ÎCCJ, Decizia nr. 12/2016

Prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a arătat că nu există un punct de vedere unitar în practica judiciară cu privire la: "I. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările și completările ulterioare, art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 2 alin. (2), art. 3, 4, 11, 12, 15, 16 și 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001 privind criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, cu modificările și completările ulterioare, respectivart. 1-4, art. 7-9, art. 13 alin. (4) și art. 13 1 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, cu modificările și completările ulterioare, în cauzele în care se solicită constatarea pe cale judiciară a condițiilor deosebite de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv în cauzele în care se solicită obligarea angajatorilor la recunoașterea activității desfășurate în aceste condiții, atunci când aceștia din urmă nu au obținut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanților în aceste condiții. II. Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 2 alin. (2) din Legea nr. 226/2006 privind încadrarea unor locuri de muncă în condiții speciale, raportate la prevederile art. 2-6, art. 9, 13 și 16 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003 privind metodologia și criteriile de încadrare a persoanelor în locuri de muncă în condiții speciale, cu modificările și completările ulterioare, precum și a prevederilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, în cauzele în care se solicită constatarea pe cale judiciară a încadrării în condiții speciale a locurilor în care, după data de 1 aprilie 2001, reclamanții și-au desfășurat activitatea, respectiv în cauzele în care se solicită obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă ale reclamanților în condiții speciale, atunci când pentru acestea nu s-a obținut avizul prevăzut de art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare". II. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, care, ca urmare a publicării deciziilor nr. 13 și 14 din 8 iunie 2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarele nr. 1.184/1/2015 și, respectiv, nr. 1.186/1/2015 (prin care sesizările pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile au fost respinse ca inadmisibile, nefiind îndeplinită condiția de noutate a problemei de drept), a examinat jurisprudența instanțelor naționale în problemele de drept care formează obiect al prezentei sesizări de recurs în interesul legii, constatând caracterul neunitar al acesteia.

S-a atașat, în dovedirea practicii neunitare, jurisprudență consistentă provenind de la toate curțile de apel din țară.

Cazuistica judiciară analizată vizează următoarele ipoteze circumscrise metodologiei de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, respectiv în condiții speciale: a) În litigiile în care s-a solicitat constatarea pe cale judiciară sau obligarea angajatorilor la încadrarea unor locuri de muncă în condiții deosebite, aceștia fie nu au urmat procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, fie au urmat această procedură, însă avizele inspectoratelor teritoriale de muncă au fost acordate pentru alte locuri de muncă decât acelea în care reclamanții și-au desfășurat activitatea în perioadele aflate în litigiu, iar aceste avize nu au fost contestate de partenerii sociali. În alte situații, pentru locurile de muncă ale reclamanților au existat avize de încadrare în condiții deosebite, pentru perioade anterioare celor aflate în litigiu, însă aceste avize nu au fost reînnoite prin parcurgerea procedurii prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare. b) Similar, în litigiile în care s-a solicitat constatarea pe cale judiciară a activităților desfășurate de reclamanți în condiții speciale sau obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în astfel de condiții, la nivelul unităților pârâte, deși unele dintre activitățile corespunzătoare locurilor de muncă ale reclamanților se regăseau în enumerarea limitativă cuprinsă în anexa nr. 1 la Legea nr. 226/2006, fie nu s-a urmat deloc procedura prevăzută în Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, fie s-a urmat această procedură, însă nu a vizat locurile de muncă ale reclamanților ori, deși angajatorii au inițiat-o și pentru aceste locuri de muncă, avizele prevăzute de art. 6 din acest act normativ au fost acordate pentru alte locuri de muncă decât cele în care, în perioadele aflate în litigiu, reclamanții și-au desfășurat activitatea. În aceste din urmă situații, avizele emise de comisia prevăzută de art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, sau, după caz, refuzul comisiei de a acorda avizele solicitate nu au fost contestate în procedura prevăzută de art. 13 din acest act normativ. Ca efect, unitățile pârâte fie nu au fost menționate în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006 și preluate în anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, fie angajatorii au fost menționați în aceste anexe, dar recunoașterea prin lege a condițiilor speciale de muncă a vizat alte locuri de muncă decât cele ocupate de reclamanți la unitățile pârâte. III. Orientările jurisprudențiale divergente

Într-o primă orientare, majoritară, instanțele au respins cererile formulate, reținând, în esență, că încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, respectiv în condiții speciale se efectuează prin parcurgerea unei metodologii obligatorii, în ordinea cronologică anume prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, și Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, după caz, și, respectiv, prin reînnoirea avizelor de încadrare în condiții deosebite, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare, acestea fiind acte normative de nivel infralegislativ emise în aplicareaLegii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Împrejurarea că, în anumite situații, anterior datei de 1 aprilie 2001, locurile de muncă/funcțiile/meseriile/activitățile unora dintre reclamanți au fost încadrate în grupa I sau a II-a de muncă nu constituie temei pentru acordarea condițiilor speciale sau deosebite, după caz, și pentru perioadele ulterioare, dacă nu au fost parcurse respectivele proceduri.

Prin aceste acte normative au fost reglementate și mijloacele de contestare a refuzului nejustificat al angajatorilor de a parcurge procedurile de evaluare a locurilor de muncă, precum și căile de atac ce puteau fi exercitate împotriva actelor administrative ale autorităților publice implicate în aceste proceduri.

În esență, s-a apreciat că era obligatoriu ca aceste proceduri să fie parcurse, neputând fi reconstituite retroactiv de către instanțele de judecată. A constata pe cale judiciară că și alte locuri de muncă decât cele pentru care s-au urmat aceste proceduri și s-au primit avizele prevăzute de metodologiile aprobate prin hotărâri ale Guvernului emise în aplicarea legii se încadrează în condiții superioare de muncă echivalează cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, având potențialitatea generării unui conflict de natură constituțională, întrucât instanțele de judecată nu se pot substitui în atribuțiile partenerilor sociali și nici în cele ale autorităților publice implicate în derularea procedurilor, inclusiv în atribuțiile puterii legiuitoare, atunci când în discuție s-a aflat încadrarea unor locuri de muncă în condiții speciale.

De vreme ce legea nu creează posibilitatea de a încadra în condiții speciale și alte activități, funcții, meserii și unități în afara celor expres și limitativ prevăzute de anexele nr. 1 și 2 la Legea nr. 226/2006 și, respectiv, de anexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, norme ce au un caracter declarativ cu privire la parcurgerea procedurii prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003 și, implicit, cu privire la avizele emise în temeiul acesteia, judecătorul nu poate adăuga la lege, nu poate pe cale de analogie să extindă domeniul de aplicare a acesteia, suplinind ceea ce se consideră a fi omisiune sau imperfecțiune, ci este ținut a o aplica întocmai, independent de opțiunea sa subiectivă cu privire la gradul de adecvare a legii la relațiile sociale pe care le sancționează juridic.

În a doua orientare, minoritară, cererile de chemare în judecată au fost admise, iar instanțele fie au constatat că în perioade ulterioare datei de 1 aprilie 2001 reclamanții și-au desfășurat activitatea în condiții speciale de muncă sau, după caz, deosebite, fie au obligat angajatorii să recunoască ori să încadreze, în astfel de condiții, activitățile îndeplinite de reclamanți.

S-a arătat, în motivarea acestor soluții, că neparcurgerea procedurii prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanților în condiții deosebite, este rezultatul culpei exclusive a angajatorului.

În condițiile în care reclamanții au fost încadrați anterior datei de 1 aprilie 2001 în grupele superioare de muncă, începând cu intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr. 261/2001, au fost considerați, prin efectul art. 15 al acestui act normativ, ca fiind încadrați în condiții deosebite, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii care se aplică altor situații decât cele indicate în art. 15 din hotărârea menționată anterior.

Cererile de chemare în judecată au fost admise și atunci când activitățile aferente locurilor de muncă, funcțiilor sau meseriilor deținute de reclamanți au fost încadrate în baza Hotărârii Guvernului nr. 261/2001 în condiții deosebite, însă angajatorul nu a urmat procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, pentru reînnoirea avizelor, atât timp cât condițiile de muncă au rămas nemodificate. S-a arătat că întocmirea documentației pentru reînnoirea avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite era o obligație ce revenea angajatorilor, aceștia aflându-se în culpă, astfel încât pot fi obligați să le acorde reclamanților toate drepturile rezultate din aceste condiții de muncă.

În motivarea unora dintre aceste soluții au fost invocate și prevederile art. 13 1 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, conform cărora locurile de muncă, activitățile și categoriile profesionale încadrate în grupele I și a II-a de muncă până la data de 1 aprilie 2001 sunt considerate activități desfășurate în condiții deosebite, cu excepția celor care, conform prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, sunt prevăzute ca fiind activități desfășurate în locuri de muncă în condiții speciale.

În mod similar s-a raționat și în privința cererilor care vizau încadrarea în condiții speciale după data de 1 aprilie 2001, în situația în care angajatorii nu au urmat procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, neregăsindu-se în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006, deși activitățile desfășurate de reclamanți, funcțiile sau meseriile acestora se regăseau în anexa nr. 1 la aceeași lege și, în mod corespunzător, în anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003.

Împrejurarea că unitățile pârâte în aceste cauze nu se regăseau în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006 a fost considerată de instanțe ca fiind lipsită de relevanță, iar lipsa demersurilor efectuate de sindicat sau de angajator, cu consecința neînscrierii societăților pârâte în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006, nu a fost apreciată ca un motiv suficient de puternic pentru respingerea cererilor reclamanților, câtă vreme activitatea desfășurată de aceștia se încadrează în anexa nr. 1 la Legea nr. 226/2006.

S-a considerat că încadrarea în condiții speciale de muncă în temeiul Legii nr. 226/2006 a vizat doar situațiile în care, anterior datei de 1 aprilie 2001, angajații nu au desfășurat activități în grupa I de muncă, acest aspect rezultând din prevederile art. 2 alin. (2) din acest act normativ, prin care se stabilește o asimilare a stagiului realizat în grupa I de muncă cu stagiul realizat în condiții speciale, condiționat însă de încadrarea locurilor de muncă aflate anterior în grupa I de muncă în condițiile speciale la care se referă această lege.

S-a apreciat că această soluție se impune în considerarea principiului nediscriminării consacrat de art. 16 din Constituția României și de Protocolul nr. 12 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, fiind în acord și cu prevederileart. 21 din Legea fundamentală și art. 6 din Convenție, dispoziții care asigură, deopotrivă, accesul la o instanță de judecată în vederea dobândirii sau protejării unui drept recunoscut de lege. O soluție în sens contrar ar constitui o măsură excesivă și disproporționată față de scopul urmărit, afectând însăși substanța dreptului la pensie.

Astfel, reclamanții ar fi privați de drepturile legale corespunzătoare unei activități pe care au prestat-o și care, conform legii aplicabile în perioadele în litigiu, produce anumite consecințe cu privire la drepturile de asigurări sociale.

A fost observat și un al treilea tip de cazuistică judiciară circumscris unor soluții prin care, potrivit obiectului cererilor de chemare în judecată și cu respectarea principiului disponibilității, raportat și la etapele din procedura prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, instanțele au admis în parte cererile formulate și au obligat pârâții, angajatori și, în unele situații, organizații sindicale, la inițierea procedurii (efectuarea demersurilor privind solicitarea avizelor prevăzute de această hotărâre a Guvernului și înscrierea angajatorului pârât în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006) prevăzute de acest act normativ pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanților în condiții speciale.

În motivarea acestor soluții s-a arătat că, potrivit art. 40 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, angajatorul are obligația să acorde salariaților toate drepturile ce decurg din lege, din contractul colectiv de muncă aplicabil și din contractele individuale de muncă, iar potrivit art. 28 alin. (1) din Legea sindicatelor nr. 54/2003 (în vigoare în perioadele în litigiu), organizațiile sindicale aveau obligația de a apăra drepturile membrilor lor, ce decurgeau din legislația muncii, din contractele colective de muncă și din contractele individuale de muncă în fața instanțelor judecătorești, organelor de jurisdicție și altor instituții sau autorități ale statului.

Nerespectarea de către pârâți, angajatori și, după caz, organizații sindicale reprezentative a obligației de a declanșa această procedură în vederea încadrării locurilor de muncă ale reclamanților în condiții speciale nu poate fi de natură să afecteze interesele acestora din urmă și refuzul, fiind unul nejustificat, poate fi complinit de instanța de judecată, cu atât mai mult cu cât nu s-au schimbat condițiile de muncă ale reclamanților, a căror activitate s-a desfășurat anterior datei de 1 aprilie 2001 în condiții încadrate în grupa I de muncă. IV. Opinia procurorului general

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, titularul sesizării, a apreciat că prima orientare a jurisprudenței este în litera și spiritul legii, în sensul că nu sunt posibile constatarea pe cale judiciară a condițiilor deosebite de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001 și nici obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții, atunci când nu s-au obținut avizele obligatorii pentru încadrarea locurilor de muncă.

De asemenea, nu este posibilă obligarea angajatorului la recunoașterea ori constatarea pe cale judiciară a încadrării locurilor de muncă ale reclamanților în condiții speciale, atunci când nu sunt întrunite condițiile cumulative privind înscrierea activității și a unității angajatoare în anexele nr. 1 și 2 la Legea nr. 226/2006 și, respectiv, în anexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare. V. Jurisprudența Curții Constituționale

Dispozițiile art. 20 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, au format obiect al controlului de constituționalitate, iar prin deciziile nr. 332 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 262 din 22 aprilie 2009, și nr. 1.568 din 19 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 896 din 22 decembrie 2009, instanța de contencios constituțional a respins ca inadmisibile excepțiile invocate, reținând că este de competența exclusivă a legiuitorului să aleagă soluția pe care o consideră corespunzătoare în vederea stabilirii locurilor de muncă în condiții speciale, deosebite sau normale, în funcție de condițiile de muncă.

În același sens, prin Decizia nr. 1.097 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 26 noiembrie 2008, Curtea Constituțională a constatat că toate demersurile prezentate (de stabilire a locurilor de muncă și a unităților cu condiții speciale) au fost cuprinse, în final, în textul Legii nr. 226/2006 care se dorește a fi o concretizare a art. 20 alin. (2) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, analizând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor pct. 7 din anexa nr. 2 la această lege în raport cu criticile formulate privind încălcarea art. 16 din Constituția României, Curtea Constituțională a reținut în Decizia nr. 259 din 6 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 18 iulie 2014, că, din cauza condițiilor diferite impuse de reglementarea ulterioară Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, față de legislația anterioară, precum și a procedurilor de încadrare în condiții speciale de muncă, în practică nu se poate pune un semn de egalitate între persoanele care anterior au lucrat în grupa I de muncă și cele care au fost încadrate ulterior în condiții speciale, iar încadrarea în trecut a unor locuri de muncă în grupa I nu a atras automat un tratament juridic unitar în prezent sub aspectul încadrării în condiții speciale, astfel încât această diferență de tratament juridic nu aduce atingere principiului egalității în drepturi care, potrivit jurisprudenței Curții, presupune un tratament egal pentru situații egale, dar nu exclude instituirea unei reglementări diferențiate pentru situații obiectiv diferite. VI. Raportul asupra recursului în interesul legii

Soluția propusă prin raportul întocmit în cauză de către judecătorii-raportori a fost de admitere a recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale ce fac obiectul sesizării, să fie stabilit că este lipsită de temei legal constatarea pe cale judiciară a condițiilor deosebite de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții, atunci când aceștia din urmă nu au obținut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții, și că este lipsită de temei legal obligarea angajatorului la recunoașterea ori constatarea pe cale judiciară a încadrării locurilor de muncă ale reclamanților în condiții speciale, atunci când nu sunt întrunite condițiile cumulative privind înscrierea activității și a unității angajatoare în anexele nr. 1 și 2 la Legea nr. 226/2006 și, respectiv, înanexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare. VII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, se constată următoarele:

Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că este îndeplinită condiția legală privindu-l pe titularul sesizării.

Este îndeplinită și condiția privind respectarea cerințelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriului de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curților de apel din țară, fiind ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010), precum și prin hotărâri judecătorești irevocabile (dacă judecata s-a desfășurat în baza dispozițiilor Codului de procedură civilă de la 1865).

Obiectul recursului în interesul legii se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, și anume privește probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești.

În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită, prin promovarea prezentului recurs în interesul legii, cu solicitarea de a statua, pe calea interpretării unitare a dispozițiilor care reglementează regimul și metodologia de recunoaștere a condițiilor speciale/deosebite de muncă, dacă la instanța de judecată este deschisă calea unei acțiuni în constatarea condițiilor deosebite/speciale de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001 sau a unei acțiuni în obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții, atunci când aceștia din urmă nu au obținut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă, respectiv atunci când nu sunt întrunite condițiile cumulative privind înscrierea activității și a unității angajatoare înanexele nr. 1 și 2 la Legea nr. 226/2006 și, respectiv, în anexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Cu referire la problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări, se apreciază ca fiind corectă opinia majoritară a instanțelor, în sensul că nu este posibilă constatarea pe cale judiciară a condițiilor deosebite/speciale de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv obligarea angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții, în situația în care nu s-au obținut avizele obligatorii pentru încadrarea locurilor de muncă (în ceea ce privește condițiile deosebite), respectiv când nu sunt întrunite condițiile cumulative privind înscrierea activității și a unității angajatoare în anexele nr. 1 și 2 la Legea nr. 226/2006, respectiv înanexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare (în ceea ce privește condițiile speciale), demersul judiciar fiind lipsit de temei legal.

În primul rând, este important de reținut că, deși problema încadrării locurilor de muncă în condiții speciale/deosebite/normale își are izvorul în raportul de muncă al salariatului, sediul materiei este situat în legislația asigurărilor sociale. O astfel de încadrare produce efecte juridice în planul drepturilor de pensie ale salariatului, cu condiția, ce trebuie realizată pe parcursul stagiului de cotizare, de a se reține și plăti contribuții de asigurări sociale diferențiate procentual după criteriul condițiilor de muncă. În acest sens, dacă regulile generale de stabilire a pensiei sunt fixate de legiuitor după etalonul salariatului cu condiții normale de muncă, situația juridică în care locul de muncă a fost încadrat, începând cu data de 1 aprilie 2001, în condiții speciale/deosebite permite obținerea unor condiții mai favorabile pentru înscrierea la pensie (reducerea vârstei de pensionare, punctaj majorat), dar numai în situația în care aceasta este probată în fața autorității în materie de pensii.

Legiuitorul reglementează expres (art. 14 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, art. 11 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare) posibilitatea dovedirii activității desfășurate în condiții superioare de muncă în vederea pensionării, în situația în care unitatea angajatoare a efectuat încadrarea cu respectarea procedurii administrative, prin mențiunile din carnetul de muncă sau cu adeverințe emise de angajatorul la care a lucrat salariatul, listele nominale cuprinzând persoanele care au desfășurat activitatea în locuri de muncă în condiții deosebite/speciale depuse la casa de pensii, orice alt mijloc de probă potrivit legii.

Actele normative menționate dispun asupra valorificării unor documente justificabile preexistente privind încadrarea, însă nu reglementează o procedură de încadrare a unui loc de muncă în condiții superioare pe calea dreptului comun, în fața instanței de judecată.

În al doilea rând, este de reținut, din interpretarea istorico-teleologică a textelor de lege, faptul că, după data de 1 aprilie 2001, când a intrat în vigoare Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, a fost abandonat sistemul anterior potrivit căruia locurile de muncă erau încadrate în grupele I, II și III de muncă în baza unei proceduri atribuite angajatorului, în noua reglementare locurile de muncă fiind definite și clasificate în locuri de muncă în condiții deosebite, locuri de muncă în condiții speciale și locuri de muncă în condiții normale, în baza unor criterii prevăzute de lege. Actualul regim juridic diferă de cel stabilit prin legislația anterioară, care punea în sarcina partenerilor de dialog social (angajator, sindicate) procedura încadrării locurilor de muncă în baza unor verificări tehnice, fără a institui condiția parcurgerii unei proceduri administrative cu caracter obligatoriu, finalizată prin emiterea unor avize cu caracter constitutiv de drept, și fără a reglementa căi speciale de cenzurare jurisdicțională a modului de derulare a respectivei proceduri pentru fiecare etapă.

După cum s-a arătat în sesizare, legislația națională adoptată, începând cu Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, a urmat politica legislativă a Uniunii Europene de normalizare a condițiilor de lucru ale salariaților în sensul înlăturării, pe cât posibil, a condițiilor dăunătoare pentru sănătatea și securitatea acestora. În acest sens s-a dezvoltat, în baza Directivei Consiliului nr. 89/391/CEE privind introducerea de măsuri pentru promovarea îmbunătățirii securității și sănătății lucrătorilor la locul de muncă, o legislație care stabilește norme și garanții pentru sănătatea și securitatea angajatului, cuprinzând măsuri și acțiuni eșalonate în scopul eliminării locurilor de muncă în condiții deosebite, prin normalizarea condițiilor de muncă, limitându-se totodată posibilitatea angajatorului de a crea și dezvolta noi locuri de muncă periculoase.

Aceasta este rațiunea pentru care legislația ce face obiectul procesului de unificare a interpretării pe calea prezentului recurs în interesul legii are aplicabilitate limitată în timp și cu privire la persoane, astfel că nu poate fi extinsă în ceea ce privește unități lucrative nou-create, care ar cuprinde locuri de muncă încadrabile în condiții deosebite sau speciale. La data de 31 decembrie 2002 s-a încheiat procesul de avizare pentru condițiile deosebite de muncă, respectiv la data de 30 iunie 2005, pentru nominalizarea locurilor de muncă în care se desfășoară activități încadrate în condiții speciale. Reînnoirea avizelor de încadrare a fost permisă doar atunci când, pe baza măsurilor adoptate de angajator, nu a fost posibilă normalizarea condițiilor de muncă. VII.1. Condițiile deosebite de muncă

Referitor la interpretarea și aplicarea dispozițiilor care reglementează condițiile deosebite de muncă, respectiv art. 19 din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, și art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, raportate laart. 2 alin. (2), art. 3, 4, 11, 12, 15, 16 și 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, respectiv, art. 1-4, art. 7-9, art. 13 alin. (4) și art. 13 1 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare, în cauzele în care se solicită constatarea pe cale judiciară a acestor condiții pentru angajații care și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001, respectiv în cauzele în care se solicită obligarea angajatorilor la recunoașterea activității desfășurate în aceste condiții, atunci când aceștia din urmă nu au obținut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă ale reclamanților, se reține că dispozițiile legale menționate nu deschid calea unei acțiuni în constatare de drept comun, pentru următoarele considerente:

Potrivit definiției legale conținute în art. 19 alin. (1) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, locurile de muncă în condiții deosebite reprezintă acele locuri care, în mod permanent sau în anumite perioade, pot afecta esențial capacitatea de muncă a asiguraților datorită gradului mare de expunere la risc; aceeași definiție este menținută, în esență, și de Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, care, în art. 3 alin. (1) lit. g), prevede că sunt locuri de muncă în condiții deosebite locurile de muncă unde gradul de expunere la factorii de risc profesional sau la condițiile specifice unor categorii de servicii publice, pe toată durata timpului normal de muncă, poate conduce în timp la îmbolnăviri profesionale, la comportamente riscante în activitate, cu consecințe asupra securității și sănătății în muncă a asiguraților.

Alin. (2) al art. 19 din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, prevede faptul că stabilirea criteriilor și a metodologiei de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite se face prin hotărâre a Guvernului, pe baza propunerii comune a Ministerului Muncii și Solidarității Sociale și a Ministerului Sănătății și Familiei.

Prin art. 19 alin. (4) din aceeași lege s-a prevăzut că locurile de muncă în condiții deosebite se stabilesc prin contractul colectiv de muncă sau, în cazul în care nu se încheie contracte colective de muncă, prin decizia organului de conducere legal constituit, cu respectarea criteriilor și metodologiei de încadrare prevăzute de art. 19 alin. (2).

În conformitate cu prevederile art. 19 alin. (5) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, avizul inspectoratului teritorial de muncă este obligatoriu pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite.

În aplicarea dispozițiilor art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, act normativ în vigoare până la 11 martie 2007, când a fost abrogat expres prin Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare (care a prevăzut exclusiv posibilitatea de reînnoire a avizelor ce fuseseră obținute în precedenta procedură).

Art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, astfel cum a fost modificat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.337/2001, reglementează criteriile pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, cu referire la noxele profesionale fizice, chimice sau biologice care nu respectă limitele admise prevăzute în Normele generale de protecție a muncii; răspunsul specific al organismului la agresiunea noxei profesionale, evidențiat prin indicatori de expunere și/sau de efect biologic, stabiliți prin ordin al ministrului sănătății și familiei; morbiditatea, exprimată prin boli profesionale înregistrate la locul de muncă în ultimii 15 ani.

Potrivitart. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite se impunea parcurgerea unei metodologii, alcătuită dintr-o succesiune de operațiuni specifice. Această metodologie, reglementată la nivel infralegislativ, nu are semnificația unei proceduri prealabile sesizării instanței, în sensul art. 193 din Codul de procedură civilă (art. 109 din Codul de procedură civilă de la 1865), ci se înfățișează ca o succesiune complexă de operațiuni tehnice și administrative constând în evaluarea, sub multiple aspecte, a locurilor de muncă, în termene și condiții stabilite prin hotărârea Guvernului menționată.

Procedura prevăzută de actul normativ menționat cuprinde, în principal, următoarele operațiuni: nominalizarea locurilor de muncă ce urmează a fi expertizate printr-un proces-verbal încheiat de către angajator împreună cu sindicatul reprezentativ sau cu reprezentanții salariaților, în cadrul Comitetului de securitate și sănătate în muncă, acolo unde acesta era înființat; evaluarea locurilor de muncă nominalizate și expertizarea lor din punctul de vedere al protecției muncii și al îndeplinirii condițiilor prevăzute deart. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, prin întocmirea buletinelor de determinări și stabilirea măsurilor tehnice, sanitare și organizatorice de protecție a muncii potrivit Legii protecției muncii nr. 90/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare; obținerea avizului inspectoratului teritorial de muncă obligatoriu cu o valabilitate de cel mult trei ani și cu posibilitatea de prelungire (avizele au fost supuse prelungirii și, din anul 2007, conform Hotărârii Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare, reînnoirii); depunerea, la casele teritoriale de pensii, a avizului inspectoratului teritorial de muncă prin care se dovedește încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite și lista cuprinzând categoriile profesionale care lucrează în aceste locuri de muncă; nominalizarea salariaților care își desfășoară activitatea în locurile de muncă încadrate în condiții deosebite.

Art. 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, instituie o cale de atac ce putea fi exercitată de angajatorii care nu au primit aviz pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, respectiv plângerea, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Inspecția Muncii, care trebuia să o soluționeze în termen de 30 de zile.

Consecutiv, refuzul inspectoratului teritorial de muncă și decizia emisă de Inspecția Muncii în procedura administrativă prealabilă puteau fi atacate la instanțele de contencios administrativ, potrivit art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările și completările ulterioare, în vigoare la momentul adoptării Hotărârii Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, avizul inspectoratului teritorial de muncă, decizia Inspecției Muncii adoptată în soluționarea plângerii și refuzul inspectoratului de emitere a avizului reprezentând acte administrative tipice și, respectiv, asimilate, supuse controlului acestor instanțe.

Corespondența dintre fostele grupe speciale de muncă și condițiile deosebite a fost stabilită în art. 15 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, conform căreia locurile de muncă, activitățile și categoriile profesionale încadrate în grupele I și a II-a de muncă până la intrarea în vigoare a acestui act normativ sunt considerate activități desfășurate în condiții deosebite, cu excepția celor care, conform prevederilor Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, sunt prevăzute ca fiind activități desfășurate în locuri de muncă în condiții speciale. Activitatea desfășurată anterior într-o grupă superioară de muncă nu reprezintă decât o condiție necesară, dar nu și suficientă pentru încadrarea în condiții deosebite, de vreme ce, din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 19 alin. (2) și (5) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, și art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții nu poate fi realizată de către angajator decât dacă, în urma parcurgerii metodologiilor stabilite prin hotărârea Guvernului, a obținut avizul organului administrativ și nu poate opera decât pentru locurile de muncă menționate în aviz.

Prin urmare, preluarea locurilor de muncă, activităților și categoriilor profesionale care, anterior datei de 1 aprilie 2001, erau încadrate în grupele I și a II-a de muncă în noua categorie de activități desfășurate în condiții deosebite nu s-a realizat automat, ope legis, astfel cum se consideră în cea de-a doua orientare a jurisprudenței, ci, potrivit art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, era necesar ca angajatorii care aveau locuri de muncă, activități și categorii profesionale încadrate în fostele grupe superioare de muncă să le reevalueze în noua procedură în vederea încadrării în condiții deosebite, respectând dispozițiile acestei hotărâri.

În redactarea inițială a prevederilor art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, reevaluarea impusă de acest text de lege trebuia realizată în cel mult 90 de zile de la data intrării sale în vigoare. Prin modificări aduse normei, termenul a fost prorogat succesiv, până la data de 31 decembrie 2002.

Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, a fost abrogată expres prin art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare, în care, prin art. 1 s-a prevăzut posibilitatea de reînnoire a avizelor de încadrare, acordate potrivit Hotărârii Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, în urma parcurgerii metodologiei stabilite prin noua reglementare. În sfera de reglementare a acestui act normativ intrau, potrivitart. 1 alin. (2), numai angajatorii care dețineau avize valabile de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite și care nu au realizat, prin măsurile adoptate până la acea dată, normalizarea condițiilor de muncă. Totodată, după data de 9 martie 2007, când a intrat în vigoare Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare, nu mai este posibilă emiterea avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, ci doar reînnoirea etapizată a avizelor deja acordate.

Similar metodologiei prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 261/2001, cu modificările și completările ulterioare, procedura instituită prin noua reglementare a presupus parcurgerea mai multor etape în ordinea cronologică arătată de art. 2 alin. (1) - (3) și art. 8. De asemenea se reglementau obligația autorității administrative competente de a soluționa cererea de reînnoire a avizului prin analiza îndeplinirii atât a condițiilor de formă referitoare la cerere, respectiv a depunerii documentației prevăzute de metodologie în termenele stabilite pentru derularea acesteia, cât și a îndeplinirii condițiilor de fond, precum și posibilitatea angajatorului, care nu a obținut reînnoirea avizului pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite, de a contesta refuzul autorității publice la Inspecția Muncii sau direct la instanța competentă [s.n. instanța de contencios administrativ, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare].

La data de 1 ianuarie 2011 a intrat în vigoare Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, care a abrogat Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, sunt considerate încadrate în condiții deosebite doar locurile de muncă stabilite în baza criteriilor și metodologiei prevăzute de legislația în vigoare la data încadrării acestora.

Prin articolul unic al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 65/2015 pentru completarea art. 29 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aprobată prinLegea nr. 108/2016, în cuprinsul art. 29 din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, au fost introduse noi alineate, alin. (1 1 ) și (1 2 ), potrivit cărora locurile de muncă pot fi menținute în condiții deosebite, prin reînnoirea avizelor de încadrare pe baza metodologiei stabilite prin hotărâre a Guvernului pentru o perioadă de maximum 3 ani, începând cu data de 1 ianuarie 2016, termen în care angajatorii au obligația de a normaliza condițiile de muncă. Aceste dispoziții confirmă prioritatea legiuitorului pentru normalizarea condițiilor de muncă, încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite fiind tratată legislativ ca o alternativă subsidiară și temporară, supusă unor condiții de recunoaștere și menținere strict reglementate la nivel infralegislativ.

În aplicarea prevederilor art. 29 alin. (1 1 ) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, a fost emisă Hotărârea Guvernului nr. 1.014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, în vigoare din data de 1 ianuarie 2016, care, în esență, instituie aceleași etape anterior prevăzute prin Hotărârea Guvernului nr. 246/2007, cu modificările și completările ulterioare. Din sfera sa de aplicare, expres și limitativ determinată prinart. 1 alin. (2), fac parte doar angajatorii care dețineau la data de 31 decembrie 2015 avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite reînnoit și care nu au realizat până la această dată măsurile necesare în vederea normalizării condițiilor de muncă pentru locurile de muncă în condiții deosebite. VII.2. Condițiile speciale de muncă

În ceea ce privește interpretarea și aplicarea dispozițiilor care reglementează condițiile speciale de muncă, respectiv art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 226/2006, raportate la prevederile art. 2-6, art. 9, 13 și 16 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, precum și prevederile art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, în cauzele în care se solicită constatare