Decizia nr. 23 din 12 noiembrie 2018

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), şi art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), în sensul de a se stabili cărei instanţe de contencios administrativ îi revine competenţa să soluţioneze litigiile având ca obiect acţiuni în anularea deciziilor de imputare şi a hotărârilor comisiilor de jurisdicţie a imputaţiilor, constituite la nivelul ministerelor şi autorităţilor publice centrale, în situaţia în care reclamanţii au urmat procedura administrativ- jurisdicţională prevăzută de Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998: „Art. 43. – În situaţia în care, după epuizarea acestor căi de atac*), persoanele obligate la repararea prejudiciului în condiţiile prezentei ordonanţe consideră că au fost lezate într-un drept legitim se pot adresa instanţei judecătoreşti competente, potrivit legii.” *) Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016, s-a constatat că sintagma „după epuizarea acestor căi de atac” este neconstituţională.

Legea nr. 554/2004: „Art. 10. – Instanţa competentă (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.(…)”

Legea nr. 188/1999: „Art. 109. – Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.” III. Examen jurisprudenţial – principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

Autorul sesizării arată că examinarea jurisprudenţei la nivel naţional a relevat faptul că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări, după cum urmează: A) Într-o primă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că revine curţilor de apel, ca instanţe de contencios administrativ, competenţa de a soluţiona în primă instanţă acţiunile pentru anularea deciziilor de imputare şi a hotărârilor comisiilor de jurisdicţie a imputaţiilor, constituite la nivelul ministerelor şi autorităţilor publice centrale prevăzute de art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, formulate de către militari, funcţionari publici cu statut special şi salariaţi civili din structura acestora.

Competenţa materială de a soluţiona aceste cauze în primă instanţă a fost stabilită prin raportare la rangul central al autorităţii publice în sistemul căreia reclamanţii au parcurs procedura administrativ-jurisdicţională, finalizată prin hotărârea comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor, act administrativ- jurisdicţional cu caracter definitiv, potrivit art. 31 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998.

Inclusiv la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme, în cadrul soluţionării conflictelor de competenţă, s-a reţinut că obiect al acţiunilor în contencios administrativ îl formează atât deciziile de imputare, cât şi actele emise în procedura administrativ-jurisdicţională urmată de reclamanţi anterior învestirii instanţei.

Legea nr. 554/2004 defineşte, în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. d), actul administrativ-jurisdicţional ca fiind actul emis de o autoritate administrativă învestită prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială.

Pe de altă parte, în considerarea caracterului facultativ al jurisdicţiilor administrative speciale, stabilit prin art. 21 alin. (4) din Constituţie, Legea nr. 554/2004 prevede, la art. 6, regulile procedurale conform cărora actele administrative susceptibile de a face obiectul unei jurisdicţii speciale administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege, referitoare la procedura prealabilă administrativă, dacă partea înţelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicţională.

Dacă, însă, persoana care se consideră vătămată a optat pentru procedura administrativ-jurisdicţională, în lipsa unor prevederi exprese derogatorii, actul administrativ jurisdicţional prin care este finalizată această procedură constituie obiectul acţiunii în contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit dispoziţiilor speciale prevăzute de art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998.

Dispoziţiile legii speciale nu prevăd, însă, în mod explicit, care este instanţa competentă să soluţioneze contestaţia formulată de persoanele interesate, norma legală în discuţie fiind una de trimitere la dreptul comun în materie – Legea nr. 554/2004.

Din interpretarea corelată a prevederilor acestei din urmă legi cu cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998, instanţele care au urmat această orientare au constatat că decizia de imputare are natura juridică a unui act administrativ tipic, susceptibil să facă obiectul unei jurisdicţii administrative speciale şi, în măsura în care reclamanţii au urmat ambele căi de atac administrativ-jurisdicţionale, prevăzute în art. 30-31 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, ultimul act, cu caracter definitiv în sistemul administrativ, este hotărârea comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor din cadrul ministerului de resort sau, după caz, al unei autorităţi publice centrale.

Prin urmare, deşi angajarea propriu-zisă a răspunderii materiale a reclamanţilor s-a făcut prin decizia de imputare, în considerarea efectelor specifice procedurii administrativ- jurisdicţionale parcursă de aceştia, competenţa instanţei este determinată de rangul central al autorităţii emitente a hotărârii cu caracter definitiv în sistemul administrativ, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Nu sunt aplicabile, deci, dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1991, astfel cum au fost modificate prin art. IV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013).

În acest sens a fost invocată şi soluţia de unificare a jurisprudenţei, adoptată în şedinţa judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, din data de 25 februarie 2008, conform căreia „Cu privire la personalul militar, având în vedere prevederile art. 6 din Legea nr. 80/1995, precum şi faptul că aceste persoane sunt învestite cu exerciţiul autorităţii publice, litigiile având ca obiect raporturile de serviciu ale acestora se soluţionează de instanţa de contencios administrativ. Gradul instanţei de contencios administrativ (tribunal sau curte de apel) se stabileşte potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport cu emitentul actului contestat”. B) Într-o a doua orientare jurisprudenţială s-a considerat că litigiile în discuţie se soluţionează, în primă instanţă, de tribunale, ca instanţe de contencios administrativ, în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost modificat prin art. IV din Legea nr. 2/2013.

Potrivit acestui din urmă text legal, „Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe”.

Astfel, atât în cazul poliţiştilor (funcţionari publici cu statut special), cât şi al personalului civil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, s-a reţinut că norma specială cuprinsă în art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, ce reglementează raportul juridic litigios, nu cuprinde o prevedere expresă cu privire la instanţa de contencios administrativ competentă, fiind aplicabile dispoziţiile generale în materia raporturilor de serviciu care prevăd, ca instanţă competentă, tribunalul – secţia de contencios administrativ şi fiscal, fără a prezenta relevanţă ierarhia autorităţii publice emitente a actului administrativ supus controlului de legalitate.

Or, Legea nr. 188/1999 reprezintă dreptul comun în materia raporturilor de serviciu privind funcţionarii publici, lege care, la rândul ei, se completează cu Legea nr. 554/2004, ce reprezintă dreptul comun, mai larg, în materia contenciosului administrativ, fiind stabilită, astfel, o competenţă generală de soluţionare a unei sfere largi de raporturi juridice în favoarea tribunalului, ca instanţă de drept comun.

Întrucât nici reglementarea specială care reglementează statutul reclamanţilor (de exemplu, Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare) şi nici Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 nu indică în mod expres instanţa judecătorească competentă, devin aplicabile dispoziţiile Legii nr. 188/1999, ce constituie cadrul general al litigiilor legate de funcţia publică, nefiind aplicabile, aşadar, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la competenţa de primă instanţă a curţii de apel, în litigiile administrative emise de autorităţile publice centrale, în condiţiile în care legea ce guvernează raporturile de serviciu ale reclamanţilor conţine în mod expres alte dispoziţii.

Prin urmare, în litigiile privind funcţionarii publici nu are relevanţă poziţionarea autorităţii publice emitente a actului contestat, în cadrul sistemului organelor administraţiei publice. IV. Opinia autorului sesizării

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autorul sesizării, a apreciat ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii prima orientare jurisprudenţială, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:

Prin Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 a fost înlocuită vechea reglementare în materie – Decretul nr. 207/1976 privind răspunderea materială a militarilor, cu modificările ulterioare (Decretul nr. 207/1976).

Potrivit art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, răspunderea materială a militarilor este angajată, în condiţiile prevăzute în cuprinsul său, pentru pagubele în legătură cu formarea, administrarea şi gestionarea resurselor financiare şi materiale, provocate de militari, din vina acestora şi în legătură cu îndeplinirea serviciului militar sau a atribuţiilor de serviciu în cadrul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei, indiferent dacă, după producerea pagubei, persoanele a căror răspundere este angajată mai au sau nu calitatea de militar.

În art. 7 din actul normativ în discuţie se arată că, „Prin termenul militari, în sensul prezentei ordonanţe, se înţelege: militari în termen, militari cu termen redus, rezervişti concentraţi sau mobilizaţi, elevi şi studenţi ai instituţiilor de învăţământ, militari angajaţi pe bază de contract şi cadre militare”, iar art. 9 arată că prevederile sale se aplică şi militarilor aflaţi în misiune în afara graniţelor ţării, precum şi salariaţilor civili din structura instituţiilor publice prevăzute la art. 2 din ordonanţă”.

Ca atare, deşi prin titlul său, Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 ar lăsa să se înţeleagă că priveşte doar răspunderea materială a militarilor, în sensul de cadre militare al căror statut este reglementat, cu titlu general, de Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 80/1995), în realitate, în sfera sa de aplicare sunt incluse categorii socioprofesionale diverse, cu statute juridice diferite, esenţială pentru aplicarea acestei reglementări fiind apartenenţa funcţională la una dintre instituţiile publice prevăzute de art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 şi existenţa, la data producerii pagubei, a unor raporturi de muncă lato sensu ori a unor raporturi juridice de alt tip cu una dintre aceste instituţii.

Prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 se aplică, deci, militarilor în termen, militarilor cu termen redus, rezerviştilor concentraţi sau mobilizaţi, elevilor şi studenţilor instituţiilor militare de învăţământ, militarilor angajaţi pe bază de contract, cadrelor militare şi salariaţilor civili din cadrul Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Protecţie şi Pază, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Telecomunicaţii Speciale şi Ministerului Justiţiei.

Prin urmare, în cadrul acestei reglementări speciale, derogatorii în raport atât cu prevederile Legii nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul muncii), cât şi cu Legea nr. 188/1999, se instituie un regim juridic diferit de cel din dreptul comun, pentru salariaţii civili şi funcţionari publici, inclusiv pentru cei cu statut special, civili sau cadre militare din instituţiile publice, anterior enumerate, în scopul atragerii răspunderii materiale a acestora pentru pagube cauzate în legătură cu munca lor ori în legătură cu obligaţia de restituire a sumelor nedatorate, încasate.

Caracterul special şi derogatoriu al reglementării se determină prin raportare la definiţia conţinută în art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Comparativ cu dreptul comun aplicabil salariaţilor, caracterul derogatoriu al Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 este evident, îndeosebi sub aspectele care interesează problematica recursului în interesul legii ce formează obiectul sesizării supuse analizei, din perspectiva procedurii de urmat pentru atragerea răspunderii materiale.

Astfel, în sistemul reglementării generale a raporturilor de muncă, atunci când recuperarea contravalorii pagubei produse angajatorului nu se realizează prin acordul părţilor, în condiţiile prevăzute de capitolul III al titlului XI din Codul muncii, în situaţia în care, spre exemplu, persoana angajată nu recunoaşte producerea pagubei ori nu este de acord cu întinderea acesteia şi a contravalorii stabilite, în scopul atragerii răspunderii patrimoniale a salariatului, angajatorul are la dispoziţie calea acţiunii în justiţie, prin care sesizează instanţa competentă, generând un conflict de muncă, căruia îi sunt aplicabile prevederile din titlul XIII – „Jurisdicţia muncii” din Codul muncii.

Prin urmare, în prezent, în dreptul comun al muncii este exclusă atragerea răspunderii patrimoniale a angajatului prin emiterea, de către angajator, a deciziei de imputare, astfel cum este în cazul răspunderii materiale a militarilor reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998.

Caracterul derogatoriu al Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 rezultă şi din comparaţia cu procedura de atragere a răspunderii civile a funcţionarilor publici, consacrată prin art. 84-85 din Legea nr. 188/1999.

Spre deosebire de salariaţi, cărora le este aplicabil Codul muncii, şi identic funcţionarilor publici, stabilirea şi recuperarea prejudiciului în cadrul răspunderii materiale a militarilor, atunci când repararea pagubei nu este asumată printr-un angajament de plată, se fac în mod unilateral de către unitatea păgubită sau unitatea ierarhic superioară, după o procedură specială, amănunţit reglementată în cadrul actului normativ special.

Decizia de imputare, despre care face vorbire art. 25 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, precum şi ordinul sau dispoziţia de imputare, prevăzute de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, au aceeaşi natură juridică. Ele constituie acte administrative tipice, în sensul definiţiei conţinute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind acte unilaterale cu caracter individual emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, prin care se dă naştere unor raporturi juridice în al căror conţinut intră obligaţia de reparare a pagubei sau, după caz, de restituire a contravalorii bunurilor sau serviciilor nedatorate.

Legea nr. 188/1999, ca lege generală, se aplică, în lipsa unor prevederi speciale, derogatorii tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care beneficiază de statute speciale. Potrivit legii generale, ordinul sau dispoziţia de imputare poate fi atacată de funcţionarul public la instanţa de contencios administrativ, în cadrul acestei reglementări nefiind prevăzută o procedură administrativ-jurisdicţională.

În schimb, în capitolul IV al Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998, reglementare specială în materie, sunt instituite două căi de atac, prima fiind contestaţia (art. 30), care este, de fapt, un recurs graţios, iar a doua fiind plângerea (art. 31), ce poate fi exercitată în faţa comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor, prevăzută de art. 32 din acelaşi act normativ, şi deschide accesul la o jurisdicţie administrativă specială, astfel cum aceasta este definită de art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, pe baza dispoziţiilor art. 31-39 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, care stabilesc modalitatea de numire a membrilor din comisiile de jurisdicţie a imputaţiilor, faptul că procedura desfăşurată în faţa acestora se bazează pe principiile contradictorialităţii şi al garantării efective a exercitării dreptului la apărare, precum şi pe egalitatea părţilor litigante în faţa organului administrativ, s-a acceptat unanim că această comisie de jurisdicţie a imputaţiilor este un exemplu tipic de jurisdicţie specială administrativă.

Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 34 din 9 februarie 2016, a constatat că sintagma „după epuizarea acestor căi de atac”, din cuprinsul art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, este neconstituţională, întrucât, prin efectul acestei sintagme, posibilitatea conferită de art. 31 din aceeaşi ordonanţă de a apela la o jurisdicţie administrativă specială se transformă în obligaţie, încălcându-se, astfel, art. 21 alin. (4) din Constituţie, care consfinţeşte caracterul facultativ al jurisdicţiilor speciale administrative (paragraful 36 din decizie).

În cauzele analizate cu prilejul formulării recursului în interesul legii, reclamanţii, cadre militare, salariaţi civili şi funcţionari publici cu statut special din cadrul unor instituţii prevăzute în art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 (Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Afacerilor Interne – Inspectorate de poliţie şi Jandarmeria Română, Serviciul de Informaţii Externe), după urmarea procedurii prealabile şi a procedurii administrativ-jurisdicţionale prevăzută de această ordonanţă, au contestat, la instanţele de contencios administrativ, deciziile de imputare şi hotărârile comisiilor de jurisdicţie a imputaţiilor constituite la nivelul autorităţilor publice centrale.

Divergenţa de jurisprudenţă sub aspectul instanţei de contencios administrativ, competentă material să soluţioneze acţiunile formulate de reclamanţii aflaţi în această ipoteză juridică, rezultă din redactarea dispoziţiilor art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, text care, consacrând în favoarea persoanelor obligate la repararea prejudiciului în condiţiile acestei ordonanţe, care consideră că au fost lezate într-un drept legitim, dreptul de a se adresa instanţelor judecătoreşti competente potrivit legii, nu indică instanţele din ierarhia sistemului judiciar cărora le-ar reveni competenţa să soluţioneze aceste cereri de chemare în judecată.

În soluţionarea acestei probleme de drept, criteriul aplicabil pentru stabilirea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ ar trebui să fie unic, şi anume acela al poziţionării autorităţii publice emitente a actului administrativ- jurisdicţional cu caracter definitiv, prin care a fost soluţionată, în procedura administrativ jurisdicţională, plângerea formulată de reclamanţi, astfel încât trimiterea din art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 se consideră a fi făcută la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În această modalitate de soluţionare a problemei de drept se asigură o abordare unitară a cazuisticii rezultate din aplicarea Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998, act normativ special care a instituit o procedură unică, în scopul atragerii răspunderii materiale a militarilor, categorie definită de art. 7 din ordonanţă, prin includerea în acest termen a unor categorii socioprofesionale diverse, cu statute juridice diferite, precum şi salariaţilor civili din cadrul autorităţilor publice indicate la art. 2.

Din perspectiva sferei destinatarilor acestei reglementări speciale – militari şi salariaţi civili din structura instituţiilor publice prevăzute la art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 – raportat la cadrul normativ care stabileşte statutul fiecăruia dintre aceştia se observă o varietate de situaţii juridice sub aspectul temeiurilor juridice pe baza cărora o persoană dobândeşte calitatea de militar în sensul art. 7 din actul normativ sus-menţionat, acestea nefiind subsumate, în totalitate, raporturilor de serviciu ale cadrelor militare, militari profesionişti.

În privinţa acestor persoane, care nu se află, cu unitatea în cadrul căreia îndeplinesc serviciul militar, în raporturi de serviciu specifice exercitării unei funcţii publice militare, competenţa instanţei la care trimite art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 nu poate fi determinată după criteriul statutului profesional, ci exclusiv pe baza criteriului prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acesta fiind dat de rangul ierarhic al autorităţii publice care a soluţionat, în procedura administrativ-jurisdicţională, prin hotărâre definitivă, plângerea atunci când persoana a cărei răspundere materială a fost atrasă prin decizia de imputare a optat pentru parcurgerea acestei proceduri.

În actul normativ special – Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, prin obiectul său de reglementare, criteriul naturii raporturilor juridice de muncă şi al calificării diferite a acestora nu a primit relevanţă din perspective procesuale, de vreme ce legiuitorul a optat pentru o reglementare distinctă şi unitară a unui aspect ce interesează executarea raporturilor juridice de muncă ale militarilor, categorie căreia în cadrul legii speciale îi sunt subsumate categorii socioprofesionale cu statute juridice diferite.

De aceea, criteriul aplicabil pentru determinarea instanţei competente, prevăzută de art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, va fi cel dat de natura actului care constituie obiect al acţiunii judiciare, decizia de imputare, iar atunci când s-a parcurs şi procedura administrativ-jurisdicţională, hotărârea comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor, opinia unanimă fiind în sensul că primul act este un act administrativ tipic şi, cel de-al doilea, un act administrativ-jurisdicţional.

Faţă de natura acestor acte, competenţa materială funcţională nu poate aparţine decât instanţelor de contencios administrativ, în lipsa vreunei norme exprese contrare.

Odată determinată competenţa instanţelor de contencios administrativ, devin pe deplin aplicabile prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în componenta referitoare la criteriul departajării competenţei între tribunal şi curtea de apel după rangul ierarhic al autorităţii publice care a emis actul administrativ contestat.

Problema de drept supusă dezlegării prin recursul în interesul legii formulat este diferită de cea asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a pronunţat prin Decizia nr. 3 din 12 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 445 din 18 iunie 2014, întrucât, spre deosebire de personalul silvic cu atribuţii de pază a pădurilor care îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui contract individual de muncă şi pentru care dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2006 privind stabilirea modalităţilor de evaluare a pagubelor produse vegetaţiei din păduri şi din afara acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 84/2007 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2006), făceau trimitere în mod expres la răspunderea patrimonială prevăzută de Codul muncii, în privinţa soldaţilor şi gradaţilor profesionişti există o reglementare specială, pentru atragerea răspunderii materiale, derogatorie de la regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale din dreptul muncii.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 28 iunie 2018, a statuat că sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile băneşti solicitate de jandarmii din cadrul Inspectoratului Judeţean de Jandarmi şi pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, personal militar având statutul de cadre militare (ofiţeri, maiştri militari şi subofiţeri) care îşi desfăşoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcţionarilor publici cu statut special.

Faptul că statutul cadrelor militare (Legea nr. 80/1995) nu îi denumeşte ca atare nu a fost considerat, în considerentele acestei decizii, ca un argument suficient pentru ca militarii să nu fie consideraţi funcţionari publici, întrucât nici pentru alte categorii de personal, reglementările statutare ale acestora nu utilizează termenul de funcţionari publici, esenţial, într-o atare calificare, fiind faptul că aceste categorii de personal ocupă, cu titlu profesional, o funcţie publică şi că, în privinţa lor, ca şi în cazul funcţionarilor publici civili (de drept comun), se verifică existenţa cumulativă a mai multor elemente ce caracterizează un raport de funcţie publică.

Aceleaşi consideraţii de principiu sunt valabile şi pentru cadrele militare care fac parte din personalul militar al celorlalte autorităţi menţionate în art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998.

Raportând aceste observaţii de principiu la dispoziţiile art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, se constată că dispoziţiile din legea specială nu prevăd explicit instanţa competentă să soluţioneze contestaţia persoanei interesate.

Faţă de natura juridică a actului care face obiect al acţiunii judiciare, considerarea acestei norme ca fiind una de trimitere la prevederile Legii nr. 554/2004, ca drept comun mai larg în materie, şi atribuirea, pe acest temei, a competenţei instanţelor de contencios administrativ reprezintă o constantă a jurisprudenţei.

În prezent, competenţa instanţelor de contencios administrativ este susţinută şi de calificarea expresă a raporturilor de muncă ale cadrelor militare ca fiind raporturi de serviciu, specifice exercitării unei funcţii publice militare.

Până la modificarea art. 109 din Legea nr. 188/1999, prin art. IV din Legea nr. 2/2013, în litigiile privind raporturile de serviciu ale cadrelor militare, competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ a fost stabilită, în mod constant, pe baza criteriului emitentului actului administrativ contestat.

Divergenţa apărută după modificarea art. 109 din Legea nr. 188/1999 se cuvine a fi soluţionată prin luarea în considerare a caracterului special al Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 şi a efectelor specifice parcurgerii procedurii administrativ jurisdicţionale, anterior sesizării instanţei.

În toate cauzele analizate, în cadrul jurisprudenţei pe care se întemeiază sesizarea privind recursul în interesul legii formulat, reclamanţii au optat pentru parcurgerea completă a procedurii administrativ-jurisdicţionale, deşi, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituţie şi Deciziei nr. 34 din 9 februarie 2016, pronunţată de Curtea Constituţională, aceasta era facultativă, iar comisiile de jurisdicţie a imputaţiilor constituite la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale s-au pronunţat prin hotărâri definitive care constituie acte administrativ- jurisdicţionale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004.

În aceste condiţii, actul administrativ-jurisdicţional, prin care a fost finalizată această procedură, constituie obiect al acţiunii în contencios administrativ subiectiv de plină jurisdicţie, în temeiul art. 1 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel încât persoana vătămată, destinatară a acestui act, nemulţumită de soluţia pe care o conţine, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aplicabilă, cu titlu de lege generală, şi în privinţa litigiilor privind funcţia publică şi statutul funcţionarilor publici.

Stabilirea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ prin aplicarea unui criteriu unic – rangul autorităţii publice la nivelul căreia a fost constituită comisia de jurisdicţie a imputaţiilor ce s-a pronunţat prin hotărâre definitivă – nu goleşte de efecte, în plan procesual, voinţa reclamanţilor care, anterior sesizării instanţei, au parcurs procedura administrativ-jurisdicţională, deşi aceasta era facultativă, şi răspunde cerinţelor de coerenţă şi previzibilitate în aplicarea legii.

De asemenea, aplicarea, în această privinţă, a Legii nr. 554/2004, ca lege generală în materie, este permisă de art. 117 din Legea nr. 188/1999 şi nu contravine legislaţiei specifice funcţiei publice, de vreme ce, pe această cale, se asigură un nivel adecvat de protecţie juridică pentru cei care exercită o funcţie publică, militară ori civilă şi un tratament juridic identic, din perspective procesuale, cu persoane aflate în aceeaşi ipoteză juridică, dar care nu au raporturi specifice funcţiei publice, cu structurile de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională prevăzute de art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998.

A raţiona în sens contrar şi a stabili competenţa de soluţionare a unora dintre aceste litigii în favoarea tribunalelor, ca instanţe de contencios administrativ, prin aplicarea criteriului statutului profesional al reclamantului (funcţionar public militar ori civil), şi a curţilor de apel, prin aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente a actului administrativ-jurisdicţional cu caracter definitiv (pentru toate celelalte categorii de militari prevăzuţi de art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, care îşi desfăşoară activitatea prin încheierea unor contracte individuale de muncă de tip particular, pentru militarii care nu se află în raporturi juridice de muncă, ci execută serviciul militar activ sau în rezervă ori se află în raporturi contractuale specifice integrării într-o formă de învăţământ miliar), precum şi pentru salariaţii civili ai instituţiilor prevăzute de art. 2 din ordonanţă, conduc la o aplicare scindată a legii speciale, ceea ce contravine spiritului unitar al acesteia.

Acceptând că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură şi modalităţi specifice de exercitare a drepturilor procedurale, Curtea Constituţională (Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013), reamintind Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994 prin care s-a statuat că, în acest demers, legiuitorul este ţinut de respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituţie, a arătat, inclusiv în cauze în care a examinat constituţionalitatea art. 109 din Legea nr. 188/1999, că principiul egalităţii în faţa legii presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite, astfel încât un tratament diferit trebuie să se justifice raţional.

Or, statutul special al funcţionarilor publici care conferă acestora anumite avantaje şi garanţii faţă de personalul contractual, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea în funcţie, justifică un tratament juridic diferit în ceea ce priveşte instanţa competentă să soluţioneze litigiile ivite în raporturile de serviciu ale acestora (Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013, Decizia nr. 552 din 17 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 109 din 13 februarie 2014; Decizia nr. 30 din 21 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 26 februarie 2014; Decizia nr. 162 din 20 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 15 mai 2014).

De asemenea, examinând comparativ dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 şi prevederile art. 109 teza finală din Legea nr. 188/1999, instanţa de contencios constituţional a reţinut că ambele prevederi legale supuse controlului de constituţionalitate stabilesc cu claritate reguli de competenţă a instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ şi excepţiile de la aceste reguli nu pot fi considerate de natură a încălca dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Astfel, în materia contenciosului administrativ, regula competenţei materiale este cea privitoare la partajarea competenţei între tribunal şi curte de apel, după rangul autorităţii, în timp ce, în cadrul raportului de serviciu al funcţionarului public, art. 109 din Legea nr. 188/1999 stabileşte competenţa materială a tribunalului, indiferent de gradul autorităţii publice în litigiu. Excepţia de la această regulă este prevăzută în chiar conţinutul art. 109 din Legea nr. 188/1999 şi face trimitere la legi ce conţin dispoziţii prin care se stabileşte în mod expres o derogare de la aplicarea acestui text de lege (Decizia nr. 235 din 6 aprilie 2017, paragraful 17, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 11 iulie 2017).

În jurisprudenţa anterioară, instanţa supremă a statuat că unele aspecte litigioase rezultate din executarea raporturilor de serviciu ale poliţiştilor, ca funcţionari publici, cu statut special, sunt de competenţa tribunalelor, ca instanţe de contencios administrativ, însă, în cele ce urmează, se va observa diferenţa de situaţie juridică faţă de precedentele soluţii.

Astfel, prin Decizia nr. 5 din 5 martie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 30 mai 2018, s-a stabilit că litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei VII din Legea- cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 284/2010), sunt de competenţa în primă instanţă a secţiilor/completelor specializate în soluţionarea litigiilor de muncă, respectiv, raportat la calitatea de funcţionar public a reclamanţilor, a secţiilor/completelor specializate de contencios administrativ.

Problema de drept soluţionată prin această decizie privea stabilirea competenţei instanţelor de contencios administrativ ori a celor specializate în soluţionarea litigiilor de muncă, iar, pentru soluţionarea acesteia, instanţa supremă a apelat la două criterii, indicate în paragraful 57 al deciziei, respectiv: natura juridică a ajutorului solicitat (criteriul principal) şi calitatea reclamantului (criteriul subsidiar).

Problematica recursului în interesul legii ce face obiectul sesizării formulate este diferită de cea soluţionată prin decizia sus-menţionată, întrucât, de această dată, ea priveşte stabilirea competenţei materiale a instanţelor de contencios administrativ, iar nu a instanţelor specializate în soluţionarea conflictelor de muncă şi a celor de contencios administrativ. Spre deosebire de precedenta decizie nu există criteriul principal determinat de natura juridică a dreptului litigios, iar criteriul subsidiar, dat de statutul profesional al reclamantului este indiferent, în filosofia reglementării speciale a Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998.

De aceea, criteriul prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, constând în rangul autorităţii publice în cadrul căreia funcţionează comisia de jurisdicţie a imputaţiilor, este determinant pentru soluţionarea problemei de drept.

Aceleaşi aspecte diferenţiază problema de drept supusă dezlegării prin recursul în interesul legii formulat şi de cea soluţionată prin Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii.

În cadrul acestei decizii s-a analizat problema dacă instanţele de contencios administrativ sunt competente, în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, text care dă competenţă generală acestor jurisdicţii pentru toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.

Dimpotrivă, în cauză, hotărârea comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor, act administrativ jurisdicţional, se înfăţişează ca obiect al acţiunii în contencios administrativ, în sensul art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. d) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ceea ce constituie un element de diferenţă esenţial, comparativ cu decizia de unificare sus-menţionată.

De asemenea, prin soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată în şedinţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 11 aprilie 2016 s-a statuat că: „Revine tribunalului competenţa de soluţionare a cauzelor având ca obiect contestaţia formulată împotriva hotărârii emise de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor constituită pe lângă Ministerul Afacerilor Interne, având în vedere natura litigiului, ce priveşte raportul de serviciu al funcţionarului public cu statut special, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999.”

Problematica recursului în interesul legii formulat în cauză este, însă, mai amplă decât cea la care se referă soluţia de unificare sus-menţionată şi vizează interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 în privinţa cadrelor militare, salariaţilor civili şi funcţionarilor publici cu statut special din instituţiile prevăzute de art. 2 al ordonanţei, scopul demersului de unificare fiind acela al aplicării unui criteriu unic pentru stabilirea competenţei materiale a instanţelor de contencios administrativ învestite cu soluţionarea acestor contestaţii, în considerarea caracterului special al acestei reglementări.

Jurisprudenţa anexată sesizării demonstrează că, deşi atât cadrelor militare, cât şi poliţiştilor, li se recunoaşte statutul de funcţionar public cu statut special în primul caz, militar, iar, în cel de-al doilea caz, civil, deşi hotărârile contestate au fost emise de comisii de jurisdicţie a imputaţiilor constituite la nivelul ministerelor, soluţiile în ceea ce priveşte instanţa de contencios administrativ competentă sunt diferite, în funcţie de criteriul aplicat.

Ca regulă, în cazul funcţionarilor publici cu statut special (civili sau militari), astfel cum sunt definiţi prin actele normative care le reglementează statutul, dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 devin aplicabile ori de câte ori legea specială nu cuprinde norme de competenţă derogatorii.

Aceasta din urmă este şi situaţia funcţionarilor publici a căror răspundere materială este atrasă în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 121/1998 şi care, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, au parcurs procedura administrativ- jurisdicţională, dispoziţiile art. 43 din ordonanţă, cu trimitere la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 putând fi considerate derogatorii de la art. 109 din Legea nr. 188/1999.

Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 se aplică, în temeiul art. 9, şi salariaţilor civili din structura instituţiilor publice prevăzute la art. 2 – personalul contractual din cadrul acestor instituţii – pentru care, prin derogare de la prevederile Codului muncii, în materia răspunderii patrimoniale şi a jurisdicţiei muncii, răspunderea materială este atrasă prin emiterea deciziei de imputare, iar competenţa de soluţionare a contestaţiilor aparţine instanţelor de contencios administrativ, tribunal sau curte de apel, după cum decizia de imputare (act administrativ individual tipic) a fost emisă de o autoritate publică locală sau centrală, respectiv, în funcţie de împrejurarea dacă obiect al acţiunii judiciare îl constituie şi hotărârea comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor, constituită la nivelul autorităţii administraţiei publice centrale, caz în care competenţa aparţine întotdeauna curţii de apel. V. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii Constituţionale

Deciziile instanţei supreme şi ale instanţei de contencios constituţional care prezintă relevanţă în ce priveşte problema de drept supusă dezlegării au fost precizate în actul de sesizare, fiind menţionate la cap. IV, în cadrul punctului de vedere exprimat de autorul sesizării. VI. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea, apreciind că, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare referitoare la problema de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, mai puţin în privinţa salariaţilor civili din structura autorităţilor publice centrale prevăzute de art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, şi că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, raportat la art. 109 din Legea nr. 188/1999, litigiile având ca obiect acţiuni în anularea deciziilor de imputare şi a hotărârilor comisiilor de jurisdicţie a imputaţiilor constituite la nivelul ministerelor şi autorităţilor publice centrale, promovate de militarii nominalizaţi de art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, de militarii aflaţi în misiune în afara graniţelor ţării prevăzuţi de art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 şi de funcţionarii publici din structura instituţiilor publice prevăzute la art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998, sunt de competenţa tribunalului – secţia contencios administrativ şi fiscal. VII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă.

Astfel, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii, de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de a