Decizia nr. 13 din 14 mai 2018

Recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului vizează interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 16 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), în sensul de a se stabili dacă descrierea insuficientă a faptei, în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie, echivalează cu lipsa menţiunilor privind fapta săvârşită, atrăgând nulitatea absolută a actului, conform art. 17 din actul normativ menţionat, sau echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale, sancţiunea aplicabilă fiind nulitatea relativă a actului de constatare, conform art. 16 din acelaşi act normativ.

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001:

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale sus-menţionate, astfel:

Cu alte cuvinte, s-a reţinut de către aceste instanţe că descrierea insuficientă a faptei echivalează cu lipsa menţiunii privind fapta săvârşită, ceea ce face imposibilă verificarea aspectelor de legalitate şi temeinicie supuse controlului judecătoresc, respectiv stabilirea faptelor materiale şi verificarea încadrării juridice pe care acestea au primit-o şi a justeţii sancţiunii aplicate, împrejurare care atrage sancţiunea nulităţii absolute a proceselor-verbale de contravenţie încheiate în aceste condiţii.

În sprijinul acestei orientări s-a susţinut că nulitatea absolută, necondiţionată de existenţa vreunei vătămări, intervine în temeiul art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, numai atunci când menţiunile cu privire la faptă, descrierea acesteia sau prezentarea ei lipsesc cu desăvârşire, în timp ce nulitatea relativă, condiţionată de dovedirea unei vătămări, este incidentă în temeiul art. 16 din acelaşi act normativ, atunci când prezentarea faptei este deficitară, neputându-se stabili, de exemplu, elemente din care să reiasă gravitatea faptei sau forma de vinovăţie a contravenientului.

S-a reţinut, totodată, că nu îi este îngăduit judecătorului, în cadrul procedurii contravenţionale, să reîncadreze, să reevalueze sau să reconsidere fapta imputată contravenientului, precizând că această atribuţie îi revine exclusiv agentului constatator; a considera altfel ar însemna ca judecătorul să depăşească limitele puterii judecătoreşti şi să exercite atribuţii specifice altei puteri a statului, încălcându-se, astfel, principiul separaţiei puterilor în stat.

Avocatul Poporului apreciază că insuficienta descriere a faptei în procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei atrage incidenţa dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

S-a arătat de către autorul sesizării că Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 instituie cadrul general de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, în art. 16 din cuprinsul acesteia fiind prevăzute menţiunile pe care trebuie să le cuprindă, în mod obligatoriu, procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

Având în vedere considerentele care au stat la baza Deciziei în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Avocatul Poporului apreciază că situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenţiei sunt strict şi limitativ determinate în cuprinsul art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Regimul nulităţii absolute este unul particular, aceasta fiind sancţiunea aplicabilă în cazul încălcării unor norme legale care protejează interesul general al societăţii, iar aplicarea ei presupune o vătămare prezumată absolut, care nu poate fi înlăturată altfel, decât prin anularea procesului-verbal de contravenţie. Având în vedere efectele juridice drastice, legiuitorul a redus mult situaţiile în care această sancţiune este incidentă, astfel încât din cerinţele existente la art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 au fost reţinute şi reluate în cuprinsul art. 17 din acelaşi act normativ doar elementele de bază, a căror lipsă din cuprinsul actului constatator atrage nulitatea absolută.

În toate celelalte cazuri de nerespectare a cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, între care şi descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite, lipsa acestor elemente se sancţionează cu nulitatea relativă, petentul trebuind să facă dovada unei vătămări ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

În caz contrar, omisiunile pot fi acoperite direct în faţa instanţei de judecată, care va putea să individualizeze sancţiunea aplicată, când sesizează circumstanţe faptice diferite de cele succint prezentate în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

S-a arătat, în acest sens, că regimul nulităţii absolute este unul particular, această sancţiune fiind aplicabilă în cazul încălcării unor norme legale care protejează interesul general al societăţii, când vătămarea este prezumată absolut şi nu poate fi înlăturată decât prin anularea procesului-verbal de contravenţie.

Aplicând raţionamentul instanţei de unificare a practicii judiciare, folosit în Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, atâta vreme cât neîndeplinirea de către agentul constatator a obligaţiei de a descrie în concret fapta contravenţională cu indicarea orei şi a locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite nu se regăseşte printre cazurile de nulitate absolută, strict şi limitativ prevăzute de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, trebuie să se considere că o astfel de omisiune se încadrează în categoria nulităţilor virtuale, astfel încât, pentru a se dispune anularea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, este necesar ca reclamantul-contravenient să dovedească nu numai că agentul constatator şi-a încălcat obligaţia, ci şi că această încălcare i-a produs o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului constatator al contravenţiei.

Astfel, simpla omisiune a unor menţiuni care, aparent, au caracter obligatoriu, în prezenţa altor menţiuni care vin să le suplinească, nu va atrage o anumită sancţiune. Orice eroare materială, chiar dacă poartă asupra numelui contravenientului sau asupra CNP-ului acestuia ori chiar asupra încadrării în drept a faptei reţinute, trebuie analizată atent de instanţa de judecată, iar, în situaţiile în care acea eroare a procesului-verbal de constatare a contravenţiei este de natură să creeze o îndoială rezonabilă asupra săvârşirii faptei de către persoana sancţionată, instanţa trebuie să procedeze la anularea procesului-verbal.

Întrucât nulitatea relativă poate fi acoperită, lipsa uneia dintre menţiunile prevăzute în mod obligatoriu de dispoziţiile art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 poate fi suplinită prin coroborarea celorlalte date înscrise în procesul-verbal.

În jurisprudenţa instanţei supreme au fost identificate Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite, şi Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015

Astfel, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite a statuat cu privire la dispoziţiile art. 16 alin. (7) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în sensul că nemenţionarea în procesul-verbal de contravenţie a faptului că persoana sancţionată are obiecţiuni atrage nulitatea relativă a actului de constatare.

De asemenea, prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015 – Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat cu privire la dispoziţiile art. 17 din actul normativ menţionat, în sensul că procesele-verbale transmise persoanelor sancţionate contravenţional pe suport hârtie sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.

Raportul analizează sesizarea formulată de Avocatul Poporului, apreciind că s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare în privinţa problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale supuse analizei, descrierea insuficientă a faptei echivalează cu neîndeplinirea cerinţei privind descrierea faptei contravenţionale şi atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”, precum şi ale art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului şi la titularul dreptului de sesizare.

Analiza implică, aşadar, mai multe aspecte:

În ceea ce priveşte Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile unite, şi Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, aşa cum s-a arătat în cele ce preced, la cap. VI din prezenta decizie, dezlegările date prin aceste decizii se referă la alte aspecte decât cele care au determinat apariţia practicii neunitare vizate prin sesizarea ce face obiectul analizei de faţă.

Se constată, aşadar, că recursul în interesul legii este admisibil.

În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, ca urmare a analizării dispoziţiilor art. 16 şi 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, se apreciază că descrierea insuficientă a faptei în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie nu echivalează cu lipsa menţiunilor privind fapta săvârşită, astfel încât descrierea incompletă a faptei contravenţionale atrage nulitatea relativă a actului de constatare, în temeiul dispoziţiilor art. 16 din actul normativ menţionat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Un prim argument este unul de text, în sensul că legiuitorul a înţeles să reglementeze în mod distinct, atât aspectele de nelegalitate ce atrag nulitatea relativă a procesului- verbal de contravenţie, potrivit art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cât şi aspectele ce atrag nulitatea absolută a actului constatator, în temeiul dispoziţiilor art. 17 din aceeaşi ordonanţă.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, „Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: (…) descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;”.

De asemenea, potrivit art. 17 din acelaşi act normativ, „Lipsa menţiunilor privind (…) a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.”

Interpretarea literală şi teleologică determină concluzia că intenţia legiuitorului a fost ca, în materie contravenţională, să reglementeze în mod expres şi cu caracter imperativ care sunt motivele de nulitate relativă ce afectează procesul-verbal de contravenţie, indicându-le în cuprinsul art. 16 din actul normativ în discuţie, precum şi pe cele de nulitate absolută, în temeiul dispoziţiilor art. 17 din textul citat.

Sub acest aspect, instanţele de judecată nu pot depăşi cadrul legal, în sensul realizării unei interpretări extensive a textului de lege, având ca rezultat instituirea unui motiv de nulitate absolută virtuală cu privire la descrierea insuficientă a faptei contravenţionale, care ar echivala cu lipsa menţiunii privind fapta săvârşită, deoarece s-ar ajunge la depăşirea limitelor puterii judecătoreşti.

Un al doilea argument rezultă din dezlegările date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007 a Secţiilor unite şi prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015 a Completului competent să judece recursul în interesul legii.

Astfel, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, instanţa supremă, în aplicarea dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, a stabilit că „Nerespectarea cerinţelor înscrise înart. 16 alin. (7) din actul normativ menţionat atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei.”

În considerentele acestei decizii s-a reţinut că situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenţiei sunt strict determinate, prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanţă. În situaţia identificării altor cazuri de nerespectare a cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, inclusiv cel referitor la consemnarea distinctă a obiecţiunilor contravenientului la conţinutul lui, nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenţiei nu poate fi invocată, decât dacă s-a pricinuit părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act.

Prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015, Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, (…) procesele-verbale transmise persoanelor sancţionate contravenţional pe suport hârtie sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator”.

În considerentele acestei decizii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că motivele de nulitate absolută ce afectează procesul-verbal de contravenţie sunt reglementate de dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Aşadar, din statuările anterioare ale instanţei supreme rezultă că, în mod constant, s-a reţinut că, în ceea ce priveşte procesele-verbale de contravenţie, motivele de nulitate relativă sunt reglementate de dispoziţiile art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi motivele de nulitate absolută sunt reglementate de dispoziţiile art. 17 din acelaşi act normativ.

Un al treilea argument vizează respectarea dreptului la apărare şi a principiilor contradictorialităţii şi „egalităţii armelor” în cadrul procesului civil ca elemente ce conturează dreptul la un proces echitabil.

În cursul judecării cauzelor, instanţele de judecată au apreciat că insuficienta descriere a faptei contravenţionale nu permite petentului să realizeze o apărare eficientă în contradictoriu cu organul constatator, punându-l într-o situaţie de inegalitate cu organul administrativ, în ceea ce priveşte posibilitatea combaterii constatărilor efectuate în cuprinsul procesului-verbal de contravenţie.

De asemenea s-a reţinut de către instanţele de judecată că nu pot realiza controlul de legalitate, dacă fapta pentru care a fost sancţionat petentul nu poate fi identificată corespunzător, pentru a determina încadrarea în drept şi sancţiunea aplicabilă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că, în conformitate cu regimul juridic al nulităţii relative, aceasta poate fi invocată numai de persoana al cărei interes a fost nesocotit la emiterea actului contestat. În cadrul procesului civil, numai petentul este în măsură să aprecieze că, drept urmare a descrierii insuficiente a faptei, nu poate să identifice în ce constă contravenţia şi să combată susţinerile organului constatator.

În acest context, vătămarea suferită de petent constă tocmai în punerea acestuia în imposibilitatea de a-şi efectua apărarea, vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, aspect ce trebuie analizat de instanţă, în cadrul fiecărui litigiu dedus judecăţii.

Nelegalitatea ce afectează procesul-verbal de contravenţie, prin descrierea insuficientă a faptei, nu este, aşadar, intrinsecă, adică nu duce în orice situaţie la anularea actului respectiv – aceasta se va întâmpla numai dacă vătămarea produsă este de natură să împiedice identificarea faptei săvârşite, încadrarea în drept, sancţiunea aplicabilă – cu consecinţa imposibilităţii efectuării apărărilor în cadrul procesului judiciar.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,