ÎCCJ, Decizia nr. 23/2018

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), în sensul de a se stabili cărei instanțe de contencios administrativ îi revine competența să soluționeze litigiile având ca obiect acțiuni în anularea deciziilor de imputare și a hotărârilor comisiilor de jurisdicție a imputațiilor, constituite la nivelul ministerelor și autorităților publice centrale, în situația în care reclamanții au urmat procedura administrativ- jurisdicțională prevăzută de Ordonanța Guvernului nr. 121/1998.

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998:

Legea nr. 554/2004:

Legea nr. 188/1999:

Autorul sesizării arată că examinarea jurisprudenței la nivel național a relevat faptul că instanțele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce privește problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări, după cum urmează:

Competența materială de a soluționa aceste cauze în primă instanță a fost stabilită prin raportare la rangul central al autorității publice în sistemul căreia reclamanții au parcurs procedura administrativ-jurisdicțională, finalizată prin hotărârea comisiei de jurisdicție a imputațiilor, act administrativ- jurisdicțional cu caracter definitiv, potrivit art. 31 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998.

Inclusiv la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, în cadrul soluționării conflictelor de competență, s-a reținut că obiect al acțiunilor în contencios administrativ îl formează atât deciziile de imputare, cât și actele emise în procedura administrativ-jurisdicțională urmată de reclamanți anterior învestirii instanței.

Legea nr. 554/2004 definește, în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. d), actul administrativ-jurisdicțional ca fiind actul emis de o autoritate administrativă învestită prin lege organică, cu atribuții de jurisdicție administrativă specială.

Pe de altă parte, în considerarea caracterului facultativ al jurisdicțiilor administrative speciale, stabilit prin art. 21 alin. (4) din Constituție, Legea nr. 554/2004 prevede, la art. 6, regulile procedurale conform cărora actele administrative susceptibile de a face obiectul unei jurisdicții speciale administrative pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) din aceeași lege, referitoare la procedura prealabilă administrativă, dacă partea înțelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicțională.

Dacă, însă, persoana care se consideră vătămată a optat pentru procedura administrativ-jurisdicțională, în lipsa unor prevederi exprese derogatorii, actul administrativ jurisdicțional prin care este finalizată această procedură constituie obiectul acțiunii în contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit dispozițiilor speciale prevăzute de art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998.

Dispozițiile legii speciale nu prevăd, însă, în mod explicit, care este instanța competentă să soluționeze contestația formulată de persoanele interesate, norma legală în discuție fiind una de trimitere la dreptul comun în materie - Legea nr. 554/2004.

Din interpretarea corelată a prevederilor acestei din urmă legi cu cele ale Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, instanțele care au urmat această orientare au constatat că decizia de imputare are natura juridică a unui act administrativ tipic, susceptibil să facă obiectul unei jurisdicții administrative speciale și, în măsura în care reclamanții au urmat ambele căi de atac administrativ-jurisdicționale, prevăzute în art. 30-31 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, ultimul act, cu caracter definitiv în sistemul administrativ, este hotărârea comisiei de jurisdicție a imputațiilor din cadrul ministerului de resort sau, după caz, al unei autorități publice centrale.

Prin urmare, deși angajarea propriu-zisă a răspunderii materiale a reclamanților s-a făcut prin decizia de imputare, în considerarea efectelor specifice procedurii administrativ- jurisdicționale parcursă de aceștia, competența instanței este determinată de rangul central al autorității emitente a hotărârii cu caracter definitiv în sistemul administrativ, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Nu sunt aplicabile, deci, dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1991, astfel cum au fost modificate prin art. IV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013).

În acest sens a fost invocată și soluția de unificare a jurisprudenței, adoptată în ședința judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, din data de 25 februarie 2008, conform căreia "Cu privire la personalul militar, având în vedere prevederile art. 6 din Legea nr. 80/1995, precum și faptul că aceste persoane sunt învestite cu exercițiul autorității publice, litigiile având ca obiect raporturile de serviciu ale acestora se soluționează de instanța de contencios administrativ. Gradul instanței de contencios administrativ (tribunal sau curte de apel) se stabilește potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport cu emitentul actului contestat".

Potrivit acestui din urmă text legal, "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe".

Astfel, atât în cazul polițiștilor (funcționari publici cu statut special), cât și al personalului civil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, s-a reținut că norma specială cuprinsă în art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, ce reglementează raportul juridic litigios, nu cuprinde o prevedere expresă cu privire la instanța de contencios administrativ competentă, fiind aplicabile dispozițiile generale în materia raporturilor de serviciu care prevăd, ca instanță competentă, tribunalul - secția de contencios administrativ și fiscal, fără a prezenta relevanță ierarhia autorității publice emitente a actului administrativ supus controlului de legalitate.

Or, Legea nr. 188/1999 reprezintă dreptul comun în materia raporturilor de serviciu privind funcționarii publici, lege care, la rândul ei, se completează cu Legea nr. 554/2004, ce reprezintă dreptul comun, mai larg, în materia contenciosului administrativ, fiind stabilită, astfel, o competență generală de soluționare a unei sfere largi de raporturi juridice în favoarea tribunalului, ca instanță de drept comun.

Întrucât nici reglementarea specială care reglementează statutul reclamanților (de exemplu, Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare) și nici Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 nu indică în mod expres instanța judecătorească competentă, devin aplicabile dispozițiile Legii nr. 188/1999, ce constituie cadrul general al litigiilor legate de funcția publică, nefiind aplicabile, așadar, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la competența de primă instanță a curții de apel, în litigiile administrative emise de autoritățile publice centrale, în condițiile în care legea ce guvernează raporturile de serviciu ale reclamanților conține în mod expres alte dispoziții.

Prin urmare, în litigiile privind funcționarii publici nu are relevanță poziționarea autorității publice emitente a actului contestat, în cadrul sistemului organelor administrației publice.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, a apreciat ca fiind în acord cu litera și spiritul legii prima orientare jurisprudențială, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:

Prin Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 a fost înlocuită vechea reglementare în materie - Decretul nr. 207/1976 privind răspunderea materială a militarilor, cu modificările ulterioare (Decretul nr. 207/1976).

Potrivit art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, răspunderea materială a militarilor este angajată, în condițiile prevăzute în cuprinsul său, pentru pagubele în legătură cu formarea, administrarea și gestionarea resurselor financiare și materiale, provocate de militari, din vina acestora și în legătură cu îndeplinirea serviciului militar sau a atribuțiilor de serviciu în cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției, indiferent dacă, după producerea pagubei, persoanele a căror răspundere este angajată mai au sau nu calitatea de militar.

În art. 7 din actul normativ în discuție se arată că, "Prin termenul militari, în sensul prezentei ordonanțe, se înțelege: militari în termen, militari cu termen redus, rezerviști concentrați sau mobilizați, elevi și studenți ai instituțiilor de învățământ, militari angajați pe bază de contract și cadre militare", iar art. 9 arată că prevederile sale se aplică și militarilor aflați în misiune în afara granițelor țării, precum și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din ordonanță".

Ca atare, deși prin titlul său, Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 ar lăsa să se înțeleagă că privește doar răspunderea materială a militarilor, în sensul de cadre militare al căror statut este reglementat, cu titlu general, de Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 80/1995), în realitate, în sfera sa de aplicare sunt incluse categorii socioprofesionale diverse, cu statute juridice diferite, esențială pentru aplicarea acestei reglementări fiind apartenența funcțională la una dintre instituțiile publice prevăzute de art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 și existența, la data producerii pagubei, a unor raporturi de muncă lato sensu ori a unor raporturi juridice de alt tip cu una dintre aceste instituții.

Prevederile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 se aplică, deci, militarilor în termen, militarilor cu termen redus, rezerviștilor concentrați sau mobilizați, elevilor și studenților instituțiilor militare de învățământ, militarilor angajați pe bază de contract, cadrelor militare și salariaților civili din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției.

Prin urmare, în cadrul acestei reglementări speciale, derogatorii în raport atât cu prevederile Legii nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii), cât și cu Legea nr. 188/1999, se instituie un regim juridic diferit de cel din dreptul comun, pentru salariații civili și funcționari publici, inclusiv pentru cei cu statut special, civili sau cadre militare din instituțiile publice, anterior enumerate, în scopul atragerii răspunderii materiale a acestora pentru pagube cauzate în legătură cu munca lor ori în legătură cu obligația de restituire a sumelor nedatorate, încasate.

Caracterul special și derogatoriu al reglementării se determină prin raportare la definiția conținută în art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Comparativ cu dreptul comun aplicabil salariaților, caracterul derogatoriu al Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 este evident, îndeosebi sub aspectele care interesează problematica recursului în interesul legii ce formează obiectul sesizării supuse analizei, din perspectiva procedurii de urmat pentru atragerea răspunderii materiale.

Astfel, în sistemul reglementării generale a raporturilor de muncă, atunci când recuperarea contravalorii pagubei produse angajatorului nu se realizează prin acordul părților, în condițiile prevăzute de capitolul III al titlului XI din Codul muncii, în situația în care, spre exemplu, persoana angajată nu recunoaște producerea pagubei ori nu este de acord cu întinderea acesteia și a contravalorii stabilite, în scopul atragerii răspunderii patrimoniale a salariatului, angajatorul are la dispoziție calea acțiunii în justiție, prin care sesizează instanța competentă, generând un conflict de muncă, căruia îi sunt aplicabile prevederile din titlul XIII - "Jurisdicția muncii" din Codul muncii.

Prin urmare, în prezent, în dreptul comun al muncii este exclusă atragerea răspunderii patrimoniale a angajatului prin emiterea, de către angajator, a deciziei de imputare, astfel cum este în cazul răspunderii materiale a militarilor reglementată de Ordonanța Guvernului nr. 121/1998.

Caracterul derogatoriu al Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 rezultă și din comparația cu procedura de atragere a răspunderii civile a funcționarilor publici, consacrată prin art. 84-85 din Legea nr. 188/1999.

Spre deosebire de salariați, cărora le este aplicabil Codul muncii, și identic funcționarilor publici, stabilirea și recuperarea prejudiciului în cadrul răspunderii materiale a militarilor, atunci când repararea pagubei nu este asumată printr-un angajament de plată, se fac în mod unilateral de către unitatea păgubită sau unitatea ierarhic superioară, după o procedură specială, amănunțit reglementată în cadrul actului normativ special.

Decizia de imputare, despre care face vorbire art. 25 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, precum și ordinul sau dispoziția de imputare, prevăzute de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, au aceeași natură juridică. Ele constituie acte administrative tipice, în sensul definiției conținute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind acte unilaterale cu caracter individual emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, prin care se dă naștere unor raporturi juridice în al căror conținut intră obligația de reparare a pagubei sau, după caz, de restituire a contravalorii bunurilor sau serviciilor nedatorate.

Legea nr. 188/1999, ca lege generală, se aplică, în lipsa unor prevederi speciale, derogatorii tuturor funcționarilor publici, inclusiv celor care beneficiază de statute speciale. Potrivit legii generale, ordinul sau dispoziția de imputare poate fi atacată de funcționarul public la instanța de contencios administrativ, în cadrul acestei reglementări nefiind prevăzută o procedură administrativ-jurisdicțională.

În schimb, în capitolul IV al Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, reglementare specială în materie, sunt instituite două căi de atac, prima fiind contestația (art. 30), care este, de fapt, un recurs grațios, iar a doua fiind plângerea (art. 31), ce poate fi exercitată în fața comisiei de jurisdicție a imputațiilor, prevăzută de art. 32 din același act normativ, și deschide accesul la o jurisdicție administrativă specială, astfel cum aceasta este definită de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, pe baza dispozițiilor art. 31-39 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, care stabilesc modalitatea de numire a membrilor din comisiile de jurisdicție a imputațiilor, faptul că procedura desfășurată în fața acestora se bazează pe principiile contradictorialității și al garantării efective a exercitării dreptului la apărare, precum și pe egalitatea părților litigante în fața organului administrativ, s-a acceptat unanim că această comisie de jurisdicție a imputațiilor este un exemplu tipic de jurisdicție specială administrativă.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 34 din 9 februarie 2016, a constatat că sintagma "după epuizarea acestor căi de atac", din cuprinsul art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, este neconstituțională, întrucât, prin efectul acestei sintagme, posibilitatea conferită de art. 31 din aceeași ordonanță de a apela la o jurisdicție administrativă specială se transformă în obligație, încălcându-se, astfel, art. 21 alin. (4) din Constituție, care consfințește caracterul facultativ al jurisdicțiilor speciale administrative (paragraful 36 din decizie).

În cauzele analizate cu prilejul formulării recursului în interesul legii, reclamanții, cadre militare, salariați civili și funcționari publici cu statut special din cadrul unor instituții prevăzute în art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 (Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Afacerilor Interne - Inspectorate de poliție și Jandarmeria Română, Serviciul de Informații Externe), după urmarea procedurii prealabile și a procedurii administrativ-jurisdicționale prevăzută de această ordonanță, au contestat, la instanțele de contencios administrativ, deciziile de imputare și hotărârile comisiilor de jurisdicție a imputațiilor constituite la nivelul autorităților publice centrale.

Divergența de jurisprudență sub aspectul instanței de contencios administrativ, competentă material să soluționeze acțiunile formulate de reclamanții aflați în această ipoteză juridică, rezultă din redactarea dispozițiilor art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, text care, consacrând în favoarea persoanelor obligate la repararea prejudiciului în condițiile acestei ordonanțe, care consideră că au fost lezate într-un drept legitim, dreptul de a se adresa instanțelor judecătorești competente potrivit legii, nu indică instanțele din ierarhia sistemului judiciar cărora le-ar reveni competența să soluționeze aceste cereri de chemare în judecată.

În soluționarea acestei probleme de drept, criteriul aplicabil pentru stabilirea competenței materiale a instanței de contencios administrativ ar trebui să fie unic, și anume acela al poziționării autorității publice emitente a actului administrativ- jurisdicțional cu caracter definitiv, prin care a fost soluționată, în procedura administrativ jurisdicțională, plângerea formulată de reclamanți, astfel încât trimiterea din art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se consideră a fi făcută la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În această modalitate de soluționare a problemei de drept se asigură o abordare unitară a cazuisticii rezultate din aplicarea Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, act normativ special care a instituit o procedură unică, în scopul atragerii răspunderii materiale a militarilor, categorie definită de art. 7 din ordonanță, prin includerea în acest termen a unor categorii socioprofesionale diverse, cu statute juridice diferite, precum și salariaților civili din cadrul autorităților publice indicate la art. 2.

Din perspectiva sferei destinatarilor acestei reglementări speciale - militari și salariați civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 - raportat la cadrul normativ care stabilește statutul fiecăruia dintre aceștia se observă o varietate de situații juridice sub aspectul temeiurilor juridice pe baza cărora o persoană dobândește calitatea de militar în sensul art. 7 din actul normativ sus-menționat, acestea nefiind subsumate, în totalitate, raporturilor de serviciu ale cadrelor militare, militari profesioniști.

În privința acestor persoane, care nu se află, cu unitatea în cadrul căreia îndeplinesc serviciul militar, în raporturi de serviciu specifice exercitării unei funcții publice militare, competența instanței la care trimite art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 nu poate fi determinată după criteriul statutului profesional, ci exclusiv pe baza criteriului prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acesta fiind dat de rangul ierarhic al autorității publice care a soluționat, în procedura administrativ-jurisdicțională, prin hotărâre definitivă, plângerea atunci când persoana a cărei răspundere materială a fost atrasă prin decizia de imputare a optat pentru parcurgerea acestei proceduri.

În actul normativ special - Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, prin obiectul său de reglementare, criteriul naturii raporturilor juridice de muncă și al calificării diferite a acestora nu a primit relevanță din perspective procesuale, de vreme ce legiuitorul a optat pentru o reglementare distinctă și unitară a unui aspect ce interesează executarea raporturilor juridice de muncă ale militarilor, categorie căreia în cadrul legii speciale îi sunt subsumate categorii socioprofesionale cu statute juridice diferite.

De aceea, criteriul aplicabil pentru determinarea instanței competente, prevăzută de art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, va fi cel dat de natura actului care constituie obiect al acțiunii judiciare, decizia de imputare, iar atunci când s-a parcurs și procedura administrativ-jurisdicțională, hotărârea comisiei de jurisdicție a imputațiilor, opinia unanimă fiind în sensul că primul act este un act administrativ tipic și, cel de-al doilea, un act administrativ-jurisdicțional.

Față de natura acestor acte, competența materială funcțională nu poate aparține decât instanțelor de contencios administrativ, în lipsa vreunei norme exprese contrare.

Odată determinată competența instanțelor de contencios administrativ, devin pe deplin aplicabile prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în componenta referitoare la criteriul departajării competenței între tribunal și curtea de apel după rangul ierarhic al autorității publice care a emis actul administrativ contestat.

Problema de drept supusă dezlegării prin recursul în interesul legii formulat este diferită de cea asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a pronunțat prin Decizia nr. 3 din 12 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 445 din 18 iunie 2014, întrucât, spre deosebire de personalul silvic cu atribuții de pază a pădurilor care își desfășoară activitatea în temeiul unui contract individual de muncă și pentru care dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităților de evaluare a pagubelor produse vegetației din păduri și din afara acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 84/2007 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2006), făceau trimitere în mod expres la răspunderea patrimonială prevăzută de Codul muncii, în privința soldaților și gradaților profesioniști există o reglementare specială, pentru atragerea răspunderii materiale, derogatorie de la regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale din dreptul muncii.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 28 iunie 2018, a statuat că sunt de competența instanțelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile bănești solicitate de jandarmii din cadrul Inspectoratului Județean de Jandarmi și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, personal militar având statutul de cadre militare (ofițeri, maiștri militari și subofițeri) care își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special.

Faptul că statutul cadrelor militare (Legea nr. 80/1995) nu îi denumește ca atare nu a fost considerat, în considerentele acestei decizii, ca un argument suficient pentru ca militarii să nu fie considerați funcționari publici, întrucât nici pentru alte categorii de personal, reglementările statutare ale acestora nu utilizează termenul de funcționari publici, esențial, într-o atare calificare, fiind faptul că aceste categorii de personal ocupă, cu titlu profesional, o funcție publică și că, în privința lor, ca și în cazul funcționarilor publici civili (de drept comun), se verifică existența cumulativă a mai multor elemente ce caracterizează un raport de funcție publică.

Aceleași considerații de principiu sunt valabile și pentru cadrele militare care fac parte din personalul militar al celorlalte autorități menționate în art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998.

Raportând aceste observații de principiu la dispozițiile art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, se constată că dispozițiile din legea specială nu prevăd explicit instanța competentă să soluționeze contestația persoanei interesate.

Față de natura juridică a actului care face obiect al acțiunii judiciare, considerarea acestei norme ca fiind una de trimitere la prevederile Legii nr. 554/2004, ca drept comun mai larg în materie, și atribuirea, pe acest temei, a competenței instanțelor de contencios administrativ reprezintă o constantă a jurisprudenței.

În prezent, competența instanțelor de contencios administrativ este susținută și de calificarea expresă a raporturilor de muncă ale cadrelor militare ca fiind raporturi de serviciu, specifice exercitării unei funcții publice militare.

Până la modificarea art. 109 din Legea nr. 188/1999, prin art. IV din Legea nr. 2/2013, în litigiile privind raporturile de serviciu ale cadrelor militare, competența materială a instanțelor de contencios administrativ a fost stabilită, în mod constant, pe baza criteriului emitentului actului administrativ contestat.

Divergența apărută după modificarea art. 109 din Legea nr. 188/1999 se cuvine a fi soluționată prin luarea în considerare a caracterului special al Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 și a efectelor specifice parcurgerii procedurii administrativ jurisdicționale, anterior sesizării instanței.

În toate cauzele analizate, în cadrul jurisprudenței pe care se întemeiază sesizarea privind recursul în interesul legii formulat, reclamanții au optat pentru parcurgerea completă a procedurii administrativ-jurisdicționale, deși, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituție și Deciziei nr. 34 din 9 februarie 2016, pronunțată de Curtea Constituțională, aceasta era facultativă, iar comisiile de jurisdicție a imputațiilor constituite la nivelul autorităților administrației publice centrale s-au pronunțat prin hotărâri definitive care constituie acte administrativ- jurisdicționale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004.

În aceste condiții, actul administrativ-jurisdicțional, prin care a fost finalizată această procedură, constituie obiect al acțiunii în contencios administrativ subiectiv de plină jurisdicție, în temeiul art. 1 și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel încât persoana vătămată, destinatară a acestui act, nemulțumită de soluția pe care o conține, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aplicabilă, cu titlu de lege generală, și în privința litigiilor privind funcția publică și statutul funcționarilor publici.

Stabilirea competenței materiale a instanței de contencios administrativ prin aplicarea unui criteriu unic - rangul autorității publice la nivelul căreia a fost constituită comisia de jurisdicție a imputațiilor ce s-a pronunțat prin hotărâre definitivă - nu golește de efecte, în plan procesual, voința reclamanților care, anterior sesizării instanței, au parcurs procedura administrativ-jurisdicțională, deși aceasta era facultativă, și răspunde cerințelor de coerență și previzibilitate în aplicarea legii.

De asemenea, aplicarea, în această privință, a Legii nr. 554/2004, ca lege generală în materie, este permisă de art. 117 din Legea nr. 188/1999 și nu contravine legislației specifice funcției publice, de vreme ce, pe această cale, se asigură un nivel adecvat de protecție juridică pentru cei care exercită o funcție publică, militară ori civilă și un tratament juridic identic, din perspective procesuale, cu persoane aflate în aceeași ipoteză juridică, dar care nu au raporturi specifice funcției publice, cu structurile de apărare, ordine publică și siguranță națională prevăzute de art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998.

A raționa în sens contrar și a stabili competența de soluționare a unora dintre aceste litigii în favoarea tribunalelor, ca instanțe de contencios administrativ, prin aplicarea criteriului statutului profesional al reclamantului (funcționar public militar ori civil), și a curților de apel, prin aplicarea criteriului rangului autorității emitente a actului administrativ-jurisdicțional cu caracter definitiv (pentru toate celelalte categorii de militari prevăzuți de art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, care își desfășoară activitatea prin încheierea unor contracte individuale de muncă de tip particular, pentru militarii care nu se află în raporturi juridice de muncă, ci execută serviciul militar activ sau în rezervă ori se află în raporturi contractuale specifice integrării într-o formă de învățământ miliar), precum și pentru salariații civili ai instituțiilor prevăzute de art. 2 din ordonanță, conduc la o aplicare scindată a legii speciale, ceea ce contravine spiritului unitar al acesteia.

Acceptând că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură și modalități specifice de exercitare a drepturilor procedurale, Curtea Constituțională (Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013), reamintind Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994 prin care s-a statuat că, în acest demers, legiuitorul este ținut de respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituție, a arătat, inclusiv în cauze în care a examinat constituționalitatea art. 109 din Legea nr. 188/1999, că principiul egalității în fața legii presupune soluții diferite pentru situații diferite, astfel încât un tratament diferit trebuie să se justifice rațional.

Or, statutul special al funcționarilor publici care conferă acestora anumite avantaje și garanții față de personalul contractual, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea în funcție, justifică un tratament juridic diferit în ceea ce privește instanța competentă să soluționeze litigiile ivite în raporturile de serviciu ale acestora (Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013, Decizia nr. 552 din 17 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 109 din 13 februarie 2014; Decizia nr. 30 din 21 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 26 februarie 2014; Decizia nr. 162 din 20 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 15 mai 2014).

De asemenea, examinând comparativ dispozițiile art. 10 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 și prevederile art. 109 teza finală din Legea nr. 188/1999, instanța de contencios constituțional a reținut că ambele prevederi legale supuse controlului de constituționalitate stabilesc cu claritate reguli de competență a instanțelor judecătorești de contencios administrativ și excepțiile de la aceste reguli nu pot fi considerate de natură a încălca dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție. Astfel, în materia contenciosului administrativ, regula competenței materiale este cea privitoare la partajarea competenței între tribunal și curte de apel, după rangul autorității, în timp ce, în cadrul raportului de serviciu al funcționarului public, art. 109 din Legea nr. 188/1999 stabilește competența materială a tribunalului, indiferent de gradul autorității publice în litigiu. Excepția de la această regulă este prevăzută în chiar conținutul art. 109 din Legea nr. 188/1999 și face trimitere la legi ce conțin dispoziții prin care se stabilește în mod expres o derogare de la aplicarea acestui text de lege (Decizia nr. 235 din 6 aprilie 2017, paragraful 17, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 11 iulie 2017).

În jurisprudența anterioară, instanța supremă a statuat că unele aspecte litigioase rezultate din executarea raporturilor de serviciu ale polițiștilor, ca funcționari publici, cu statut special, sunt de competența tribunalelor, ca instanțe de contencios administrativ, însă, în cele ce urmează, se va observa diferența de situație juridică față de precedentele soluții.

Astfel, prin Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 30 mai 2018, s-a stabilit că litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei VII din Legea- cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 284/2010), sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completelor specializate în soluționarea litigiilor de muncă, respectiv, raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a secțiilor/completelor specializate de contencios administrativ.

Problema de drept soluționată prin această decizie privea stabilirea competenței instanțelor de contencios administrativ ori a celor specializate în soluționarea litigiilor de muncă, iar, pentru soluționarea acesteia, instanța supremă a apelat la două criterii, indicate în paragraful 57 al deciziei, respectiv: natura juridică a ajutorului solicitat (criteriul principal) și calitatea reclamantului (criteriul subsidiar).

Problematica recursului în interesul legii ce face obiectul sesizării formulate este diferită de cea soluționată prin decizia sus-menționată, întrucât, de această dată, ea privește stabilirea competenței materiale a instanțelor de contencios administrativ, iar nu a instanțelor specializate în soluționarea conflictelor de muncă și a celor de contencios administrativ. Spre deosebire de precedenta decizie nu există criteriul principal determinat de natura juridică a dreptului litigios, iar criteriul subsidiar, dat de statutul profesional al reclamantului este indiferent, în filosofia reglementării speciale a Ordonanței Guvernului nr. 121/1998.

De aceea, criteriul prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, constând în rangul autorității publice în cadrul căreia funcționează comisia de jurisdicție a imputațiilor, este determinant pentru soluționarea problemei de drept.

Aceleași aspecte diferențiază problema de drept supusă dezlegării prin recursul în interesul legii formulat și de cea soluționată prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii.

În cadrul acestei decizii s-a analizat problema dacă instanțele de contencios administrativ sunt competente, în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, text care dă competență generală acestor jurisdicții pentru toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.

Dimpotrivă, în cauză, hotărârea comisiei de jurisdicție a imputațiilor, act administrativ jurisdicțional, se înfățișează ca obiect al acțiunii în contencios administrativ, în sensul art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. d) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ceea ce constituie un element de diferență esențial, comparativ cu decizia de unificare sus-menționată.

De asemenea, prin soluția de unificare a practicii judiciare adoptată în ședința Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din 11 aprilie 2016 s-a statuat că: "Revine tribunalului competența de soluționare a cauzelor având ca obiect contestația formulată împotriva hotărârii emise de Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor constituită pe lângă Ministerul Afacerilor Interne, având în vedere natura litigiului, ce privește raportul de serviciu al funcționarului public cu statut special, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999."

Problematica recursului în interesul legii formulat în cauză este, însă, mai amplă decât cea la care se referă soluția de unificare sus-menționată și vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 în privința cadrelor militare, salariaților civili și funcționarilor publici cu statut special din instituțiile prevăzute de art. 2 al ordonanței, scopul demersului de unificare fiind acela al aplicării unui criteriu unic pentru stabilirea competenței materiale a instanțelor de contencios administrativ învestite cu soluționarea acestor contestații, în considerarea caracterului special al acestei reglementări.

Jurisprudența anexată sesizării demonstrează că, deși atât cadrelor militare, cât și polițiștilor, li se recunoaște statutul de funcționar public cu statut special în primul caz, militar, iar, în cel de-al doilea caz, civil, deși hotărârile contestate au fost emise de comisii de jurisdicție a imputațiilor constituite la nivelul ministerelor, soluțiile în ceea ce privește instanța de contencios administrativ competentă sunt diferite, în funcție de criteriul aplicat.

Ca regulă, în cazul funcționarilor publici cu statut special (civili sau militari), astfel cum sunt definiți prin actele normative care le reglementează statutul, dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 devin aplicabile ori de câte ori legea specială nu cuprinde norme de competență derogatorii.

Aceasta din urmă este și situația funcționarilor publici a căror răspundere materială este atrasă în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 și care, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, au parcurs procedura administrativ- jurisdicțională, dispozițiile art. 43 din ordonanță, cu trimitere la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 putând fi considerate derogatorii de la art. 109 din Legea nr. 188/1999.

Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se aplică, în temeiul art. 9, și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 - personalul contractual din cadrul acestor instituții - pentru care, prin derogare de la prevederile Codului muncii, în materia răspunderii patrimoniale și a jurisdicției muncii, răspunderea materială este atrasă prin emiterea deciziei de imputare, iar competența de soluționare a contestațiilor aparține instanțelor de contencios administrativ, tribunal sau curte de apel, după cum decizia de imputare (act administrativ individual tipic) a fost emisă de o autoritate publică locală sau centrală, respectiv, în funcție de împrejurarea dacă obiect al acțiunii judiciare îl constituie și hotărârea comisiei de jurisdicție a imputațiilor, constituită la nivelul autorității administrației publice centrale, caz în care competența aparține întotdeauna curții de apel.

Deciziile instanței supreme și ale instanței de contencios constituțional care prezintă relevanță în ce privește problema de drept supusă dezlegării au fost precizate în actul de sesizare, fiind menționate la cap. IV, în cadrul punctului de vedere exprimat de autorul sesizării.

Raportul analizează sesizarea, apreciind că, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare referitoare la problema de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, mai puțin în privința salariaților civili din structura autorităților publice centrale prevăzute de art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, și că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din același cod.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, raportat la art. 109 din Legea nr. 188/1999, litigiile având ca obiect acțiuni în anularea deciziilor de imputare și a hotărârilor comisiilor de jurisdicție a imputațiilor constituite la nivelul ministerelor și autorităților publice centrale, promovate de militarii nominalizați de art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, de militarii aflați în misiune în afara granițelor țării prevăzuți de art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 și de funcționarii publici din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, sunt de competența tribunalului - secția contencios administrativ și fiscal.

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă.

Astfel, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii, de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei