Decizia nr.12 din 23 mai 2016

Prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a arătat că nu există un punct de vedere unitar în practica judiciară cu privire la: „I. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările şi completările ulterioare, art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la art. 2 alin. (2), art. 3, 4, 11, 12, 15, 16 şi 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001 privind criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, cu modificările şi completările ulterioare, respectivart. 1-4, art. 7-9, art. 13 alin. (4) şi art. 13 1 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, cu modificările şi completările ulterioare, în cauzele în care se solicită constatarea pe cale judiciară a condiţiilor deosebite de muncă în care angajaţii şi-au desfăşurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv în cauzele în care se solicită obligarea angajatorilor la recunoaşterea activităţii desfăşurate în aceste condiţii, atunci când aceştia din urmă nu au obţinut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanţilor în aceste condiţii. II. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 20 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2), art. 2 alin. (2) din Legea nr. 226/2006 privind încadrarea unor locuri de muncă în condiţii speciale, raportate la prevederile art. 2-6, art. 9, 13 şi 16 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003 privind metodologia şi criteriile de încadrare a persoanelor în locuri de muncă în condiţii speciale, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a prevederilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, în cauzele în care se solicită constatarea pe cale judiciară a încadrării în condiţii speciale a locurilor în care, după data de 1 aprilie 2001, reclamanţii şi-au desfăşurat activitatea, respectiv în cauzele în care se solicită obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă ale reclamanţilor în condiţii speciale, atunci când pentru acestea nu s-a obţinut avizul prevăzut de art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările şi completările ulterioare”. II. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care, ca urmare a publicării deciziilor nr. 13 şi 14 din 8 iunie 2015 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarele nr. 1.184/1/2015 şi, respectiv, nr. 1.186/1/2015 (prin care sesizările pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile au fost respinse ca inadmisibile, nefiind îndeplinită condiţia de noutate a problemei de drept), a examinat jurisprudenţa instanţelor naţionale în problemele de drept care formează obiect al prezentei sesizări de recurs în interesul legii, constatând caracterul neunitar al acesteia.

S-a ataşat, în dovedirea practicii neunitare, jurisprudenţă consistentă provenind de la toate curţile de apel din ţară.

Cazuistica judiciară analizată vizează următoarele ipoteze circumscrise metodologiei de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, respectiv în condiţii speciale: a) În litigiile în care s-a solicitat constatarea pe cale judiciară sau obligarea angajatorilor la încadrarea unor locuri de muncă în condiţii deosebite, aceştia fie nu au urmat procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, fie au urmat această procedură, însă avizele inspectoratelor teritoriale de muncă au fost acordate pentru alte locuri de muncă decât acelea în care reclamanţii şi-au desfăşurat activitatea în perioadele aflate în litigiu, iar aceste avize nu au fost contestate de partenerii sociali. În alte situaţii, pentru locurile de muncă ale reclamanţilor au existat avize de încadrare în condiţii deosebite, pentru perioade anterioare celor aflate în litigiu, însă aceste avize nu au fost reînnoite prin parcurgerea procedurii prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare. b) Similar, în litigiile în care s-a solicitat constatarea pe cale judiciară a activităţilor desfăşurate de reclamanţi în condiţii speciale sau obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în astfel de condiţii, la nivelul unităţilor pârâte, deşi unele dintre activităţile corespunzătoare locurilor de muncă ale reclamanţilor se regăseau în enumerarea limitativă cuprinsă în anexa nr. 1 la Legea nr. 226/2006, fie nu s-a urmat deloc procedura prevăzută în Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările şi completările ulterioare, fie s-a urmat această procedură, însă nu a vizat locurile de muncă ale reclamanţilor ori, deşi angajatorii au iniţiat-o şi pentru aceste locuri de muncă, avizele prevăzute de art. 6 din acest act normativ au fost acordate pentru alte locuri de muncă decât cele în care, în perioadele aflate în litigiu, reclamanţii şi-au desfăşurat activitatea. În aceste din urmă situaţii, avizele emise de comisia prevăzută de art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările şi completările ulterioare, sau, după caz, refuzul comisiei de a acorda avizele solicitate nu au fost contestate în procedura prevăzută de art. 13 din acest act normativ. Ca efect, unităţile pârâte fie nu au fost menţionate în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006 şi preluate în anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, fie angajatorii au fost menţionaţi în aceste anexe, dar recunoaşterea prin lege a condiţiilor speciale de muncă a vizat alte locuri de muncă decât cele ocupate de reclamanţi la unităţile pârâte. III. Orientările jurisprudenţiale divergente

Într-o primă orientare, majoritară, instanţele au respins cererile formulate, reţinând, în esenţă, că încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite, respectiv în condiţii speciale se efectuează prin parcurgerea unei metodologii obligatorii, în ordinea cronologică anume prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, şi Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările şi completările ulterioare, după caz, şi, respectiv, prin reînnoirea avizelor de încadrare în condiţii deosebite, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare, acestea fiind acte normative de nivel infralegislativ emise în aplicareaLegii nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.

Împrejurarea că, în anumite situaţii, anterior datei de 1 aprilie 2001, locurile de muncă/funcţiile/meseriile/activităţile unora dintre reclamanţi au fost încadrate în grupa I sau a II-a de muncă nu constituie temei pentru acordarea condiţiilor speciale sau deosebite, după caz, şi pentru perioadele ulterioare, dacă nu au fost parcurse respectivele proceduri.

Prin aceste acte normative au fost reglementate şi mijloacele de contestare a refuzului nejustificat al angajatorilor de a parcurge procedurile de evaluare a locurilor de muncă, precum şi căile de atac ce puteau fi exercitate împotriva actelor administrative ale autorităţilor publice implicate în aceste proceduri.

În esenţă, s-a apreciat că era obligatoriu ca aceste proceduri să fie parcurse, neputând fi reconstituite retroactiv de către instanţele de judecată. A constata pe cale judiciară că şi alte locuri de muncă decât cele pentru care s-au urmat aceste proceduri şi s-au primit avizele prevăzute de metodologiile aprobate prin hotărâri ale Guvernului emise în aplicarea legii se încadrează în condiţii superioare de muncă echivalează cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, având potenţialitatea generării unui conflict de natură constituţională, întrucât instanţele de judecată nu se pot substitui în atribuţiile partenerilor sociali şi nici în cele ale autorităţilor publice implicate în derularea procedurilor, inclusiv în atribuţiile puterii legiuitoare, atunci când în discuţie s-a aflat încadrarea unor locuri de muncă în condiţii speciale.

De vreme ce legea nu creează posibilitatea de a încadra în condiţii speciale şi alte activităţi, funcţii, meserii şi unităţi în afara celor expres şi limitativ prevăzute de anexele nr. 1 şi 2 la Legea nr. 226/2006 şi, respectiv, de anexele nr. 2 şi 3 la Legea nr. 263/2010, norme ce au un caracter declarativ cu privire la parcurgerea procedurii prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003 şi, implicit, cu privire la avizele emise în temeiul acesteia, judecătorul nu poate adăuga la lege, nu poate pe cale de analogie să extindă domeniul de aplicare a acesteia, suplinind ceea ce se consideră a fi omisiune sau imperfecţiune, ci este ţinut a o aplica întocmai, independent de opţiunea sa subiectivă cu privire la gradul de adecvare a legii la relaţiile sociale pe care le sancţionează juridic.

În a doua orientare, minoritară, cererile de chemare în judecată au fost admise, iar instanţele fie au constatat că în perioade ulterioare datei de 1 aprilie 2001 reclamanţii şi-au desfăşurat activitatea în condiţii speciale de muncă sau, după caz, deosebite, fie au obligat angajatorii să recunoască ori să încadreze, în astfel de condiţii, activităţile îndeplinite de reclamanţi.

S-a arătat, în motivarea acestor soluţii, că neparcurgerea procedurii prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanţilor în condiţii deosebite, este rezultatul culpei exclusive a angajatorului.

În condiţiile în care reclamanţii au fost încadraţi anterior datei de 1 aprilie 2001 în grupele superioare de muncă, începând cu intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr. 261/2001, au fost consideraţi, prin efectul art. 15 al acestui act normativ, ca fiind încadraţi în condiţii deosebite, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii care se aplică altor situaţii decât cele indicate în art. 15 din hotărârea menţionată anterior.

Cererile de chemare în judecată au fost admise şi atunci când activităţile aferente locurilor de muncă, funcţiilor sau meseriilor deţinute de reclamanţi au fost încadrate în baza Hotărârii Guvernului nr. 261/2001 în condiţii deosebite, însă angajatorul nu a urmat procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, pentru reînnoirea avizelor, atât timp cât condiţiile de muncă au rămas nemodificate. S-a arătat că întocmirea documentaţiei pentru reînnoirea avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite era o obligaţie ce revenea angajatorilor, aceştia aflându-se în culpă, astfel încât pot fi obligaţi să le acorde reclamanţilor toate drepturile rezultate din aceste condiţii de muncă.

În motivarea unora dintre aceste soluţii au fost invocate şi prevederile art. 13 1 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, conform cărora locurile de muncă, activităţile şi categoriile profesionale încadrate în grupele I şi a II-a de muncă până la data de 1 aprilie 2001 sunt considerate activităţi desfăşurate în condiţii deosebite, cu excepţia celor care, conform prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, sunt prevăzute ca fiind activităţi desfăşurate în locuri de muncă în condiţii speciale.

În mod similar s-a raţionat şi în privinţa cererilor care vizau încadrarea în condiţii speciale după data de 1 aprilie 2001, în situaţia în care angajatorii nu au urmat procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, neregăsindu-se în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006, deşi activităţile desfăşurate de reclamanţi, funcţiile sau meseriile acestora se regăseau în anexa nr. 1 la aceeaşi lege şi, în mod corespunzător, în anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003.

Împrejurarea că unităţile pârâte în aceste cauze nu se regăseau în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006 a fost considerată de instanţe ca fiind lipsită de relevanţă, iar lipsa demersurilor efectuate de sindicat sau de angajator, cu consecinţa neînscrierii societăţilor pârâte în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006, nu a fost apreciată ca un motiv suficient de puternic pentru respingerea cererilor reclamanţilor, câtă vreme activitatea desfăşurată de aceştia se încadrează în anexa nr. 1 la Legea nr. 226/2006.

S-a considerat că încadrarea în condiţii speciale de muncă în temeiul Legii nr. 226/2006 a vizat doar situaţiile în care, anterior datei de 1 aprilie 2001, angajaţii nu au desfăşurat activităţi în grupa I de muncă, acest aspect rezultând din prevederile art. 2 alin. (2) din acest act normativ, prin care se stabileşte o asimilare a stagiului realizat în grupa I de muncă cu stagiul realizat în condiţii speciale, condiţionat însă de încadrarea locurilor de muncă aflate anterior în grupa I de muncă în condiţiile speciale la care se referă această lege.

S-a apreciat că această soluţie se impune în considerarea principiului nediscriminării consacrat de art. 16 din Constituţia României şi de Protocolul nr. 12 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, fiind în acord şi cu prevederileart. 21 din Legea fundamentală şi art. 6 din Convenţie, dispoziţii care asigură, deopotrivă, accesul la o instanţă de judecată în vederea dobândirii sau protejării unui drept recunoscut de lege. O soluţie în sens contrar ar constitui o măsură excesivă şi disproporţionată faţă de scopul urmărit, afectând însăşi substanţa dreptului la pensie.

Astfel, reclamanţii ar fi privaţi de drepturile legale corespunzătoare unei activităţi pe care au prestat-o şi care, conform legii aplicabile în perioadele în litigiu, produce anumite consecinţe cu privire la drepturile de asigurări sociale.

A fost observat şi un al treilea tip de cazuistică judiciară circumscris unor soluţii prin care, potrivit obiectului cererilor de chemare în judecată şi cu respectarea principiului disponibilităţii, raportat şi la etapele din procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, instanţele au admis în parte cererile formulate şi au obligat pârâţii, angajatori şi, în unele situaţii, organizaţii sindicale, la iniţierea procedurii (efectuarea demersurilor privind solicitarea avizelor prevăzute de această hotărâre a Guvernului şi înscrierea angajatorului pârât în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006) prevăzute de acest act normativ pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanţilor în condiţii speciale.

În motivarea acestor soluţii s-a arătat că, potrivit art. 40 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, angajatorul are obligaţia să acorde salariaţilor toate drepturile ce decurg din lege, din contractul colectiv de muncă aplicabil şi din contractele individuale de muncă, iar potrivit art. 28 alin. (1) din Legea sindicatelor nr. 54/2003 (în vigoare în perioadele în litigiu), organizaţiile sindicale aveau obligaţia de a apăra drepturile membrilor lor, ce decurgeau din legislaţia muncii, din contractele colective de muncă şi din contractele individuale de muncă în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie şi altor instituţii sau autorităţi ale statului.

Nerespectarea de către pârâţi, angajatori şi, după caz, organizaţii sindicale reprezentative a obligaţiei de a declanşa această procedură în vederea încadrării locurilor de muncă ale reclamanţilor în condiţii speciale nu poate fi de natură să afecteze interesele acestora din urmă şi refuzul, fiind unul nejustificat, poate fi complinit de instanţa de judecată, cu atât mai mult cu cât nu s-au schimbat condiţiile de muncă ale reclamanţilor, a căror activitate s-a desfăşurat anterior datei de 1 aprilie 2001 în condiţii încadrate în grupa I de muncă. IV. Opinia procurorului general

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, titularul sesizării, a apreciat că prima orientare a jurisprudenţei este în litera şi spiritul legii, în sensul că nu sunt posibile constatarea pe cale judiciară a condiţiilor deosebite de muncă în care angajaţii şi-au desfăşurat activitatea după data de 1 aprilie 2001 şi nici obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii, atunci când nu s-au obţinut avizele obligatorii pentru încadrarea locurilor de muncă.

De asemenea, nu este posibilă obligarea angajatorului la recunoaşterea ori constatarea pe cale judiciară a încadrării locurilor de muncă ale reclamanţilor în condiţii speciale, atunci când nu sunt întrunite condiţiile cumulative privind înscrierea activităţii şi a unităţii angajatoare în anexele nr. 1 şi 2 la Legea nr. 226/2006 şi, respectiv, în anexele nr. 2 şi 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Dispoziţiile art. 20 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, au format obiect al controlului de constituţionalitate, iar prin deciziile nr. 332 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 262 din 22 aprilie 2009, şi nr. 1.568 din 19 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 896 din 22 decembrie 2009, instanţa de contencios constituţional a respins ca inadmisibile excepţiile invocate, reţinând că este de competenţa exclusivă a legiuitorului să aleagă soluţia pe care o consideră corespunzătoare în vederea stabilirii locurilor de muncă în condiţii speciale, deosebite sau normale, în funcţie de condiţiile de muncă.

În acelaşi sens, prin Decizia nr. 1.097 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 26 noiembrie 2008, Curtea Constituţională a constatat că toate demersurile prezentate (de stabilire a locurilor de muncă şi a unităţilor cu condiţii speciale) au fost cuprinse, în final, în textul Legii nr. 226/2006 care se doreşte a fi o concretizare a art. 20 alin. (2) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, analizând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor pct. 7 din anexa nr. 2 la această lege în raport cu criticile formulate privind încălcarea art. 16 din Constituţia României, Curtea Constituţională a reţinut în Decizia nr. 259 din 6 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 18 iulie 2014, că, din cauza condiţiilor diferite impuse de reglementarea ulterioară Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, faţă de legislaţia anterioară, precum şi a procedurilor de încadrare în condiţii speciale de muncă, în practică nu se poate pune un semn de egalitate între persoanele care anterior au lucrat în grupa I de muncă şi cele care au fost încadrate ulterior în condiţii speciale, iar încadrarea în trecut a unor locuri de muncă în grupa I nu a atras automat un tratament juridic unitar în prezent sub aspectul încadrării în condiţii speciale, astfel încât această diferenţă de tratament juridic nu aduce atingere principiului egalităţii în drepturi care, potrivit jurisprudenţei Curţii, presupune un tratament egal pentru situaţii egale, dar nu exclude instituirea unei reglementări diferenţiate pentru situaţii obiectiv diferite. VI. Raportul asupra recursului în interesul legii

Soluţia propusă prin raportul întocmit în cauză de către judecătorii-raportori a fost de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale ce fac obiectul sesizării, să fie stabilit că este lipsită de temei legal constatarea pe cale judiciară a condiţiilor deosebite de muncă în care angajaţii şi-au desfăşurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii, atunci când aceştia din urmă nu au obţinut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii, şi că este lipsită de temei legal obligarea angajatorului la recunoaşterea ori constatarea pe cale judiciară a încadrării locurilor de muncă ale reclamanţilor în condiţii speciale, atunci când nu sunt întrunite condiţiile cumulative privind înscrierea activităţii şi a unităţii angajatoare în anexele nr. 1 şi 2 la Legea nr. 226/2006 şi, respectiv, înanexele nr. 2 şi 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare. VII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, se constată următoarele:

Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că este îndeplinită condiţia legală privindu-l pe titularul sesizării.

Este îndeplinită şi condiţia privind respectarea cerinţelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriului de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curţilor de apel din ţară, fiind ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010), precum şi prin hotărâri judecătoreşti irevocabile (dacă judecata s-a desfăşurat în baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă de la 1865).

Obiectul recursului în interesul legii se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, şi anume priveşte probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este învestită, prin promovarea prezentului recurs în interesul legii, cu solicitarea de a statua, pe calea interpretării unitare a dispoziţiilor care reglementează regimul şi metodologia de recunoaştere a condiţiilor speciale/deosebite de muncă, dacă la instanţa de judecată este deschisă calea unei acţiuni în constatarea condiţiilor deosebite/speciale de muncă în care angajaţii şi-au desfăşurat activitatea după data de 1 aprilie 2001 sau a unei acţiuni în obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii, atunci când aceştia din urmă nu au obţinut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă, respectiv atunci când nu sunt întrunite condiţiile cumulative privind înscrierea activităţii şi a unităţii angajatoare înanexele nr. 1 şi 2 la Legea nr. 226/2006 şi, respectiv, în anexele nr. 2 şi 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Cu referire la problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări, se apreciază ca fiind corectă opinia majoritară a instanţelor, în sensul că nu este posibilă constatarea pe cale judiciară a condiţiilor deosebite/speciale de muncă în care angajaţii şi-au desfăşurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii, în situaţia în care nu s-au obţinut avizele obligatorii pentru încadrarea locurilor de muncă (în ceea ce priveşte condiţiile deosebite), respectiv când nu sunt întrunite condiţiile cumulative privind înscrierea activităţii şi a unităţii angajatoare în anexele nr. 1 şi 2 la Legea nr. 226/2006, respectiv înanexele nr. 2 şi 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare (în ceea ce priveşte condiţiile speciale), demersul judiciar fiind lipsit de temei legal.

În primul rând, este important de reţinut că, deşi problema încadrării locurilor de muncă în condiţii speciale/deosebite/normale îşi are izvorul în raportul de muncă al salariatului, sediul materiei este situat în legislaţia asigurărilor sociale. O astfel de încadrare produce efecte juridice în planul drepturilor de pensie ale salariatului, cu condiţia, ce trebuie realizată pe parcursul stagiului de cotizare, de a se reţine şi plăti contribuţii de asigurări sociale diferenţiate procentual după criteriul condiţiilor de muncă. În acest sens, dacă regulile generale de stabilire a pensiei sunt fixate de legiuitor după etalonul salariatului cu condiţii normale de muncă, situaţia juridică în care locul de muncă a fost încadrat, începând cu data de 1 aprilie 2001, în condiţii speciale/deosebite permite obţinerea unor condiţii mai favorabile pentru înscrierea la pensie (reducerea vârstei de pensionare, punctaj majorat), dar numai în situaţia în care aceasta este probată în faţa autorităţii în materie de pensii.

Legiuitorul reglementează expres (art. 14 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, art. 11 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările şi completările ulterioare) posibilitatea dovedirii activităţii desfăşurate în condiţii superioare de muncă în vederea pensionării, în situaţia în care unitatea angajatoare a efectuat încadrarea cu respectarea procedurii administrative, prin menţiunile din carnetul de muncă sau cu adeverinţe emise de angajatorul la care a lucrat salariatul, listele nominale cuprinzând persoanele care au desfăşurat activitatea în locuri de muncă în condiţii deosebite/speciale depuse la casa de pensii, orice alt mijloc de probă potrivit legii.

Actele normative menţionate dispun asupra valorificării unor documente justificabile preexistente privind încadrarea, însă nu reglementează o procedură de încadrare a unui loc de muncă în condiţii superioare pe calea dreptului comun, în faţa instanţei de judecată.

În al doilea rând, este de reţinut, din interpretarea istorico-teleologică a textelor de lege, faptul că, după data de 1 aprilie 2001, când a intrat în vigoare Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, a fost abandonat sistemul anterior potrivit căruia locurile de muncă erau încadrate în grupele I, II şi III de muncă în baza unei proceduri atribuite angajatorului, în noua reglementare locurile de muncă fiind definite şi clasificate în locuri de muncă în condiţii deosebite, locuri de muncă în condiţii speciale şi locuri de muncă în condiţii normale, în baza unor criterii prevăzute de lege. Actualul regim juridic diferă de cel stabilit prin legislaţia anterioară, care punea în sarcina partenerilor de dialog social (angajator, sindicate) procedura încadrării locurilor de muncă în baza unor verificări tehnice, fără a institui condiţia parcurgerii unei proceduri administrative cu caracter obligatoriu, finalizată prin emiterea unor avize cu caracter constitutiv de drept, şi fără a reglementa căi speciale de cenzurare jurisdicţională a modului de derulare a respectivei proceduri pentru fiecare etapă.

După cum s-a arătat în sesizare, legislaţia naţională adoptată, începând cu Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, a urmat politica legislativă a Uniunii Europene de normalizare a condiţiilor de lucru ale salariaţilor în sensul înlăturării, pe cât posibil, a condiţiilor dăunătoare pentru sănătatea şi securitatea acestora. În acest sens s-a dezvoltat, în baza Directivei Consiliului nr. 89/391/CEE privind introducerea de măsuri pentru promovarea îmbunătăţirii securităţii şi sănătăţii lucrătorilor la locul de muncă, o legislaţie care stabileşte norme şi garanţii pentru sănătatea şi securitatea angajatului, cuprinzând măsuri şi acţiuni eşalonate în scopul eliminării locurilor de muncă în condiţii deosebite, prin normalizarea condiţiilor de muncă, limitându-se totodată posibilitatea angajatorului de a crea şi dezvolta noi locuri de muncă periculoase.

Aceasta este raţiunea pentru care legislaţia ce face obiectul procesului de unificare a interpretării pe calea prezentului recurs în interesul legii are aplicabilitate limitată în timp şi cu privire la persoane, astfel că nu poate fi extinsă în ceea ce priveşte unităţi lucrative nou-create, care ar cuprinde locuri de muncă încadrabile în condiţii deosebite sau speciale. La data de 31 decembrie 2002 s-a încheiat procesul de avizare pentru condiţiile deosebite de muncă, respectiv la data de 30 iunie 2005, pentru nominalizarea locurilor de muncă în care se desfăşoară activităţi încadrate în condiţii speciale. Reînnoirea avizelor de încadrare a fost permisă doar atunci când, pe baza măsurilor adoptate de angajator, nu a fost posibilă normalizarea condiţiilor de muncă. VII.1. Condiţiile deosebite de muncă

Referitor la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor care reglementează condiţiile deosebite de muncă, respectiv art. 19 din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, raportate laart. 2 alin. (2), art. 3, 4, 11, 12, 15, 16 şi 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv, art. 1-4, art. 7-9, art. 13 alin. (4) şi art. 13 1 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare, în cauzele în care se solicită constatarea pe cale judiciară a acestor condiţii pentru angajaţii care şi-au desfăşurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv în cauzele în care se solicită obligarea angajatorilor la recunoaşterea activităţii desfăşurate în aceste condiţii, atunci când aceştia din urmă nu au obţinut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanţilor, se reţine că dispoziţiile legale menţionate nu deschid calea unei acţiuni în constatare de drept comun, pentru următoarele considerente:

Potrivit definiţiei legale conţinute în art. 19 alin. (1) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, locurile de muncă în condiţii deosebite reprezintă acele locuri care, în mod permanent sau în anumite perioade, pot afecta esenţial capacitatea de muncă a asiguraţilor datorită gradului mare de expunere la risc; aceeaşi definiţie este menţinută, în esenţă, şi de Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, care, în art. 3 alin. (1) lit. g), prevede că sunt locuri de muncă în condiţii deosebite locurile de muncă unde gradul de expunere la factorii de risc profesional sau la condiţiile specifice unor categorii de servicii publice, pe toată durata timpului normal de muncă, poate conduce în timp la îmbolnăviri profesionale, la comportamente riscante în activitate, cu consecinţe asupra securităţii şi sănătăţii în muncă a asiguraţilor.

Alin. (2) al art. 19 din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, prevede faptul că stabilirea criteriilor şi a metodologiei de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite se face prin hotărâre a Guvernului, pe baza propunerii comune a Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi a Ministerului Sănătăţii şi Familiei.

Prin art. 19 alin. (4) din aceeaşi lege s-a prevăzut că locurile de muncă în condiţii deosebite se stabilesc prin contractul colectiv de muncă sau, în cazul în care nu se încheie contracte colective de muncă, prin decizia organului de conducere legal constituit, cu respectarea criteriilor şi metodologiei de încadrare prevăzute de art. 19 alin. (2).

În conformitate cu prevederile art. 19 alin. (5) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, avizul inspectoratului teritorial de muncă este obligatoriu pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite.

În aplicarea dispoziţiilor art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ în vigoare până la 11 martie 2007, când a fost abrogat expres prin Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare (care a prevăzut exclusiv posibilitatea de reînnoire a avizelor ce fuseseră obţinute în precedenta procedură).

Art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, astfel cum a fost modificat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.337/2001, reglementează criteriile pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite, cu referire la noxele profesionale fizice, chimice sau biologice care nu respectă limitele admise prevăzute în Normele generale de protecţie a muncii; răspunsul specific al organismului la agresiunea noxei profesionale, evidenţiat prin indicatori de expunere şi/sau de efect biologic, stabiliţi prin ordin al ministrului sănătăţii şi familiei; morbiditatea, exprimată prin boli profesionale înregistrate la locul de muncă în ultimii 15 ani.

Potrivitart. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite se impunea parcurgerea unei metodologii, alcătuită dintr-o succesiune de operaţiuni specifice. Această metodologie, reglementată la nivel infralegislativ, nu are semnificaţia unei proceduri prealabile sesizării instanţei, în sensul art. 193 din Codul de procedură civilă (art. 109 din Codul de procedură civilă de la 1865), ci se înfăţişează ca o succesiune complexă de operaţiuni tehnice şi administrative constând în evaluarea, sub multiple aspecte, a locurilor de muncă, în termene şi condiţii stabilite prin hotărârea Guvernului menţionată.

Procedura prevăzută de actul normativ menţionat cuprinde, în principal, următoarele operaţiuni: nominalizarea locurilor de muncă ce urmează a fi expertizate printr-un proces-verbal încheiat de către angajator împreună cu sindicatul reprezentativ sau cu reprezentanţii salariaţilor, în cadrul Comitetului de securitate şi sănătate în muncă, acolo unde acesta era înfiinţat; evaluarea locurilor de muncă nominalizate şi expertizarea lor din punctul de vedere al protecţiei muncii şi al îndeplinirii condiţiilor prevăzute deart. 2 alin. (1) lit. b) şi c) din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, prin întocmirea buletinelor de determinări şi stabilirea măsurilor tehnice, sanitare şi organizatorice de protecţie a muncii potrivit Legii protecţiei muncii nr. 90/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; obţinerea avizului inspectoratului teritorial de muncă obligatoriu cu o valabilitate de cel mult trei ani şi cu posibilitatea de prelungire (avizele au fost supuse prelungirii şi, din anul 2007, conform Hotărârii Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare, reînnoirii); depunerea, la casele teritoriale de pensii, a avizului inspectoratului teritorial de muncă prin care se dovedeşte încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite şi lista cuprinzând categoriile profesionale care lucrează în aceste locuri de muncă; nominalizarea salariaţilor care îşi desfăşoară activitatea în locurile de muncă încadrate în condiţii deosebite.

Art. 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, instituie o cale de atac ce putea fi exercitată de angajatorii care nu au primit aviz pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite, respectiv plângerea, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Inspecţia Muncii, care trebuia să o soluţioneze în termen de 30 de zile.

Consecutiv, refuzul inspectoratului teritorial de muncă şi decizia emisă de Inspecţia Muncii în procedura administrativă prealabilă puteau fi atacate la instanţele de contencios administrativ, potrivit art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările şi completările ulterioare, în vigoare la momentul adoptării Hotărârii Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, avizul inspectoratului teritorial de muncă, decizia Inspecţiei Muncii adoptată în soluţionarea plângerii şi refuzul inspectoratului de emitere a avizului reprezentând acte administrative tipice şi, respectiv, asimilate, supuse controlului acestor instanţe.

Corespondenţa dintre fostele grupe speciale de muncă şi condiţiile deosebite a fost stabilită în art. 15 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, conform căreia locurile de muncă, activităţile şi categoriile profesionale încadrate în grupele I şi a II-a de muncă până la intrarea în vigoare a acestui act normativ sunt considerate activităţi desfăşurate în condiţii deosebite, cu excepţia celor care, conform prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, sunt prevăzute ca fiind activităţi desfăşurate în locuri de muncă în condiţii speciale. Activitatea desfăşurată anterior într-o grupă superioară de muncă nu reprezintă decât o condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru încadrarea în condiţii deosebite, de vreme ce, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 19 alin. (2) şi (5) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că încadrarea locurilor de muncă în aceste condiţii nu poate fi realizată de către angajator decât dacă, în urma parcurgerii metodologiilor stabilite prin hotărârea Guvernului, a obţinut avizul organului administrativ şi nu poate opera decât pentru locurile de muncă menţionate în aviz.

Prin urmare, preluarea locurilor de muncă, activităţilor şi categoriilor profesionale care, anterior datei de 1 aprilie 2001, erau încadrate în grupele I şi a II-a de muncă în noua categorie de activităţi desfăşurate în condiţii deosebite nu s-a realizat automat, ope legis, astfel cum se consideră în cea de-a doua orientare a jurisprudenţei, ci, potrivit art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, era necesar ca angajatorii care aveau locuri de muncă, activităţi şi categorii profesionale încadrate în fostele grupe superioare de muncă să le reevalueze în noua procedură în vederea încadrării în condiţii deosebite, respectând dispoziţiile acestei hotărâri.

În redactarea iniţială a prevederilor art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, reevaluarea impusă de acest text de lege trebuia realizată în cel mult 90 de zile de la data intrării sale în vigoare. Prin modificări aduse normei, termenul a fost prorogat succesiv, până la data de 31 decembrie 2002.

Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, a fost abrogată expres prin art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare, în care, prin art. 1 s-a prevăzut posibilitatea de reînnoire a avizelor de încadrare, acordate potrivit Hotărârii Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în urma parcurgerii metodologiei stabilite prin noua reglementare. În sfera de reglementare a acestui act normativ intrau, potrivitart. 1 alin. (2), numai angajatorii care deţineau avize valabile de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite şi care nu au realizat, prin măsurile adoptate până la acea dată, normalizarea condiţiilor de muncă. Totodată, după data de 9 martie 2007, când a intrat în vigoare Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare, nu mai este posibilă emiterea avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, ci doar reînnoirea etapizată a avizelor deja acordate.

Similar metodologiei prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările şi completările ulterioare, procedura instituită prin noua reglementare a presupus parcurgerea mai multor etape în ordinea cronologică arătată de art. 2 alin. (1) – (3) şi art. 8. De asemenea se reglementau obligaţia autorităţii administrative competente de a soluţiona cererea de reînnoire a avizului prin analiza îndeplinirii atât a condiţiilor de formă referitoare la cerere, respectiv a depunerii documentaţiei prevăzute de metodologie în termenele stabilite pentru derularea acesteia, cât şi a îndeplinirii condiţiilor de fond, precum şi posibilitatea angajatorului, care nu a obţinut reînnoirea avizului pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite, de a contesta refuzul autorităţii publice la Inspecţia Muncii sau direct la instanţa competentă [s.n. instanţa de contencios administrativ, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare].

La data de 1 ianuarie 2011 a intrat în vigoare Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, care a abrogat Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, sunt considerate încadrate în condiţii deosebite doar locurile de muncă stabilite în baza criteriilor şi metodologiei prevăzute de legislaţia în vigoare la data încadrării acestora.

Prin articolul unic al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 65/2015 pentru completarea art. 29 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aprobată prinLegea nr. 108/2016, în cuprinsul art. 29 din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, au fost introduse noi alineate, alin. (1 1 ) şi (1 2 ), potrivit cărora locurile de muncă pot fi menţinute în condiţii deosebite, prin reînnoirea avizelor de încadrare pe baza metodologiei stabilite prin hotărâre a Guvernului pentru o perioadă de maximum 3 ani, începând cu data de 1 ianuarie 2016, termen în care angajatorii au obligaţia de a normaliza condiţiile de muncă. Aceste dispoziţii confirmă prioritatea legiuitorului pentru normalizarea condiţiilor de muncă, încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite fiind tratată legislativ ca o alternativă subsidiară şi temporară, supusă unor condiţii de recunoaştere şi menţinere strict reglementate la nivel infralegislativ.

În aplicarea prevederilor art. 29 alin. (1 1 ) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completările ulterioare, a fost emisă Hotărârea Guvernului nr. 1.014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, în vigoare din data de 1 ianuarie 2016, care, în esenţă, instituie aceleaşi etape anterior prevăzute prin Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările şi completările ulterioare. Din sfera sa de aplicare, expres şi limitativ determinată prinart. 1 alin. (2), fac parte doar angajatorii care deţineau la data de 31 decembrie 2015 avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite reînnoit şi care nu au realizat până la această dată măsurile necesare în vederea normalizării condiţiilor de muncă pentru locurile de muncă în condiţii deosebite. VII.2. Condiţiile speciale de muncă

În ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor care reglementează condiţiile speciale de muncă, respectiv art. 20 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 19/2000, cu modificările şi completările ulterioare, art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 226/2006, raportate la prevederile art. 2-6, art. 9, 13 şi 16 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi prevederile art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările şi completăril