Decizia nr. 18 din 02 octombrie 2017

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vizează interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), în raport cu dispoziţiile art. 435 din Codul de procedură civilă, mai exact efectele faţă de terţi ale hotărârii judecătoreşti de admitere a cererii de suspendare a executării unui act administrativ cu caracter normativ.

Legea nr. 554/2004:

Codul de procedură civilă:

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări:

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudenţială, prezentând următoarele argumente principale:

Legalitatea este unul dintre elementele dreptului la buna administrare, în sistemul juridic românesc acest principiu fiind reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie.

De aceea, un instrument procedural eficient aflat la îndemâna autorităţii emitente sau a instanţei de judecată pentru a asigura respectarea principiului legalităţii îl constituie suspendarea executării actelor administrative, măsură care reprezintă o garanţie a asigurării legalităţii, ce intervine însă în cazuri de excepţie.

Suspendarea întrerupe temporar efectele juridice produse de un act juridic, urmând, deci, ca după un anumit timp actul administrativ să îşi recapete caracterul său executoriu sau să înceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind anulat sau revocat.

Pornind de la faptul că suspendarea executării actului administrativ este un mijloc pentru asigurarea respectării principiului legalităţii, care guvernează întreaga activitate a administraţiei publice, autorul sesizării apreciază că suspendarea unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes, fiind echitabil ca, atât timp cât autoritatea publică sau instanţa de judecată, drept urmare a contestării actului administrativ, este în curs de verificare a legalităţii acestuia, acesta să nu îşi producă efectele asupra celor vizaţi.

În ceea ce priveşte categoria „celor vizaţi” de către un act administrativ cu caracter normativ, se arată că acest tip de act stabileşte reguli generale de conduită cu caracter impersonal, ceea ce înseamnă că relaţiile sociale pe care le reglementează au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar să intervină anumite fapte cărora legea le recunoaşte relevanţă juridică (faptele juridice).

În cazul actelor administrative cu caracter normativ, legea prevede obligaţia aducerii lor la cunoştinţa tuturor subiecţilor de drept, prin publicare, cerinţă impusă de principiul potrivit căruia „nimeni nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii”.

Prin raportare la caracterul normativ al actului administrativ, care produce efecte juridice faţă de toate persoanele, erga omnes, în mod corelativ, din considerente de logică juridică, hotărârea vizând suspendarea unui astfel de act, executorie de drept în condiţiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, produce la rândul ei efecte tot erga omnes, lipsind de interes o eventuală cerere având un obiect similar.

Ar fi şi discriminatoriu ca un act administrativ cu caracter normativ să producă efectele juridice în vederea cărora a fost adoptat faţă de toate persoanele vizate, cu excepţia celor care au fost parte în litigiul de drept administrativ, în cadrul căruia instanţa a dispus suspendarea executării actului administrativ.

Autorul sesizării apreciază, de asemenea, că atât timp cât hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ normativ produce efecte faţă de toţi subiecţii cărora li se adresează, pentru identitate de raţiune, şi hotărârea judecătorească de suspendare a unui astfel de act administrativ ar trebui să aibă efecte erga omnes.

Art. 435 din Codul de procedură civilă, cu ale cărui prevederi se completează dispoziţiile Legii nr. 554/2004, reglementează obligativitatea hotărârii judecătoreşti, dispunând că aceasta este obligatorie şi produce efecte numai între părţi şi succesorii lor (alin. 1), precum şi opozabilitatea hotărârii judecătoreşti oricărei terţe persoane, atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condiţiile legii, dovada contrară (alin. 2).

Opozabilitatea faţă de terţi reprezintă obligaţia tuturor de a respecta situaţia juridică creată, adică obligaţia de abţinere de la săvârşirea vreunei acţiuni care să împiedice exercitarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor de către titularii acestora.

Opozabilitatea efectelor faţă de terţi nu se confundă cu obligativitatea aceloraşi efecte, care funcţionează în relaţia dintre părţi şi care stă la baza executorialităţii hotărârii.

Disputa cu privire la opozabilitatea inter partes/erga omnes a hotărârii de suspendare a actului administrativ normativ are la bază deci confuzia între principiul relativităţii efectelor hotărârilor judecătoreşti, care presupune, într-adevăr, ca obligativitatea acestor efecte şi autoritatea de lucru judecat să se impună numai părţilor, şi principiul opozabilităţii aceloraşi efecte, care se manifestă în relaţia cu terţii, interzicând acestora să le ignore şi să le încalce, câtă vreme nu fac dovada unei alte realităţi juridice.

Concluzionează procurorul general că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 435 din Codul de procedură civilă, hotărârea definitivă prin care instanţa a dispus suspendarea actului administrativ normativ este opozabilă erga omnes.

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, specialişti din cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii „Babeş-Bolyai” din Cluj-Napoca şi al Facultăţii de Drept a Universităţii din Bucureşti şi-au exprimat opinia ştiinţifică cu privire la problema de drept supusă dezbaterii.

Art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 se referă [cu o singură excepţie – cea de la art. 14 alin. (3)] la suspendarea solicitată de către „persoana vătămată”, acest gen de acţiune fiind conceput, aşadar, ca o dimensiune a contenciosului administrativ subiectiv. Din moment ce solicitarea presupune o „persoană vătămată”, este evident că, principial, suntem în prezenţa unei cereri specifice contenciosului administrativ subiectiv, bazată pe existenţa unei „vătămări” proprii a reclamantului, nefiind vorba despre o cerere care să vizeze „interesul general” („interesul legitim public”) şi care ar putea fi legată, în mod firesc, de problema ilegalităţii unui act administrativ cu aplicabilitate generală, adică a unui act administrativ normativ.

Pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, legea impune anumite condiţii speciale, care trebuie îndeplinite (probate) de către reclamant (privesc situaţia sa personală), indiferent dacă actul administrativ este individual sau normativ. Simpla ilegalitate a actului (element definitoriu pentru „contenciosul obiectiv”) nu este suficientă.

Legea contenciosului administrativ prevede în mod expres efectele generale ale unei hotărâri în contencios administrativ numai în cazul anulării unui act administrativ normativ, prin hotărâre definitivă. Per a contrario, fiind vorba despre o situaţie de excepţie, reglementată expres în capitolul III „Procedura de executare”, rezultă că în toate celelalte situaţii, inclusiv în cazul suspendării unui act administrativ normativ, se va menţiune regula relativităţii efectelor hotărârii judecătoreşti, consacrată şi de art. 435 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Pentru a se discuta despre efecte erga omnes, în cazul hotărârilor judecătoreşti prin care se suspendă executarea actelor administrative cu caracter normativ, ar fi trebuit să existe şi o procedură de „publicare” a hotărârii judecătoreşti în discuţie.

Suspendarea executării este întotdeauna şi indiferent de natura actului administrativ o măsură provizorie şi excepţională.

Dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 au făcut obiectul analizei instanţei de contencios constituţional, în cadrul mai multor excepţii de neconstituţionalitate, toate respinse ca neîntemeiate, în considerentele deciziilor pronunţate nefiind identificate aspecte cu relevanţă directă asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

Cu toate acestea, deşi nu vizează dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, supuse interpretării, ci prevederile art. 23 şi 24 din acelaşi act normativ, deciziile nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, şi nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015, pot prezenta relevanţă cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Astfel, prin Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, Curtea Constituţională a reţinut că „prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri faţă de toţi subiecţii de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor judecătoreşti referitoare la actele administrative normative emise de Guvern şi de celelalte organe centrale ale administraţiei publice, respectiv în monitoarele oficiale ale judeţelor a acelor hotărâri privitoare la anularea unor acte ale organelor administraţiei publice locale, corespunzătoare judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ţinând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept”.

De asemenea, prin Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, instanţa de contencios constituţional a statuat că „pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanţa a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită şi recunoaşterea dreptului pretins, împreună cu reparaţii, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătoreşti, producându-se şi pentru trecut, în sensul că, pentru părţile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice şi pentru trecut. Aşadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispoziţiilor art. 23, produce efecte erga omnes şi numai pentru viitor pentru terţele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunţat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri.”

Raportul analizează sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, apreciind că nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă.

Înainte de a proceda la analiza în fond a problemei de drept care formează obiectul sesizării se impune a fi verificată îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Potrivit dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti”.

De asemenea, art. 515 din acelaşi cod prevede că „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

Aceste texte de lege stabilesc mecanismul, scopul şi condiţiile de admisibilitate, determinând, totodată, aria restrictivă a examinării pe care o face instanţa în soluţionarea recursului în interesul legii.

Astfel, scopul recursului în interesul legii este acela de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti.

Cu alte cuvinte, textele legale aflate în discuţie statuează faptul că recursul în interesul legii este admisibil numai în situaţia în care se face dovada că problema de drept ce formează obiectul judecăţii a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care trebuie ataşate sesizării.

Spre această finalitate conduc şi dispoziţiile constituţionale care, în reglementarea art. 126 referitor la instanţele judecătoreşti, prevăd expres, la alin. (3), faptul că „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale”.

Obiectul recursului în interesul legii priveşte problema de drept referitoare la „interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 435 din Codul de procedură civilă vizând ipoteza admiterii cererii de suspendare a executării unui act administrativ cu caracter normativ şi a efectelor acestei soluţii faţă de părţile litigiului şi faţă de părţi”.

Pentru a se putea identifica lipsa de unitate a jurisprudenţei, este necesar ca hotărârile judecătoreşti analizate să se circumscrie obiectului sesizării, cerinţă care nu este îndeplinită.

Cu titlu prealabil, este de observat că autorul sesizării nu a analizat în concret condiţia de admisibilitate a recursului în interesul legii referitoare la existenţa practicii neunitare, ci s-a limitat să facă doar o referire generică la apariţia a două orientări jurisprudenţiale.

Astfel, pentru ilustrarea primului curent de jurisprudenţă, în sensul că hotărârea de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte inter partes, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a prezentat deciziile nr. 5.153 din 17.11.2009 şi nr. 1.560 din 18.03.2010, ambele pronunţate de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme.

Se constată însă că în niciuna dintre aceste două cauze nu a fost analizată punctual problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii. Mai precis, în prima decizie, anterior nominalizată, instanţa de control judiciar a confirmat soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei de interes a reclamanţilor în formularea acţiunii, cu motivarea că hotărârile judecătoreşti invocate de autorul excepţiei nu sunt irevocabile; şi în cea de-a doua decizie Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins aceeaşi excepţie a lipsei de interes, fără însă a preciza motivele pentru care a pronunţat această soluţie, adică fără a dezlega această chestiune litigioasă.

Tot astfel, pentru prezentarea celui de-al doilea curent de jurisprudenţă, potrivit căruia hotărârea de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte erga omnes, autorul sesizării a prezentat deciziile nr. 38 din 7.01.2011, nr. 5.919 din 8.12.2011, nr. 490 din 23.03.2012 şi nr. 491 din 23.03.2012, toate pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Or, în Decizia nr. 38 din 7.01.2011, instanţa de control judiciar a reţinut că Hotărârea Guvernului nr. 735/2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislaţiei privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale poliţiştilor şi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor – act ce constituia, în acea cauză, obiectul cererii de suspendare a executării – este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conţinutul său, care se referă la metodologia de recalculare a pensiilor din categoriile menţionate. Totodată, instanţa de judecată a precizat că actul administrativ aflat în discuţie „produce efecte erga omnes, cu alte cuvinte se referă la toate persoanele aflate sub incidenţa sa: foştii militari, poliţişti, funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, pentru care se dispune recalcularea pensiilor”. De asemenea, instanţa a arătat faptul că şi „sentinţa recurată” produce aceleaşi efecte, fără însă a motiva această concluzie.

De asemenea, în Decizia nr. 5.919 din 8.12.2011, instanţa de control judiciar nu a analizat problema efectelor măsurii de suspendare a executării unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, ci doar a reţinut faptul că Hotărârea Guvernului nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, a cărei suspendare se solicita, „a fost abrogată prin art. 4 al O.U.G. nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010.”

Totodată, cauzele finalizate prin pronunţarea deciziilor nr. 490 din 23.03.2012 şi nr. 491 din 23.03.2012 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie au avut ca obiect suspendarea efectelor unor acte administrative unilaterale cu caracter individual, respectiv ale unor decizii de eliberare a reclamanţilor din funcţii publice de execuţie la Garda Financiară, ceea ce, în mod evident, nu prezintă relevanţă din perspectiva prezentei analize.

Or, una dintre condiţiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, instituită prin art. 515 din Codul de procedură civilă şi enunţată, de altfel, şi în art. 514 din acelaşi cod, se referă tocmai la soluţionarea diferită a unor probleme de drept de către instanţele judecătoreşti, care să necesite antrenarea mecanismului recursului în interesul legii pentru a unifica o practică divergentă existentă.

Cum, în cauză, nu s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe divergente cu privire la problema de drept invocată, problemă care, de altfel, nu este nici actuală, în raport cu perioada pronunţării respectivelor decizii, iar pretinsa practică neunitară, invocată în sesizare, vizează doar decizii pronunţate de instanţa supremă, recursul în interesul legii declarat va fi respins ca inadmisibil.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514-515 din Codul de procedură civilă,