Decizia nr. 6 din 20 martie 2017

Recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999), în sensul de a se stabili dacă hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor prevăzute de acest act normativ sunt sau nu supuse recursului, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004).

Potrivit art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999:

Anterior Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 76/2012), dispoziţiile art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, supuse interpretării, aveau următorul conţinut:

Distinct de prevederile legale supuse interpretării şi de contextul legal dat de întregul art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, sunt relevante şi dispoziţiile vechiului şi noului Cod de procedură civilă referitoare la noţiunea de „hotărâre judecătorească definitivă”, deoarece modificarea prevederilor art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 s-a făcut printr-o lege care avea drept obiect principal de reglementare punerea în aplicare a noului Cod de procedură civilă, iar cele două coduri, cel vechi (1865) şi cel nou (2010), definesc în mod diferit noţiunea de „hotărâre judecătorească definitivă”.

hotărârile date în primă instanţă, potrivit legii, fără drept de apel;

hotărârile date în primă instanţă care nu au fost atacate cu apel sau, chiar atacate cu apel, dacă judecata acestuia s-a perimat ori cererea de apel a fost respinsă sau anulată;

hotărârile date în apel;

orice alte hotărâri care, potrivit legii, nu mai pot fi atacate cu apel.”

hotărârile care nu sunt supuse apelului şi nici recursului;

hotărârile date în primă instanţă, fără drept de apel, neatacate cu recurs;

hotărârile date în primă instanţă, care nu au fost atacate cu apel;

hotărârile date în apel, fără drept de recurs, precum şi cele neatacate cu recurs;

hotărârile date în recurs, chiar dacă prin acestea s-a soluţionat fondul pricinii;

orice alte hotărâri care, potrivit legii, nu mai pot fi atacate cu recurs.”

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale sus-menţionate, dezlegarea problemei de drept supuse analizei fiind menită a lămuri dacă hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform Ordonanţei Guvernului nr. 105/1999 sunt sau nu supuse recursului, potrivit Legii nr. 554/2004.

Pentru a hotărî astfel, instanţele au reţinut că din cuprinsul dispoziţiilor legale supuse interpretării rezultă că legiuitorul face, mai întâi, trimitere expresă la calea de atac împotriva hotărârii comisiei pentru stabilirea situaţiilor prevăzute la art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, potrivit Legii nr. 554/2004, însă dispoziţia legală imediat următoare, de la art. 7 alin. (4) teza a II-a, potrivit căreia „hotărârea tribunalului este definitivă”, ar putea conduce la concluzia suprimării căii de atac a recursului, dat fiind că, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă, sunt hotărâri definitive „hotărârile care nu sunt supuse apelului şi nici recursului”. Ar însemna că legiuitorul special ar fi înţeles că, prin trimitere la procedura Legii nr. 554/2004, să vizeze, de fapt, celelalte condiţii generale ale acţiunii în contencios administrativ, mai puţin calea de atac a recursului împotriva sentinţei de fond, stabilind totodată şi norme derogatorii în ceea ce priveşte instanţa competentă, termenul acţiunii în instanţă şi timbrarea acţiunii.

Pentru a stabili dacă legiuitorul, prin sintagma „hotărâre definitivă”, în sensul art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, modificată prin art. 33 din Legea nr. 76/2012, a înţeles o hotărâre nesusceptibilă de recurs, inclusiv în materia contenciosului administrativ, trebuie să se aibă în vedere că din expunerea de motive la proiectul de lege devenit ulterior Legea nr. 76/2012 rezultă că titlul al II-lea a fost alcătuit dintr-un corpus de norme generale care reglementează aspecte fundamentale pentru aplicarea unitară şi asigurarea coerenţei reglementării procesual-civile, în timp ce normele de la titlul al IV-lea al aceluiaşi act normativ conţin dispoziţii de modificare şi completare a legislaţiei speciale, în vederea adaptării acesteia la dispoziţiile noului Cod de procedură civilă.

Nici noul Cod de procedură civilă (Legea nr. 134/2010), nici Legea de punere în aplicare a acestuia (Legea nr. 76/2012) nu au modificat însă dispoziţiile speciale ale art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că acestea din urmă îşi vor găsi în continuare aplicarea, hotărârea pronunţată în primă instanţă putând fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, în măsura în care nu există dispoziţii speciale contrare. Prin urmare, la art. 7 alin. (3) din cap. II al titlului II „Dispoziţii tranzitorii şi de punere în aplicare” din Legea nr. 76/2012 avem de-a face cu o derogare generală, expresă şi clară de la alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol, în integralitatea lor, deci o derogare atât de la ipoteza prevăzută la alin. (1), cât şi de la situaţia în care „prin respectiva lege de aplicare nu se prevede altfel”. În cazul de faţă nu avem o situaţie în care Legea nr. 76/2012 să „prevadă altfel”, tocmai pentru că art. 33 al titlului IV în materia caracterului definitiv al hotărârii de fond nu reprezintă o normă legală nou-introdusă prin legea în cauză.

Cu alte cuvinte, art. 7 alin. (3) din cap. II al titlului II „Dispoziţii tranzitorii şi de punere în aplicare” din Legea nr. 76/2012 prevalează asupra dispoziţiilor alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol în integralitatea lor, în toate situaţiile în care avem de-a face cu un litigiu de contencios administrativ şi fiscal grefat pe o dispoziţie normativă specială anterioară noului Cod de procedură civilă şi legii de punere în aplicare, care recunoştea caracterul „definitiv” al hotărârii pronunţate în primă instanţă. În atari situaţii, în contenciosul administrativ, în materia căii de atac, se vor aplica în continuare dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea primei instanţe fiind deci supusă recursului.

Aceste instanţe au apreciat că prevederile legale în discuţie trebuie interpretate în raport cu dispoziţiile art. 634 din noul Cod de procedură civilă, care prevăd categoria hotărârilor la care recursul a fost suprimat.

În condiţiile în care sentinţa este definitivă, ea nu mai poate fi atacată decât prin căi extraordinare de atac, pentru motive strict limitate de lege (contestaţia în anulare, revizuirea). Pe cale de consecinţă, într-o astfel de situaţie, tribunalul realizează o judecată în primă şi ultimă instanţă.

Această optică este apreciată ca fiind în consens chiar şi cu viziunea noii legi procesuale, reglementată de art. 27 din noul Cod de procedură civilă, raportat la eventuale legi procesuale viitoare. Astfel, conform acestui text legal, „hotărârile rămân supuse căilor de atac, motivelor şi termenelor prevăzute de legea sub care a început procesul”.

Nu trebuie omise din analiză nici dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), obligatorii conform art. 3 din acest act normativ la elaborarea proiectelor de lege. În acest context, conform art. 59 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000, modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi redarea lor într-o nouă formulare. Pentru exprimarea normativă a intenţiei de modificare a unui act normativ se nominalizează expres textul vizat, cu toate elementele de identificare necesare, iar dispoziţia propriu-zisă se formulează utilizându-se sintagma „se modifică şi va avea următorul cuprins”, urmată de redarea noului text. Conform părţii finale a art. 59 alin. (3) din aceeaşi lege, modificarea trebuie să cuprindă în întregime textul vizat, cuprins în articol, alineat sau în elementul marcat al unei enumerări.

Prin urmare, dacă legiuitorul ar fi dorit păstrarea dublului grad de jurisdicţie în ceea ce priveşte contenciosul administrativ generat de aplicarea Legii nr. 189/2000, ar fi trebuit, ca urmare a modificării, să nu mai păstreze soluţia instanţei ca fiind definitivă, ci să o înlăture. De vreme ce a păstrat-o, aceasta înseamnă că pe viitor, în aplicarea acestui text de lege interpretat sub imperiul noii legi procesuale civile, a voit a sustrage controlului judiciar soluţiile tribunalului asupra contestaţiei.

Modificarea legii şi interpretarea în această optică sunt în consens şi cu prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi ale protocoalelor sale adiţionale, căci dublul grad de jurisdicţie este expres normat exclusiv în materie penală (art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenţie). Pe cale de consecinţă, instanţele au apreciat că în măsura în care singura cale de atac la jurisdicţia în materie civilă satisface exigenţele prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenţie, norma procesuală care o consacră este „convenţională”.

Avocatul Poporului apreciază că hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform Ordonanţei Guvernului nr. 105/1999 sunt supuse recursului, potrivit Legii nr. 554/2004.

Astfel, se arată că din examinarea prevederilor art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 rezultă că legiuitorul a stabilit fără echivoc procedura de soluţionare a contestaţiei împotriva hotărârilor pronunţate de casele judeţene de pensii sau, după caz, de Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, ca fiind cea reglementată de Legea nr. 554/2004; or, în aplicarea art. 10 alin. (2) teza I şi art. 20 din acest act normativ, sentinţele tribunalelor administrativ-fiscale pot fi atacate cu recurs, care se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

Mai mult, prezentarea evolutivă a reglementărilor incidente în materia despăgubirilor persoanelor persecutate din motive etnice decelează voinţa legiuitorului în sensul reglementării unei căi de atac împotriva hotărârilor adoptate de casele judeţene de pensii, respectiv a municipiului Bucureşti.

Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 a modificat iniţial Decretul-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum şi celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri (republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 18 martie 1998, cu modificările ulterioare) (Decretul-lege nr. 118/1999), în sensul recunoaşterii şi acordării unor drepturi şi persoanelor persecutate din motive etnice, nu doar politice. Ulterior, prin Legea nr. 189/2000, Ordonanţei Guvernului nr. 105/1999 i s-a modificat denumirea, devenind „Ordonanţa privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice”. În context, observăm că, în cazul beneficiarilor Decretului-lege nr. 118/1999, legiuitorul a optat pentru o soluţie legislativă similară, care se regăseşte în art. 10 alin. (5) din Decretul-lege nr. 118/1999, potrivit căruia „Împotriva deciziei persoana interesată poate face contestaţie potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”, subliniind astfel intenţia legiuitorului de a stabili, în ansamblul reglementărilor referitoare la acordarea măsurilor reparatorii pentru persoanele persecutate, ca procedura de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de instituţiile competente să fie cea stabilită de Legea nr. 554/2004, aceasta incluzând şi dreptul la calea de atac a recursului.

Din analiza istorică a reglementării drepturilor persoanelor persecutate din motive etnice rezultă că legiuitorul, sub imperiul vechiului Cod de procedură civilă, a reglementat de la bun început în norma specială caracterul definitiv al hotărârii instanţei de fond (în sensul atribuit de vechiul Cod de procedură civilă, ceea ce însemna că hotărârea de fond nu era susceptibilă de apel, ci doar de recurs). Ca atare, există argumente consistente pentru a conchide în sensul că posibilitatea de a formula calea de atac a recursului împotriva hotărârii instanţei de fond are în vedere împrejurarea că, la momentul adoptării Legii nr. 76/2012, hotărârile curţilor de apel se pronunţau cu recurs. Astfel, dispoziţiile art. 7 alin. (4) trebuie interpretate în mod sistematic, având în vedere înţelesul noţiunii de „hotărâre definitivă” astfel cum acesta era reglementat la momentul adoptării legii de modificare – Legea nr. 76/2012.

În perioada în care cauzele având ca obiect acordarea drepturilor reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 au intrat în competenţa curţilor de apel, ca instanţe de contencios administrativ, trimiterea la dispoziţiile Legii nr. 554/2004, precum şi prevederea expresă că „hotărârea este definitivă” nu au lăsat loc vreunei posibilităţi de interpretare a căii de atac, aceasta fiind, de altfel, calea de atac unică, specifică materiei contenciosului administrativ, respectiv recursul.

Ulterior, prin modificarea de competenţă generată de art. 33 din Legea nr. 76/2012, instanţele s-au confruntat cu o serie de dificultăţi de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor care formează obiectul recursului în interesul legii.

Analizând legislaţia incidentă, Avocatul Poporului apreciază că, dacă intenţia legiuitorului ar fi fost să elimine calea de atac a recursului în materia contenciosului administrativ, ar fi modificat chiar prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004. În aceste condiţii, în absenţa unei modificări exprese a căii de atac în materia contenciosului administrativ, dispoziţiile speciale ale art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 îşi vor găsi în continuare aplicare, hotărârea pronunţată în primă instanţă de către tribunale putând fi atacată cu recurs, în măsura în care nu există dispoziţii speciale contrare.

Autorul sesizării face referire la considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, prin care instanţa de contencios constituţional a reţinut că „în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, […] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Aşadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului”.

Modificările aduse art. 7 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/1999 prin art. 33 din Legea nr. 76/2012 vizează doar instanţa competentă, nu şi calea de atac, astfel încât devin incidente prevederile art. 7 din Legea nr. 76/2012, potrivit cărora:

Prin urmare, susţine autorul sesizării, art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, astfel cum a fost modificat prin art. 33 din Legea nr. 76/2012, nu împiedică formularea recursului împotriva hotărârilor definitive pronunţate de tribunale în procesele având ca obiect acordarea drepturilor reglementate de acest act normativ; interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale în discuţie, în sensul că hotărârile instanţei de fond sunt supuse recursului, nu fac decât să reafirme regula conţinută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi confirmă o soluţie de tradiţie în legislaţia naţională în materia contenciosului administrativ, recursul fiind calea de atac compatibilă.

O altă interpretare şi aplicare atribuită textului de lege în discuţie, în sensul eliminării căii de atac a recursului împotriva hotărârilor pronunţate în cauzele având ca obiect acordarea drepturilor prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 şi lipsirii beneficiarilor normei juridice de posibilitatea de a supune controlului judiciar soluţia instanţei de fond, ar constitui o interpretare excesivă, ce depăşeşte cadrul constituţional referitor la exercitarea căilor de atac. Aceasta, în condiţiile în care, astfel cum Curtea Constituţională a statuat într-o jurisprudenţă constantă, semnificaţia sintagmei „în condiţiile legii”, cuprinsă în dispoziţiile art. 129 din Constituţie, „se referă la condiţiile procedurale de exercitare a căilor de atac şi nu are în vedere imposibilitatea exercitării oricărei căi de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti prin care se soluţionează fondul cauzei” (a se vedea şi deciziile nr. 45 din 14 martie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 9 august 2000, şi nr. 84 din 4 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 8 august 2000).

De altfel, aşa cum a reţinut Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în considerentele Deciziei nr. XXXII din 16 aprilie 2007 privind recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu privire la termenul în care poate fi contestată la instanţa de contencios administrativ hotărârea Comisiei pentru aplicarea Ordonanţei Guvernului nr. 105/1999, acest act normativ are caracter de lege specială, cuprinzând norme derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Aşa fiind, dispoziţiile de drept comun în materia contenciosului administrativ cuprinse în Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile în domeniul la care se referă Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 numai în măsura în care prevede aspecte nereglementate de această lege specială. În acest sens se observă că, în condiţiile în care textul Ordonanţei Guvernului nr. 105/1999 nu cuprinde referiri la calea de atac aplicabilă, sunt incidente prevederile referitoare la calea de atac a recursului reglementate de art. 10 alin. (2) teza I şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la regularitatea sesizării, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul dezlegării problemei de drept ce constituie obiectul sesizării, se apreciază că în litera şi spiritul legii este cea de-a doua orientare jurisprudenţială, respectiv cea conform căreia în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform acestui act normativ nu sunt supuse recursului, întrucât hotărârea judecătorească pronunţată în primă instanţă are caracter definitiv, fiind invocate, în esenţă, argumentele ce vor fi arătate în continuare.

Din interpretarea literală a dispoziţiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 rezultă, în mod clar şi fără echivoc, că numai în ceea ce priveşte formularea şi soluţionarea contestaţiei sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004, întrucât, în ceea ce priveşte hotărârea pronunţată în această materie, legea prevede caracterul său definitiv, ceea ce constituie o derogare de la prevederile art. 10 alin. (2) şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi dă expresie caracterului special al reglementării, conform principiului specialia generalibus derogant.

În accepţiunea actualului Cod de procedură civilă, prin noţiunea de „hotărâre definitivă” se înţelege acea hotărâre care nu mai este susceptibilă de a fi atacată nici prin intermediul apelului, şi nici al recursului, existând sub acest aspect o modificare substanţială faţă de reglementarea anterioară care, prin dispoziţiile art. 377 din Codul de procedură civilă (1865), realiza o distincţie clară între caracterul definitiv şi cel irevocabil al unei hotărâri. Astfel, legiuitorul a înţeles să înlăture din terminologia procesual civilă noţiunea de „irevocabilitate”, noua sa concepţie rezultând cu evidenţă şi din prevederile art. 7 şi 8 din Legea nr. 76/2012.

Interpretarea dispoziţiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 este în consens atât cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi cu dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi ale protocoalelor sale adiţionale.

Sub acest aspect se constată că prevederile art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 dau posibilitatea solicitantului de a formula contestaţie în faţa instanţelor judecătoreşti, respectiv tribunalul, cu privire la hotărârea pronunţată de comisiile constituite la nivelul caselor judeţene de pensii sau al Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti şi de a beneficia pe tot parcursul acestei proceduri de toate garanţiile necesare asigurării unui proces echitabil.

De altfel, contestaţia formulată în temeiul normei legale anterior menţionate are valoarea unui adevărat recurs, noţiunea de contestaţie trebuind înţeleasă în sens funcţional, ca o cale de atac devolutivă, de reformare, pusă numai la dispoziţia părţilor în procedura administrativ-jurisdicţională din faţa comisiilor, prin care se tinde la verificarea legalităţii şi temeiniciei hotărârilor acestora. Ca urmare, nu denumirea dată căii de atac, ci scopul pe care îl urmăreşte, obiectul său şi prerogativele pe care le conferă instanţei învestite cu soluţionarea ei constituie trăsăturile sale fundamentale.

Or, în situaţia contestaţiilor formulate împotriva hotărârilor comisiilor, în temeiul art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, prerogativele instanţei sunt cele acordate unei instanţe de recurs în mod obişnuit. Prin urmare, hotărârile comisiilor constituite la nivelul caselor judeţene de pensii sau al Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti, emise în temeiul dispoziţiilor ordonanţei anterior menţionate, pot fi supuse întotdeauna controlului judecătoresc, atât din punctul de vedere al legalităţii, cât şi din punctul de vedere al temeiniciei acestora, astfel încât accesul la justiţie este unul efectiv, şi nu iluzoriu.

Totodată, solicitantul beneficiază de toate garanţiile procesuale disponibile în stadiul procesual în care se află, inclusiv de dreptul la apărare sau alte drepturi procesuale.

Caracterul definitiv al hotărârii judecătoreşti pronunţate în primă instanţă în temeiul art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 nu încalcă deci nici dispoziţiile Legii fundamentale şi nici pe cele ale Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Soluţia este în deplin acord cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, conform căreia liberul acces la justiţie nu presupune, în toate cazurile, accesul la toate structurile judecătoreşti – judecătorii, tribunale, curţi de apel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – şi la toate căile de atac prevăzute de lege, deoarece competenţa şi procedura de judecată sunt stabilite de legiuitor, iar acesta, asigurând posibilitatea de a ajunge în faţa instanţelor judecătoreşti în condiţii de egalitate, poate stabili reguli deosebite.

Mai mult, prevederi asemănătoare privind caracterul definitiv al hotărârii instanţei de control asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ există într-o serie întreagă de dispoziţii din legi speciale care au trecut examenul de constituţionalitate.

În plus, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 165 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010, a precizat că dreptul la două grade de jurisdicţie, potrivit art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, este un drept specific materiei penale. Reglementările internaţionale în materie nu impun accesul la totalitatea gradelor de jurisdicţie sau la toate căile de atac prevăzute de legislaţiile naţionale, art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale consacrând numai dreptul persoanei la un „recurs efectiv” în faţa unei instanţe naţionale, deci posibilitatea de a accede la un grad de jurisdicţie. Aşadar, în măsura în care singura cale de atac la jurisdicţia judiciară în materie civilă satisface exigenţele prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenţie, norma procesuală care o consacră este convenţională.

Următoarele decizii pronunţate de Curtea Constituţională pot prezenta relevanţă pentru lămurirea problemei de drept ce constituie obiectul sesizării: Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015; Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015; Decizia nr. 45 din 14 martie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 9 august 2000; Decizia nr. 84 din 4 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 8 august 2000; Decizia nr. 165 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010.

Prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, Curtea Constituţională, reluând considerente expuse şi în alte decizii pronunţate anterior, a statuat că „dreptul la două grade de jurisdicţie este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, chiar şi aici putând fi instituite, însă, unele excepţii de la această regulă” şi „este de competenţa exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti şi modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiţie presupune posibilitatea celor interesaţi de a le exercita, în condiţiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiţie nu presupune accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte justiţia. Niciun text din Constituţie nu garantează dreptul la două grade de jurisdicţie. Chiar şi reglementările internaţionale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicţie exclusiv în materie penală, nu şi în cauzele de natură administrativă”.

De asemenea, instanţa de contencios constituţional a analizat dispoziţiile legale supuse interpretării, în cadrul unor excepţii de neconstituţionalitate soluţionate prin Decizia nr. 119 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157 din 13 martie 2009, şi Decizia nr. 233 din 19 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 3 aprilie 2009.

Instanţa supremă s-a pronunţat asupra dispoziţiilor legale supuse interpretării, numai cu privire la teza I a acestora, prin Decizia nr. XXXII din 16 aprilie 2007 privind recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 14 noiembrie 2007, stabilind că „Hotărârea Comisiei pentru aplicarea Ordonanţei Guvernului nr. 105/1999, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 189/2000, poate fi contestată la instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 30 de zile de la comunicare, conform textului de lege mai sus menţionat”.

De asemenea, există o bogată jurisprudenţă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care Secţia de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme, anterior intrării în vigoare a Codului de procedură civilă din 2010, a soluţionat recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de curţile de apel cu privire la contestaţiile formulate împotriva hotărârilor emise de comisiile pentru aplicarea Ordonanţei Guvernului nr. 105/1999.

În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

Raportul analizează sesizarea formulată de Avocatul Poporului, apreciind, în principal, că s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare în privinţa problemelor de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

În ceea ce priveşte fondul problemei supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale supuse analizei, hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele având ca obiect contestaţii împotriva hotărârilor pronunţate de comisiile din cadrul caselor judeţene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti nu sunt supuse recursului, hotărârea judecătorească pronunţată în primă instanţă având caracter definitiv.

Recursul în interesul legii îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaşte legitimare procesuală şi având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de mai multe instanţe judecătoreşti de pe teritoriul ţării.

Aşa cum s-a arătat mai sus (la pct. I. 1.), recursul în interesul legii analizat vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, urmărind să lămurească dacă hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor prevăzute de acest act normativ sunt sau nu supuse recursului, potrivit Legii nr. 554/2004.

Anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012, dispoziţiile art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 nu au suscitat probleme de interpretare, contestaţiile împotriva hotărârilor pronunţate de comisiile din cadrul caselor judeţene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti fiind soluţionate de curţile de apel prin hotărâri judecătoreşti definitive, în sensul art. 377 din Codul de procedură civilă (1865), supuse recursului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, după cum s-a arătat la pct. VIII.

Singura modificare explicită adusă de Legea nr. 76/2012 priveşte instanţele competente să soluţioneze contestaţiile împotriva hotărârilor pronunţate de comisiile din cadrul caselor judeţene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti, curţile de apel fiind înlocuite de tribunale.

S-au păstrat trimiterea la dispoziţiile legii contenciosului administrativ, ceea ce înseamnă că judecată va fi guvernată de prevederile acestei legi, precum şi faptul că hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţe sunt „definitive”.

Legea nr. 554/2004, la care trimite Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999, nu defineşte însă noţiunea de „hotărâre judecătorească definitivă” şi de aceea instanţele de contencios administrativ au interpretat-o în mod constant prin raportare la dispoziţiile Codului de procedură civilă, care au prevederi exprese în acest sens. Interpretarea s-a bazat pe art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”.

Divergenţa de jurisprudenţă s-a produs în acest punct. Unele instanţe au interpretat noţiunea de „hotărâre judecătorească definitivă” prin raportare la vechiul Cod de procedură civilă (1865), iar altele la noul Cod de procedură civilă (2010).

Aceste din urmă instanţe au interpretat şi aplicat corect legea.

Astfel, aşa cum s-a arătat, modificarea art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 a fost adusă printr-o lege care a avut ca obiect principal de reglementare punerea în aplicare a noului Cod de procedură civilă, respectiv Legea nr. 76/2012.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 76/2012, „Prezenta lege cuprinde dispoziţiile pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, denumită în continuare Codul de procedură civilă, având ca principal obiect punerea de acord a legislaţiei procesual civile existente cu prevederile acestuia, precum şi soluţionarea conflictului de legi rezultând din intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă”, iar potrivit art. 2 din acelaşi act normativ, „Ori de câte ori legi speciale sau complementare Codului de procedură civilă fac trimitere la «Codicele de procedură civilă» (sau «Codul de procedură civilă»), denumit în continuare Codul de procedură civilă din 1865, sau la dispoziţii abrogate, modificate ori completate prin prezenta lege, trimiterea se consideră a fi făcută, atunci când este cazul, la dispoziţiile corespunzătoare care le înlocuiesc”.

Aşadar, intenţia expresă a legiuitorului a fost „punerea de acord a legislaţiei procesual civile existente” cu noul Cod de procedură civilă, conform art. 1 din Legea nr. 76/2012, iar trimiterea pe care o face art. 28 din Legea nr. 554/2004 la Codul de procedură civilă va trebui interpretată ca referindu-se la noul Cod de procedură civilă, conform art. 2 din Legea nr. 76/2012.

Or, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă (2010), „Sunt hotărâri definitive: hotărârile care nu sunt supuse apelului şi nici recursului”.

În consecinţă, interpretând sistematic normele legale şi ţinând cont de intenţia expresă a legiuitorului de a corela întreaga legislaţie procesual civilă cu prevederile noului Cod de procedură civilă, concluzia care se impune este aceea că dispoziţiile art. 7 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 se interpretează în sensul că hotărârile judecătoreşti pronunţate în cauzele având ca obiect contestaţii împotriva hotărârilor pronunţate de comisiile din cadrul caselor judeţene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti nu sunt supuse recursului, hotărârea judecătorească pronunţată în primă instanţă având caracter definitiv.

Concluzia este în consens cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale (aşa cum s-a arătat la pct. VII), cu dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (CEDO) şi a protocoalelor sale adiţionale. Într-adevăr, liberul acces la justiţie este garantat prin posibilitatea conferită titularilor drepturilor prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 105/1999 de a se adresa tribunalului, iar dublul grad de jurisdicţie nu este obligatoriu în materia contenciosului administrativ, fiind garantat de art. 2 din Protocolul nr. 2 la CEDO, cu anumite limitări, doar în materie penală.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,