Decizia nr.13 din 13 iunie 2016

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 şi ale art. 222 din Codul civil, cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, raportat la calitatea sa de ordonator principal de credite.

Legea nr. 500/2002:

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007:

Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002:

Codul civil:

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale citate, dezlegarea chestiunii de drept supuse analizei fiind menită a lămuri problema calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, raportat la calitatea sa de ordonator principal de credite.

Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii; or, în cazul în care reclamantul are calitatea de funcţionar public în cadrul unităţii subordonate Ministerului Afacerilor Interne, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât unitatea în cadrul căreia funcţionează, fiind lipsit de relevanţă că aceasta, în calitate de ordonator secundar/terţiar de credite, angajează cheltuieli în limita creditelor repartizate.

Atragerea în proces a instituţiei publice centrale, în cadrul căreia este organizată şi funcţionează instituţia publică cu care este stabilit raportul de serviciu, nu poate fi justificată nici de necesitatea stabilirii unei garanţii pentru aprobarea şi repartizarea creditelor bugetare, potrivit art. 21 din Legea nr. 500/2002, o astfel de garanţie fiind nu numai lipsită de suport legal, dar şi inutilă, în condiţiile în care, potrivit art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.

Conform art. 21 din Legea nr. 500/2002, Ministerul Afacerilor Interne, prin ministru, în calitate de ordonator principal de credite, repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare. Ca atare, pentru asigurarea fondurilor necesare plăţii unor drepturi de natură salarială, trebuie repartizate credite bugetare de către ordonatorul principal de credite. Prin urmare, s-a reţinut că, pentru asigurarea plăţii drepturilor de natură salarială, ordonatorul principal de credite trebuie să aprobe creditele bugetare, iar unitatea subordonată, ordonator secundar/terţiar de credite, angajează cheltuieli.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii punctul de vedere conform căruia simpla calitate a Ministerului Afacerilor Interne, de ordonator principal de credite, nu atrage calitatea sa procesuală pasivă într-un litigiu ce decurge din raportul de serviciu stabilit între un funcţionar public cu statut special şi o unitate cu personalitate juridică subordonată acestei instituţii.

În susţinerea acestei opinii, autorul sesizării porneşte de la premisa legislativă, reprezentată de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 360/2002), potrivit cărora poliţistul este funcţionar public cu statut special.

Ca funcţionar public statutar, raportul de serviciu al poliţistului rezultă din actul administrativ de numire în funcţie, acesta supunându-se normelor speciale cuprinse în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999).

Instituţia publică, autoritatea în serviciul căreia se află şi îi este subordonat funcţionarul public, se comportă faţă de acesta ca un veritabil angajator. Actele sale sunt unilaterale, asemenea actelor oricărui angajator faţă de salariaţii săi, dar prin ele nu se exercită puterea publică, ci prerogativele de parte a raportului de muncă cu privire la cei aflaţi în serviciul său, chiar dacă drepturile băneşti cuvenite personalului din cadrul Ministerului Afacerilor Interne se plătesc din fondurile alocate de la bugetul de stat.

Ca terţ faţă de raportul de serviciu încheiat între funcţionarul public şi instituţia publică aflată în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, ministerul nu poate fi titularul vreunei obligaţii născute în temeiul acestui raport juridic, întrucât s-ar nesocoti aplicarea principiului res inter alios acta aliis neque nocere, neque prodesse potest, iar orice excepţie de la principiul relativităţii actului juridic trebuie să fie prevăzută de lege.

Calitatea Ministerului Afacerilor Interne de ordonator principal de credite nu poate justifica legitimarea sa procesuală în acest gen de cauze, întrucât atribuţiile sale prevăzute de art. 21 din Legea nr. 500/2002, referitoare la repartizarea creditelor către bugetele instituţiilor publice din subordine, privesc o etapă ulterioară a procesului, respectiv cea a executării hotărârii definitive de admitere a acţiunii.

Doar în măsura în care, deşi creditorul obligaţiei de plată a început executarea silită împotriva instituţiei publice debitoare, ordonatorul principal de credite nu îşi îndeplineşte obligaţia alocării de credite bugetare pentru plata titlurilor executorii, acesta poate fi chemat în judecată de către creditor pentru neîndeplinirea obligaţiei de a face, în temeiul dispoziţiilor art. 1.349 din Codul civil referitoare la răspunderea civilă delictuală şi art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002.

Nici într-o eventuală cerere de chemare în garanţie, Ministerul Afacerilor Interne, în calitate de instituţie ierarhic superioară, nu poate avea calitate procesuală pasivă, întrucât nu este îndeplinită condiţia cerută de dispoziţiile art. 72 din Codul de procedură civilă, referitoare la existenţa obligaţiei de garanţie sau despăgubire faţă de instituţia publică aflată în subordinea sa.

Conform art. 222 din Codul civil, sub denumirea marginală „Independenţa patrimonială”, se consacră principiul potrivit căruia persoana juridică având în subordine o altă persoană juridică nu răspunde pentru neexecutarea obligaţiilor acesteia din urmă şi nici persoana juridică subordonată nu răspunde pentru persoana juridică faţă de care este subordonată, dacă prin lege nu se dispune altfel.

Chiar dacă, din punct de vedere juridic, ar exista o relaţie de subordonare între două persoane juridice, relaţie ce poate fi explicată prin autoritatea recunoscută conducătorului de armă, legea opreşte confuziunea patrimonială între acestea şi, în consecinţă, interzice răspunderea reciprocă a celor două persoane juridice pentru datoriile proprii, singura excepţie fiind atunci când ne aflăm în prezenţa confuziunii de patrimonii aparţinând persoanelor juridice.

Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 vizează executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, fiind incidente în faza executării unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-au recunoscut drepturi băneşti, nu în prima fază a procesului civil.

Obligarea ordonatorilor principali la alocarea creditelor bugetare necesare executării obligaţiilor băneşti derivate din raporturile de serviciu este lipsită de suport legal, dar şi inutilă, în condiţiile în care executarea acestei obligaţii nu poate fi făcută în alte condiţii decât cele prevăzute de procedura bugetară cuprinsă în Legea nr. 500/2002. Rolul, responsabilităţile şi, în consecinţă, relaţiile dintre ordonatorii de credite sunt tratate de legiuitor în art. 20-25 din Legea nr. 500/2002 şi detaliate prin acte normative subsecvente.

Concluzionează autorul sesizării că în procesul bugetar – care presupune elaborarea, aprobarea, executarea, controlul şi raportarea bugetului între ministere şi instituţiile subordonate cu personalitate juridică – se nasc raporturi de drept public, mai precis de drept administrativ, financiar sau fiscal, în considerarea calităţii acestora de ordonatori principali, secundari şi, după caz, terţiari de credite, cu rolurile şi responsabilităţile prevăzute de art. 21 şi 22 din Legea nr. 500/2002.

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin Decizia nr. 10 din 19 septembrie 2011, pronunţată de Completul competent să judece recursul în interesul legii, instanţa supremă a reţinut că

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut, de asemenea, că „În temeiul atribuţiilor ce-i sunt stabilite prin Legea nr. 500/2002, Ministerului Economiei şi Finanţelor îi revine sarcina elaborării bugetului de stat în funcţie de propunerile ordonatorilor principali de credite, de necesităţile estimate pe anul respectiv şi de priorităţile stabilite de Guvern. Astfel fiind, obligarea sa la alocarea sumelor necesare ordonatorilor principali de credite, în calitate de angajatori, pentru plata angajaţilor lor, este vădit nelegală şi netemeinică, între M.E.F. şi reclamanţi neexistând niciun fel de raporturi legale sau contractuale.”

Tot astfel, „Faptul că, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 şi art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007, ministrul administraţiei şi internelor are calitatea de ordonator principal de credite nu justifică calitatea procesuală pasivă a recurentului, în raportul juridic referitor la plata drepturilor salariale solicitate de intimata-reclamantă, câtă vreme aceasta se afla, în perioada de referinţă, în raporturi de muncă cu recurenta-pârâtă Direcţia Generală Anticorupţie, instituţie al cărei director general are calitatea de ordonator terţiar de credite, potrivit anexei nr. 2 la Ordinul M.A.I. nr. 192/2010. Având în vedere că, potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, ordonatorul principal de credite doar repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, iar, potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, ordonatorii terţiari de credite sunt cei care utilizează creditele astfel repartizate în bugetul propriu, în raportul juridic obligaţional dedus judecăţii, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât recurenta-pârâtă DGA.”

Raportul apreciază că recursul în interesul legii este admisibil şi propune admiterea acestuia, în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 şi ale art. 222 din Codul civil, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială.

Recursul în interesul legii îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaşte legitimare procesuală şi având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de mai multe instanţe judecătoreşti de pe teritoriul ţării.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită, pe calea recursului în interesul legii, cu pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale incidente, supuse discuţiei şi citate la pct. II, în sensul lămuririi problemei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, raportat la calitatea sa de ordonator principal de credite.

Deşi obiectul sesizării vizează calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi „de natură salarială”, argumentele invocate în continuare, în fundamentarea soluţiei pronunţate, sunt valabile şi pentru litigiile având ca obiect solicitarea unor „drepturi salariale”.

Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, care reprezintă statutul general al funcţionarilor publici, aceştia se află în raporturi de serviciu cu instituţiile şi autorităţile de care aparţin, care se exercită pe baza actului de numire, emis în condiţiile legii [art. 4 alin. (1)].

Ceea ce particularizează în mod esenţial raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici faţă de raporturile de muncă ale salariaţilor rezidă în faptul că funcţionarii publici sunt purtători ai puterii publice, pe care o exercită în limitele funcţiei lor.

Conform art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999, pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul poliţiei şi altor structuri ale Ministerului Afacerilor Interne.

Statutul poliţistului este reglementat de Legea nr. 360/2002. În raport cu prevederile art. 1 alin. (1) din acest act normativ, poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă şi exercită atribuţiile stabilite pentru Poliţia Română prin lege, ca instituţie specializată a statului.

În cazul funcţionarilor publici cu statut special, Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul muncii), constituie dreptul comun, astfel că, pe de o parte, principiile sale generale sunt aplicabile şi acestor raporturi de muncă, iar, pe de altă parte, dispoziţiile proprii îşi vor găsi aplicare, în mod subsidiar, atunci când legea specială nu conţine alte prevederi şi numai în măsura în care ele nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de serviciu menţionate.

Şi în situaţia acestei categorii de funcţionari publici raporturile de serviciu prezintă trăsături caracteristice, asemănătoare celor izvorâte din raporturile de muncă, una dintre acestea constând în faptul că pentru activitatea desfăşurată ei primesc o remuneraţie.

Plata drepturilor băneşti cuvenite poliţiştilor se face din fondurile alocate de la bugetul de stat (art. 77 din Legea nr. 360/2002).

Problema de drept care a generat practica judiciară neunitară vizează calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială.

Codul de procedură civilă reglementează în mod expres condiţiile de exercitare a acţiunii civile, respectiv: capacitatea procesuală, calitatea procesuală, formularea unei pretenţii şi interesul (art. 32).

După cum se poate observa, calitatea procesuală este una dintre condiţiile ce se cer a fi întrunite cumulativ pentru exercitarea acţiunii civile. Conţinutul acestei noţiuni este precizat în cuprinsul art. 36 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia „Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond”.

În consecinţă, calitatea procesuală este determinată de transpunerea în plan procesual a subiectelor raportului juridic de drept substanţial dedus judecăţii.

Potrivit doctrinei, calitatea procesuală presupune existenţa unei identităţi între persoana reclamantului şi cel care este titularul dreptului afirmat (calitate procesuală activă), precum şi între persoana chemată în judecată (pârâtul) şi cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecăţii (calitate procesuală pasivă).

Particularizând, în situaţia în care pretenţia formulată prin acţiune, alcătuind obiectul cererii de chemare în judecată, constă în acordarea unor drepturi de natură salarială, ţinând seama că subiectele raportului de serviciu sunt determinate, stabilirea calităţii procesuale nu prezintă dificultăţi, părţile din raportul de drept procesual fiind identice cu subiectele raportului juridic de drept substanţial.

În cazul în care reclamantul înţelege să acţioneze în justiţie pentru recunoaşterea şi valorificarea drepturilor sale atât instituţia/autoritatea publică angajatoare, cât şi autoritatea publică centrală, în considerarea calităţii acesteia de ordonator principal de credite, determinarea calităţii procesuale pasive presupune identificarea subiectului pasiv al raportului juridic dedus judecăţii, respectiv titularul obligaţiei de plată a drepturilor salariale.

În accepţiunea art. 159 alin. (1) din Codul muncii, care constituie dreptul comun în materie, salariul reprezintă contraprestaţia muncii depuse de salariat în baza contractului individual de muncă.

O caracteristică a raportului juridic de muncă este aceea că poate exista numai între două persoane, spre deosebire de raportul obligaţional civil, în cadrul căruia poate fi, uneori, o pluralitate de subiecte active sau pasive.

Pe cale de consecinţă, ţinând seama şi de caracterul exclusiv al competenţei (una şi aceeaşi atribuţie trebuie să aparţină unei singure autorităţi publice), în problema de drept supusă analizei se poate concluziona că legitimarea procesuală pasivă revine doar autorităţii publice cu care funcţionarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparţine prerogativa stabilirii şi acordării drepturilor salariale.

Potrivit art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007, „Ministrul administraţiei şi internelor are calitatea de ordonator principal de credite”.

În măsura în care pretenţiile deduse judecăţii vizează exclusiv acordarea unor drepturi salariale sau de natură salarială, fără a pune în discuţie atribuţiile legal reglementate ale ordonatorului principal de credite, Ministerul Afacerilor Interne nu poate avea calitate procesuală pasivă în acest gen de cauze.

Interesul atragerii în proces şi a ordonatorului principal de credite, pe motiv că acest demers ar reprezenta o garanţie a executării obligaţiei de plată ce revine instituţiei/autorităţii publice cu care este stabilit raportul de serviciu, nu este de natură să conducă la o altă concluzie, întrucât acest interes nu este unul legitim, atâta vreme cât atribuţiile prevăzute de lege în materia repartizării creditelor bugetare, alocării şi stabilirii destinaţiei acestora nu cuprind o obligaţie de garanţie sau de despăgubire a ordonatorului principal de credite, care să constituie fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii.

O obligaţie de garanţie sau de despăgubire nu se reflectă nici în dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, care instituie obligaţia ordonatorului principal de credite, în procedura de executare, de a dispune toate măsurile ce se impun, în vederea asigurării în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.

Un argument suplimentar din perspectiva analizată este reprezentat de dispoziţiile art. 222 din Codul civil, sub denumirea marginală „Independenţa patrimonială”, care consacră principiul potrivit căruia persoana juridică având în subordine o altă persoană juridică nu răspunde pentru neexecutarea obligaţiilor acesteia din urmă şi nici persoana juridică subordonată nu răspunde pentru persoana juridică faţă de care este subordonată, dacă prin lege nu se dispune altfel. Aşadar, independent de existenţa din punct de vedere juridic a unei relaţii de subordonare între două persoane juridice, legea opreşte confuziunea patrimonială între acestea şi, în consecinţă, interzice răspunderea reciprocă a celor două persoane juridice pentru obligaţiile proprii.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,