ÎCCJ, Decizia nr. 19/2018

Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel București vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 60/1991, prin raportare la dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din aceeași lege, în sensul de a se stabili înțelesul sintagmei "în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat", folosită de legiuitor în cuprinsul art. 3 din legea în discuție cu referire la desfășurarea adunărilor publice exceptate de la obligația declarării prealabile. II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 60/1991: "Art. 3. - Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum și cele care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile dețin indicii sau date că desfășurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligația să solicite din timp primarilor, unităților de jandarmi competente teritorial și poliției locale sprijin de specialitate. (...) Art. 26. - (1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, să întrunească elementele constitutive ale unor infracțiuni: a) organizarea și desfășurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise; (...) d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise și urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, la avertizările și somațiile organelor de ordine făcute potrivit legii; (...)" III. Examen jurisprudențial - principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

Prin recursul în interesul legii se arată că examinarea jurisprudenței la nivelul instanțelor din circumscripția Curții de Apel București a relevat faptul că acestea nu au un punct de vedere unitar în ceea ce privește problema de drept supusă dezlegării, astfel: A) Într-o orientare, majoritară, s-a apreciat că nu trebuie declarate adunările publice desfășurate într-un loc public (drum public, parte carosabilă, trotuar, piață publică) aflat în exteriorul sediilor persoanelor juridice de interes public sau privat, prin raportare la dispozițiile art. 3 din Legea nr. 60/1991.

În susținerea acestei opinii s-a argumentat că, pentru ca o persoană să poată fi sancționată pentru nesocotirea dispozițiilor art. 26 alin. (1) lit. a) sau d) din Legea nr. 60/1991, este necesar ca aceasta să fi organizat și desfășurat adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise ori să fi participat la o adunare publică nedeclarată sau interzisă, participare urmată de refuzul de a părăsi locul de desfășurare a acestora la avertizările și somațiile organelor de ordine, făcute potrivit legii.

Prin urmare, elementul material al laturii obiective a contravenției sancționate de lege este alcătuit din două acțiuni cumulative, în absența oricăreia dintre ele fapta neputând constitui contravenție.

S-a apreciat că Legea nr. 60/1991 nu oferă o definiție precisă a adunărilor publice, dar din textul art. 1 alin. (1) rezultă că, pentru determinarea caracterului de adunare publică al unei întruniri, nu prezintă importanță neapărat numărul de persoane, ci scopul întrunirii și locul de desfășurare a acesteia. Astfel, s-a reținut că sintagma "adunare publică nedeclarată" nu trebuie interpretată prin folosirea înțelesului său din limbajul comun, ci prin folosirea înțelesului autonom conferit de actul normativ care reglementează organizarea și desfășurarea adunărilor publice.

Așadar, adunarea publică nu are, în înțelesul Legii nr. 60/1991, sensul din limbajul comun, ci sensul de adunare care trebuie declarată.

În ceea ce privește caracterul declarat sau nedeclarat al adunării publice, art. 3 din Legea nr. 60/1991 instituie o excepție de la regula prevăzută de art. 1 alin. (1), în sensul că nu trebuie declarate în prealabil adunările publice care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, iar în cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile dețin indicii sau date că desfășurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligația să solicite din timp sprijin de specialitate.

Pentru a fi realizat conținutul constitutiv al contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau d) este necesar ca persoana în cauză să fi organizat sau să fi participat la o adunare publică, iar acea adunare să fi fost nedeclarată, în condițiile în care legea prevede obligativitatea declarării acesteia.

Nu se poate reține că o persoană a organizat sau a participat la o astfel de adunare, având în vedere că legea exceptează de la obligativitatea declarării o adunare desfășurată în exteriorul sediilor ori al imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, cum ar fi Parlamentul, Guvernul etc.

Argumentându-și soluția de anulare a proceselor-verbale de constatare a contravențiilor, majoritatea instanțelor a apreciat că sintagma "adunările care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat" din cuprinsul art. 3 din Legea nr. 60/1991 desemnează nu doar terenul aferent unei clădiri, aflat în deținerea persoanei juridice de interes public sau privat (acest teren fiind desemnat doar de sintagma "în incinta sediilor ori a imobilelor"), ci și suprafața de teren aflată în domeniul public situată în proximitatea sediilor sau imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, această din urmă locație fiind considerată ca reprezentând exteriorul sediului unei autorități publice sau instituții private.

S-a avut în vedere și definiția din DEX: incintă, incinte, s. f. 1. Spațiu (mare) închis în interiorul unei construcții. 2. Suprafață de teren înconjurată din toate părțile de construcții, de amenajări. Așadar, incinta cuprinde atât spațiul închis din interiorul unei construcții, cât și suprafața de teren înconjurată de gard, construcții sau alte amenajări.

Per a contrario, exteriorul sediilor sau imobilelor unor persoane juridice de interes public sau privat, la care face referire art. 3 din Legea nr. 60/1991, este reprezentat de suprafața de teren aflată în domeniul public situată în proximitatea acestor spații.

În cadrul acestei orientări au fost menționate sentințele nr. 9.551 din 6.12.2017, nr. 9.881 din 18.12.2017, nr. 9.366 din 29.11.2017 și nr. 9.947 din 20.12.2017 ale Judecătoriei Sectorului 1 București, sentințele nr. 9.666 din 18.11.2013, nr. 8.782 din 10.12.2014, nr. 7.544 din 29.10.2014, nr. 8.783 din 10.12.2014, nr. 6.151 din 17.09.2014, nr. 1.100 din 10.02.2015 și nr. 3.711 din 30.05.2014 ale Judecătoriei Sectorului 5 București, definitive fie prin neapelare, fie ca urmare a respingerii căii de atac formulate. B) Într-o altă orientare, minoritară, s-a considerat că exteriorul sediului unei instituții publice reprezintă exclusiv zona cuprinsă între punctele de acces în clădire și gardul împrejmuitor, doar pentru această zonă fiind aplicabile dispozițiile art. 3 din Legea nr. 60/1991 referitoare la scutirea de la obligația de declarare în prealabil.

S-a apreciat că trotuarele și partea carosabilă, care sunt elemente ale unei căi de comunicații publice, în sensul art. 6 alin. (1) pct. 14, 23 și 33 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002), aflate la exteriorul împrejmuirii unei instituții publice, nu pot fi considerate ca aparținând exteriorului sediului acesteia, ci reprezintă o zonă publică în care, pentru desfășurarea unei adunări publice, este necesară declararea prealabilă a acesteia, conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991.

În cadrul acestei orientări au fost menționate sentințele nr. 5.687 din 3.09.2014 și nr. 1.498 din 20.02.2015 ale Judecătoriei Sectorului 5 București și Sentința nr. 8.233 din 22.10.2015 a Judecătoriei Sectorului 6 București, rămase definitive în urma respingerii căilor de atac formulate. IV. Opinia autorului sesizării

În opinia Colegiului de conducere al Curții de Apel București, în interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 3 teza I din Legea nr. 60/1991, cu referire la art. 1 alin. (2) și art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din același act normativ, subzistă obligația de declarare a adunărilor publice organizate în afara "exteriorului sau incintei sediului/imobilului unei instituții publice", sintagmă care reprezintă numai "zona cuprinsă între punctele de acces în clădire și gardul împrejmuitor (în cazul organizării adunărilor publice în exteriorul sediului/imobilului" sau numai "în interiorul sediului/imobilului" (în cazul organizării adunărilor publice în incinta sediilor/imobilelor acestei categorii de persoane juridice de interes public sau privat), întrucât doar pentru aceste din urmă zone sunt aplicabile dispozițiile art. 3 teza I din Legea nr. 60/1991, referitoare la exceptarea de la obligația de declarare în prealabil a adunărilor publice.

În interpretarea și aplicarea acelorași dispoziții legale se impune concluzia că "trotuarele și partea carosabilă" constituie elemente ale unei căi de comunicații publice și nu pot fi considerate ca fiind "aflate la exteriorul împrejmuirii unei instituții publice", în sensul că nu pot fi incluse în sintagma "exteriorul sediului" acesteia, în accepțiunea dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 60/1991, neavând relevanță că se situează faptic în imediata apropiere a clădirii și/sau a împrejmuirii aferente clădirii, ci reprezintă o zonă publică pentru care este necesară declararea unei adunări publice, conform art. 1 alin. (2) din legea în discuție.

În sprijinul opiniei sale, autorul sesizării a invocat principiul strictei interpretări și aplicări a dispozițiilor normative în materie contravențională, în condițiile în care prevederile art. 3 din Legea nr. 60/1991 instituie o excepție de la regula declarării prealabile a acestor adunări publice, al cărei scop este menținerea securității în organizarea și desfășurarea activității persoanelor juridice de interes public sau privat, având în vedere că organizarea acestor adunări publice se realizează, de regulă, în imediata apropiere a acestor persoane juridice de interes public sau privat și există riscul blocării accesului din/în incinta sau imobilul aparținând acestora.

În caz contrar, s-ar putea susține că nu este necesară îndeplinirea cerinței prealabile a declarării adunării publice, chiar și în situația în care aceasta ar fi organizată în imediata apropiere a împrejmuirii sediului acestor persoane juridice de interes public și/sau privat, deși intenția legiuitorului a fost aceea de a exclude de la obligativitatea declarării adunărilor publice numai pe acelea organizate în interiorul clădirii sau al împrejmuirii aferente clădirii/sediului aparținând acestor categorii de persoane juridice, tocmai în considerarea frecvenței crescute a organizării acestor adunări publice în imediata apropiere a acestor clădiri sau sedii și pentru care nu există posibilitatea imediată de control din partea autorităților competente în menținerea ordinii publice.

Pe de altă parte, a susținut autorul sesizării, aprecierea proporționalității acestei cerințe de declarare a adunărilor publice, în contextul faptic evocat, prin raportare la necesitatea respectării dreptului la liberă exprimare, conform dispozițiilor art. 10 și 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, nu poate conduce la concluzia exprimată în opinia care exclude de la obligația declarării chiar și adunările publice organizate în afara/exteriorul clădirii și/sau a/al împrejmuirii aferente clădirii, având în vedere că sunt lipsite de conținut prevederile capitolului II din Legea nr. 60/1991, care reglementează în mod expres și cu caracter general obligația declarării adunărilor publice, obligație care însă este justificată în mod obiectiv prin raportare la riscurile generate de modalitatea de desfășurare a acestor adunări publice și respectă totodată cerințele de proporționalitate între interesul public al menținerii ordinii publice și asigurării climatului de desfășurare a activității persoanelor juridice vizate de aceste adunări publice și necesitatea exercitării libertății de exprimare și a dreptului la liberă întrunire pentru dezbaterea chestiunilor de interes public și/sau privat susținute prin intermediul acestor adunări publice. V. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție A) Prin Adresa nr. 1.748/C/2.485/III-5/2018 din 22 august 2018, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat, în principal, că recursul în interesul legii este inadmisibil, întrucât jurisprudența neunitară la care se face referire în sesizare există exclusiv la nivelul judecătoriilor din municipiul București și al Secției a II-a de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București, care îndeplinește rolul de ultimă instanță de control judiciar în aceste cauze, având și menirea de a-și unifica propria jurisprudență, astfel încât, printr-o practică unitară la nivelul său, să asigure unificarea jurisprudenței judecătoriilor din circumscripție.

În același timp se arată însă că existența unei cazuistici judiciare configurate doar la nivelul Tribunalului București și al unor judecătorii arondate este determinată de împrejurări factuale evidente ale societății contemporane, în care adunările publice se desfășoară preponderent în proximitatea unor instituții publice centrale, ale căror sedii se află în municipiul București, fapt ce impune reconsiderarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție sub aspectul condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, în scopul asigurării unui grad ridicat de previzibilitate a legii. B) Pe fondul problemei de drept supuse dezlegării, în opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale care au generat jurisprudența neunitară la care trimite sesizarea trebuie făcute în sensul că obligația de declarare prealabilă a adunărilor publice există atunci când acestea urmează să se desfășoare în piețe ori pe căile publice (trotuar, drum, partea carosabilă) sau în alte locuri prevăzute de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în exteriorul sediilor sau imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. Au fost invocate în acest sens următoarele argumente principale:

Prevederile art. 53 din Constituția României, în acord cu cele ale art. 11 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale art. 21 din Pactul internațional privitor la drepturile civile și politice, conțin dispoziții potrivit cărora exercițiul libertății întrunirilor, deși garantat, poate comporta anumite restrângeri, acestea fiind reglementate prin lege. În acest sens a fost invocată jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului.

Cadrul normativ pentru organizarea și desfășurarea adunărilor publice este stabilit prin Legea nr. 60/1991, care detaliază condițiile pentru exercitarea libertății de întrunire.

Dispozițiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 instituie regula declarării prealabile a tuturor adunărilor publice, la această regulă fiind prevăzută în cuprinsul art. 3 o excepție, textul legal arătând că: "Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural- artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum și cele care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile dețin indicii sau date că desfășurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligația să solicite din timp primarilor, unităților de jandarmi competente teritorial și poliției locale sprijin de specialitate."

Instituirea obligației declarării adunărilor publice, astfel cum este consacrată și în jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului, este o măsură necesară într-o societate democratică, destinată protejării valorilor prevăzute în paragraful 2 al art. 11 din Convenție.

Situațiile de excepție în care nu este necesară declararea prealabilă a adunărilor publice sunt circumscrise unor ipoteze ce au în vedere două criterii care nu sunt cumulative, ci alternative: pe de o parte, natura adunărilor (manifestări cultural- artistice, sportive, religioase, comemorative, ocazionate de vizite oficiale) și, pe de altă parte, locul de desfășurare care trebuie să fie unul diferit de cele indicate în art. 1 alin. (2), pentru care este obligatorie declararea adunării.

Prin urmare, determinarea ipotezelor de fapt ce se circumscriu sintagmei "în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor" se va face prin opoziție cu locurile indicate în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 - piețe, căi publice și alte locuri în aer liber.

Această interpretare a legii corespunde în totalitate caracterului de excepție al normei conținute în art. 3 din Legea nr. 60/1991, iar excepțiile sunt de strictă interpretare și aplicare. Conceptual, sfera de aplicare a normei de excepție va înceta în punctul în care începe aplicarea regulii de bază. Prin urmare, dacă o adunare publică se desfășoară în exteriorul sediilor ori al imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, iar acest exterior coincide cu unul dintre locurile indicate în art. 1 alin. (2) din lege, trebuie aplicată regula declarării prealabile a adunării.

S-a apreciat că "incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice" este clădirea propriu-zisă, în care se poate desfășura o adunare publică fără declararea sa prealabilă, iar "exteriorul (...) sediilor ori al imobilelor" este terenul aferent asupra căruia persoana juridică are un drept de proprietate, un alt drept real ori de folosință, nu trotuarul, drumul public, partea carosabilă, piețele publice învecinate, imobile destinate uzului și folosinței publice, desfășurării traficului rutier, circulației pietonale etc. VI. Jurisprudența Curții Constituționale, Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Uniunii Europene

Examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (2) și art. 26 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 60/1991, Curtea Constituțională a constatat - prin Decizia nr. 199 din 23 noiembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 21 februarie 2000, Decizia nr. 51 din 20 februarie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 176 din 6 aprilie 2001, Decizia nr. 1.123 din 16 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 789 din 25 noiembrie 2008, și Decizia nr. 687 din 24 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 137 din 23 februarie 2017 - că acestea sunt constituționale, reținând că dispozițiile Legii nr. 60/1991, potrivit cărora desfășurarea adunărilor publice este permisă doar cu condiția declarării lor prealabile, nu contravin libertății de întrunire, reglementată de Constituția României și Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Instanța de contencios constituțional a invocat jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (hotărârile din 21 iunie 1985 și 10 octombrie 1979, pronunțate în cauzele Plattform "Ă"rzte fur das Leben" împotriva Austriei și Rassemblement jurassien împotriva Elveției), care a reținut că art. 11 din Convenție presupune că fiecare stat este în măsură să adopte măsuri rezonabile și adecvate pentru a asigura desfășurarea pașnică a manifestațiilor licite ale cetățenilor săi și că, pentru întrunirile ce au loc pe căile publice, nu este exagerată impunerea obligației de a se obține o autorizație prealabilă, întrucât autoritățile au posibilitatea, în aceste condiții, să vegheze asupra respectării ordinii publice și să ia măsurile necesare pentru ca libertatea manifestațiilor să fie pe deplin asigurată.

Curtea Constituțională a reținut în jurisprudența sa anterior menționată că modul de redactare a dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 are semnificația obligativității obținerii unei autorizații prealabile în cazul organizării unor adunări publice dintre cele prevăzute de textul legal criticat și, prin urmare, a caracterului ilegal al adunărilor publice care nu respectă această condiție legală, impusă de legiuitor în scopul protecției drepturilor fundamentale ale celorlalți membri ai societății, care nu participă la respectivele adunări, în vederea prevenirii dezordinii și a menținerii unei ordini în trafic, redactare care nu încalcă dispozițiile constituționale referitoare la libertatea întrunirilor.

De asemenea, referitor la dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din Legea nr. 60/1991, care stabilesc răspunderea contravențională pentru fapte prin care sunt încălcate prevederile legale privind organizarea adunărilor publice, Curtea Constituțională a reținut, în Decizia nr. 1.093 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 732 din 3 noiembrie 2010, și Decizia nr. 1.351 din 19 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 817 din 7 decembrie 2010, că organizarea și desfășurarea de adunări publice constituie contravenție numai dacă sunt nedeclarate, neînregistrate sau interzise. VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel București, apreciind că s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare în privința problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din același cod.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale supuse analizei, există obligația de declarare prealabilă a adunărilor publice atunci când acestea urmează să se desfășoare în piețe ori pe căile publice (drum public, parte carosabilă și trotuar) sau în alte locuri prevăzute de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în imediata vecinătate a sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție A) Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă.

Astfel, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești.

Recursul în interesul legii este formulat de către Colegiul de conducere al Curții de Apel București, care este titular al dreptului de sesizare, iar problema de drept privește stabilirea înțelesului obligației de declarare a adunărilor care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, reglementată de dispozițiile art. 3 prima teză din Legea nr. 60/1991, ca situație premisă a contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din aceeași lege.

Problema supusă dezbaterii este deci una ce ține de previzibilitatea legii contravenționale, rezultând din sintagma folosită de dispozițiile art. 3 teza I din Legea nr. 60/1991, conform cărora: "Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum și cele care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat."

De asemenea, de lămurirea înțelesului sintagmei "în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice (...) " depinde întrunirea elementelor constitutive ale contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din Legea nr. 60/1991, care se referă la "organizarea și desfășurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise", respectiv la "participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise și urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, la avertizările și somațiile organelor de ordine făcute potrivit legii".

În concret, soluționarea problemei de drept vizează răspunsul la întrebarea dacă trebuie sau nu declarate adunările publice organizate în exteriorul sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de drept public sau privat în proximitatea acestora, în zone publice (trotuare, piețe publice, partea carosabilă a drumului public sau alte spații în aer liber).

Potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii."

În acest sens, pentru exemplificarea caracterului neunitar al jurisprudenței, autorul sesizării a indicat și atașat acesteia hotărâri judecătorești pronunțate asupra unor plângeri contravenționale de către judecătoriile sectoarelor 1, 5 și 6 București, rămase definitive prin decizii pronunțate de Tribunalul București - Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal ori prin neapelare, hotărâri care îndeplinesc cerința legală de a fi definitive, fiind atacabile numai cu apel, conform art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001).

La aceste hotărâri, pronunțate de judecătoriile unor sectoare ale municipiului București și de Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București, se adaugă și o altă hotărâre, pronunțată de către Tribunalul Neamț - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 191/ACA din 31 martie 2015), identificată în urma examenului efectuat în Lucrarea nr. 10.589/5.215/III-5/2017 a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția judiciară - Serviciul judiciar civil, în care s-a verificat, din oficiu, jurisprudența la nivelul întregii țări, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în aceeași problemă de drept, așa cum rezultă din punctul de vedere formulat de către Ministerul Public cu privire la sesizarea supusă analizei de față.

Înalta Curte de Casație și Justiție consideră că este îndeplinită și condiția privind caracterul neunitar al jurisprudenței în materia supusă analizei, chiar dacă această jurisprudență este constituită preponderent din hotărâri pronunțate la nivelul judecătoriilor unor sectoare ale municipiului București și la nivelul completurilor Secției a II-a de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București. Aceasta se explică prin faptul că majoritatea covârșitoare a adunărilor publice relevante sunt organizate și se desfășoară în municipiul București, cu predilecție în raza administrativă pentru care competența aparține tocmai instanțelor ale căror hotărâri au fost menționate ca reprezentând practică judiciară neunitară în materie, dată fiind prevalența, ca număr și semnificație, a autorităților și instituțiilor publice care își au sediul în această rază administrativă și în legătură cu care au loc respectivele adunări publice. De asemenea, se are în vedere și anvergura jurisprudenței în discuție, cunoscut fiind faptul că instanțele din circumscripția Curții de Apel București au cel mai mare volum de activitate în materia ce face obiectul sesizării.

De altfel, posibilitatea unificării practicii judiciare în această materie nu ar fi posibilă pe calea procedurii hotărârii prealabile, prevăzută de art. 519-521 din Codul de procedură civilă, având în vedere că problema supusă dezlegării nu este una nouă, raportat atât la data intrării în vigoare a dispozițiilor legale în discuție, cât și la perioada de timp în care au fost pronunțate hotărârile judecătorești.

De aceea, în scopul asigurării unui grad ridicat de previzibilitate a legii, având în vedere și faptul că existența unei cazuistici judiciare configurate doar la nivelul Tribunalului București și al unor judecătorii arondate este determinată de împrejurări factuale evidente ale societății contemporane, în care adunările publice se desfășoară preponderent în proximitatea unor instituții publice centrale, ale căror sedii se află în municipiul București, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă.

Aceasta cu atât mai mult cu cât divergența de jurisprudență privește exercițiul unei libertăți fundamentale consacrate de art. 39 din Constituție și art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, iar materia contravențională, căreia îi aparține problema de drept supusă dezlegării, este asimilată, sub aspect substanțial, materiei penale. B) Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești

Potrivit art. 39 din Constituția României: "Mitingurile, demonstrațiile, procesiunile sau orice alte întruniri sunt libere și se pot organiza și desfășura numai în mod pașnic, fără niciun fel de arme."

Totodată, art. 53 din Constituție permite ca exercițiul libertății întrunirilor să comporte anumite restrângeri.

De asemenea, art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale consacră "Libertatea de întrunire și asociere", astfel: "(1) Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire pașnică și la libertate de asociere, inclusiv de a constitui cu alții sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale. (2) Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protecția sănătății, a moralei ori a drepturilor și a libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat."

La rândul lor, Pactul internațional relativ la drepturile civile și politice și Pactul internațional privitor la drepturile economice, sociale și culturale, adoptate de Adunarea Generală a O.N.U. în anul 1966, conțin dispoziții privitoare la aceleași libertăți. Astfel, art. 21 din Pactul internațional privitor la drepturile civile și politice dispune că dreptul la întrunire este recunoscut; exercițiul lui nu poate fi supus decât restricțiilor conforme cu legea și necesare într-o societate democratică, în interesul securității naționale, al securității publice, al ordinii publice ori pentru a ocroti sănătatea sau moralitatea publică sau drepturile și libertățile altora.

La nivel național, cadrul normativ pentru organizarea și desfășurarea adunărilor publice este stabilit prin Legea nr. 60/1991, care detaliază condițiile pentru exercitarea libertății de întrunire.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 60/1991: "(1) Libertatea cetățenilor de a-și exprima opiniile politice, sociale sau de altă natură, de a organiza mitinguri, demonstrații, manifestații, procesiuni și orice alte întruniri și de a participa la acestea este garantată prin lege. Asemenea activități se pot realiza numai pașnic și fără niciun fel de arme. (2) Adunările publice - mitinguri, demonstrații, manifestații, competiții sportive, procesiuni și altele asemenea -, ce urmează să se desfășoare în piețe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber, se pot organiza numai după declararea prealabilă prevăzută de prezenta lege."

Art. 2 din aceeași lege prevede că: "Adunările publice trebuie să se desfășoare în mod pașnic și civilizat, cu protecția participanților și a mediului ambiant, fără să stânjenească folosirea normală a drumurilor publice, a transportului în comun, cu excepția celor autorizate, funcționarea instituțiilor publice sau private, a celor de învățământ, cultură și sănătate, a unităților economice ori să degenereze în acțiuni turbulente de natură a pune în primejdie ordinea și liniștea publică, siguranța persoanelor, integritatea corporală, viața sau bunurile acestora ori ale domeniului public, și nu pot fi continuate după ora 23,00, caz în care intră sub incidența dispozițiilor Legii nr. 61/1991 pentru sancționarea faptelor de încălcare a unor norme de conviețuire socială, a ordinii și liniștii publice, republicată."

De asemenea, în cuprinsul Legii nr. 60/1991 este reglementată procedura pentru declararea prealabilă a adunărilor publice, sunt indicate organele administrației publice locale competente să avizeze cererile de organizare a adunărilor publice, criteriile care trebuie avute în vedere în soluționarea acestor cereri și căile de atac ce pot fi exercitate împotriva deciziilor de interzicere a unor adunări publice (art. 6-11).

Astfel, potrivit textelor de lege menționate: "Art. 6. - Pentru organizarea adunărilor publice solicitanții se vor adresa, în scris, primarului unității administrativ-teritoriale pe a cărei rază urmează să se desfășoare adunarea. Art. 7. - Organizatorii adunărilor publice vor depune declarația scrisă la primăriile municipale, orășenești sau comunale pe al căror teritoriu acestea urmează să se desfășoare, cu cel puțin 3 zile înainte de data desfășurării acestora, în care trebuie să menționeze denumirea sub care este cunoscut grupul organizator, scopul, locul, data, ora începerii și durata acțiunii, traseele de afluire și defluire, numărul aproximativ al participanților, persoanele împuternicite să asigure și să răspundă de măsurile de organizare, serviciile pe care le solicită din partea consiliului local, a poliției locale și jandarmeriei, potrivit modelului prezentat în anexă. Art. 8. - (1) Se înființează comisia de avizare a cererilor de organizare a adunărilor publice la nivelul tuturor consiliilor locale, formată din primar, secretarul comunei sau al orașului, după caz, reprezentanți ai poliției și ai jandarmeriei. (2) În cazuri justificate, cu acordul organizatorilor, comisiile de avizare pot să modifice unele elemente cuprinse în declarația prealabilă a acestora. Art. 9. - Sunt interzise adunările publice prin care se urmărește: a) propagarea ideilor totalitare de natură fascistă, comunistă, rasistă, șovină sau ale oricăror organizații terorist-diversioniste, defăimarea țării și a națiunii, îndemnul la ură națională sau religioasă, incitarea la discriminare, la violență publică și la manifestări obscene, contrare bunelor moravuri; b) organizarea unei lovituri de stat sau altei acțiuni contrare siguranței naționale; c) încălcarea ordinii, siguranței sau moralității publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor ori punerea în pericol a sănătății acestora. Art. 10. - (1) Primarul localității, la propunerea comisiei de avizare, poate interzice organizarea adunărilor publice atunci când: a) deține date de la organele specializate, din care rezultă că desfășurarea acestora ar duce la încălcarea prevederilor art. 2; b) în perioada, locul și pe traseele unde acestea ar urma să se desfășoare se execută lucrări edilitar-gospodărești de amploare. (2) În termen de două zile primarul este obligat să comunice organizatorilor decizia de interzicere, care poate fi contestată în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Art. 11. - Decizia prin care se interzice desfășurarea adunării publice se comunică în scris organizatorului, cu arătarea motivelor care au determinat-o, în termen de 48 de ore de la primirea declarației scrise."

La rândul lor, dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. a) și d) din Legea nr. 60/1991 stabilesc răspunderea contravențională pentru fapte prin care sunt încălcate prevederile legale privind organizarea adunărilor publice, astfel: "(1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, să întrunească elementele constitutive ale unor infracțiuni: a) organizarea și desfășurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise; (...) d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise și urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfășurare a acestora, la avertizările și somațiile organelor de ordine făcute potrivit legii; (...)"

De la această regulă, a declarării prealabile a tuturor adunărilor publice, prevăzută în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, art. 3 instituie o excepție, în sensul că: "Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum și cele care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile dețin indicii sau date că desfășurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligația să solicite din timp primarilor, unităților de jandarmi competente teritorial și poliției locale sprijin de specialitate."

Rezultă așadar că nu este necesară declararea prealabilă a adunărilor publice, cu titlu de excepție, în două situații, una determinată de natura adunărilor, iar cealaltă de locul de desfășurare a acestora.

Prima situație are în vedere manifestările cultural- artistice, sportive, religioase, comemorative, ocazionate de vizite oficiale, iar cea de-a doua situație se referă la adunările publice care se desfășoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat.

Raportat la problema de drept care face obiectul analizei și care se referă la locul desfășurării adunărilor publice se impune a se stabili care sunt limitele materiale ale exercitării dreptului de proprietate și, implicit, determinarea întinderii bunului imobil care face obiectul acestui drept.

Potrivit art. 556 alin. (1) din Codul civil - "Limitele exercitării dreptului de proprietate privată", " (1) Dreptul de proprietate poate fi exercitat în limitele materiale ale obiectului său. Acestea sunt limitele corporale ale bunului care formează obiectul dreptului de proprietate, cu îngrădirile stabilite prin lege."

Aceleași limite corporale sunt aplicabile și bunurilor imobile, proprietate publică, conform art. 862 alin. (1) din Codul civil, și acestea se răsfrâng și asupra drepturilor reale corespunzătoare proprietății publice, prevăzute de art. 866 din același cod, respectiv: dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosință cu titlu gratuit.

Pe de altă parte, aparțin domeniului public al statului drumurile naționale, precum și terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea Parlamentul, Președinția, Guvernul, ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și instituțiile publice subordonate acestora, instanțele judecătorești și parchetele de pe lângă acestea, unitățile Ministerului Apărării Naționale și ale Ministerului Afacerilor Interne, ale serviciilor publice de informații, precum și cele ale Direcției generale a penitenciarelor, serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și prefecturile, cu excepția celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora [pct. I.12 și pct. I.29 din anexa la Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 213/1998) ].

De asemenea, domeniul public județean este alcătuit, printre altele, din: drumurile județene; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul județean și aparatul propriu al acestuia, precum și instituțiile publice de interes județean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale județene și alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public național sau local (pct. II.1 și II. 2 din anexa la Legea nr. 213/1998).

Din domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor fac parte și: drumurile comunale, vicinale și străzile; piețele publice, comerciale, târgurile, oboarele și parcurile publice, precum și zonele de agrement; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria, precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile și altele asemenea, indicate la pct. III.1, III. 2 și III. 5 din anexa la Legea nr. 213/1998.

Pe de altă parte, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 definește, la art. 6, "drumul public", "partea carosabilă" și "trotuarul", după cum urmează: - drumul public este definit la pct. 14 ca fiind "orice cale de comunicație terestră, cu excepția căilor ferate, special amenajată pentru traficul pietonal sau rutier, deschisă circulației publice; drumurile care sunt închise circulației publice sunt semnalizate la intrare cu inscripții vizibile"; - partea carosabilă este definită la pct. 23 ca fiind "porțiunea din platforma drumului destinată circulației vehiculelor; un drum poate cuprinde mai multe părți carosabile complet separate una de cealaltă printr-o zonă despărțitoare sau prin diferență de nivel"; - trotuarul este definit la pct. 33 ca fiind "spațiul longitudinal situat în partea laterală a drumului, separat în mod vizibil de partea carosabilă prin diferență sau fără diferență de nivel, destinat circulației pietonilor".

Aceeași ordonanță de urgență arată, în cu