Decizia nr.17 din 17 octombrie 2016

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor: – art. 26 alin. (5), art. 27 şi art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006, în forma în vigoare în anul 2010, devenite art. 34 alin. (7), art. 59 alin. (3) şi art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006, în forma în vigoare în anul 2015, referitor la posibilitatea atragerii răspunderii contravenţionale a candidatului independent în alegerile locale pentru contravenţia prevăzută de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenit art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015), atunci când acesta a desemnat şi înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale; – art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenit art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015), raportat la dispoziţiile art. 38 alin. (1), art. 26 alin. (12) şi (13) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenite art. 47 alin. (1), art. 34 alin. (12) şi (14) din Legea nr. 334/2006 (2015), referitor la posibilitatea sancţionării candidatului independent în alegerile locale pentru contravenţia de a nu depune un raport detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale, atunci când acesta nu a avut înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar. II. Dispoziţiile legale a căror interpretare a generat practica neunitară

Legea nr. 334/2006 (2010): „Art. 26. – (…) (5) Mandatarul financiar răspunde solidar cu partidul care l-a desemnat de legalitatea operaţiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale şi de respectarea prevederilor art. 23-25. (…) (12) Calitatea de mandatar financiar se dobândeşte numai după înregistrarea sa oficială la Autoritatea Electorală Permanentă. Înregistrarea mandatarului financiar se realizează în intervalul dintre momentul aducerii la cunoştinţă publică a datei alegerilor şi începerea campaniei electorale, făcându-se publică în presă sau pe pagina de internet a partidului. (13) Candidaţii nu pot fi mandatari financiari.” „Art. 27. – Prevederile art. 26 se aplică în mod corespunzător şi candidaţilor independenţi.” „Art. 38. – (1) În termen de 15 zile de la data desfăşurării alegerilor, mandatarul financiar este obligat să depună la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic, alianţă politică, alianţă electorală, organizaţie a cetăţenilor români aparţinând minorităţilor naţionale sau candidat independent. (…)” „Art. 41. – (1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 5.000 lei la 25.000 lei încălcarea dispoziţiilor prevăzute la: art. 3 alin. (2) şi (3), art. 4 alin. (3) şi (4), art. 5, 6, 7, 8, 9, art. 10 alin. (2) şi (3), art. 11 alin. (1) şi (3), art. 12 alin. (1) şi (3), art. 13 alin. (1) şi (2), art. 20 alin. (2), art. 23, art. 24 alin. (1), art. 25 alin. (1) şi (2), art. 26 alin. (1), (3), (4), (11) şi (13), art. 29 alin. (2) – (4) şi (6), art. 30 alin. (3) şi (4), art. 31, 38 şi art. 39 alin. (2). (2) Sancţiunile se pot aplica, după caz, partidului politic, candidatului independent, mandatarului financiar şi/sau donatorului care a încălcat dispoziţiile prevăzute la alin. (1).”

Legea nr. 334/2006 (2015): „Art. 34. – (…) (7) Mandatarul financiar răspunde solidar cu partidul politic care l-a desemnat de legalitatea operaţiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale şi de respectarea prevederilor art. 28-33. (…) (12) Calitatea de mandatar financiar se dobândeşte numai după înregistrarea oficială la Autoritatea Electorală Permanentă, pe baza împuternicirii partidului politic şi a acceptului acestuia. Înregistrarea mandatarului financiar se realizează în intervalul dintre momentul aducerii la cunoştinţă publică a datei alegerilor şi începerea campaniei electorale, făcându-se publică în presă sau pe pagina de internet a partidului. (…) (14) Candidaţii nu pot fi mandatari financiari.” „Art. 47. – (1) În termen de 15 zile de la data desfăşurării alegerilor, mandatarii financiari coordonatori sunt obligaţi să depună la Autoritatea Electorală Permanentă rapoartele detaliate ale veniturilor şi cheltuielilor electorale ale partidelor politice, alianţelor politice, alianţelor electorale, organizaţiilor cetăţenilor români aparţinând minorităţilor naţionale şi ale candidaţilor independenţi, precum şi cuantumul datoriilor înregistrate ca urmare a campaniei, însoţite de declaraţiile prevăzute la art. 28 alin. (9). (…)” „Art. 52. – (…) (2) Constituie contravenţii, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracţiuni, şi se sancţionează cu amendă de la 15.000 lei la 50.000 lei încălcarea dispoziţiilor prevăzute la art. 3 alin. (2) – (4) şi (6) – (10), art. 25 alin. (2), art. 28, 29, 30, 37, 38, art. 43 alin. (2) – (4), art. 45, art. 47 alin. (1), (2) şi (5), art. 49 alin. (1) – (3) şi (5) şi art. 50 alin. (2). (…) (4) Sancţiunile se pot aplica, după caz, partidului politic, alianţei politice, organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, candidatului independent, mandatarului financiar şi/sau donatorului, precum şi altor persoane care au încălcat dispoziţiile prevăzute la alin. (1)- (3). (…)” „Art. 59. – (…) (3) Dispoziţiile prezentei legi se aplică în mod corespunzător candidaţilor independenţi.” III. Examenul jurisprudenţial

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale citate, dezlegarea problemei de drept supuse analizei fiind menită a lămuri problema referitoare la subiectul activ al răspunderii contravenţionale prevăzute de dispoziţiile legale în discuţie, în cazul în care candidatul independent în alegerile locale şi-a desemnat şi înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege un raport detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale, respectiv în cazul în care candidatul independent în alegerile locale, care nu a înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar, nu depune acest raport. IV. Principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

Prin procese-verbale încheiate de reprezentanţii Autorităţii Electorale Permanente şi decizii ale acestei autorităţi, emise în temeiul art. 43 şi art. 41 alin. (2) raportat la art. 38 din Legea nr. 334/2006 (2010), a fost constatată săvârşirea contravenţiei ce constă în neîndeplinirea obligaţiei legale de a depune, în termenul de 15 zile de la data desfăşurării alegerilor locale, raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale pentru candidaţii independenţi în aceste alegeri, fiind sancţionaţi fie candidaţii, fie mandatarii financiari ai acestora.

Sancţionarea contravenţională a candidaţilor independenţi a fost dispusă atât atunci când existau mandatari financiari ai acestora, înregistraţi la Autoritatea Electorală Permanentă în condiţiile art. 26 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2010), cât şi în acele situaţii în care candidaţii nu au înregistrat la această autoritate mandatari financiari.

În aceste ipoteze, Autoritatea Electorală Permanentă a procedat la sancţionarea contravenţională a candidaţilor independenţi, prin raportare la dispoziţiile art. 26 alin. (5) şi art. 27 din Legea nr. 334/2006 (2010), ce consacră răspunderea solidară a mandatarului financiar şi a candidatului independent pentru legalitatea operaţiunilor financiare efectuate în perioada alegerilor. De asemenea, au fost avute în vedere şi prevederile art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), text în temeiul căruia sancţiunile se pot aplica, după caz, candidatului independent ori mandatarului financiar al acestuia.

În soluţionarea plângerilor formulate în temeiul art. 44 din Legea nr. 334/2006 (2010) şi art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), instanţele au dezvoltat o jurisprudenţă neunitară. A. În ceea ce priveşte prima problemă de drept au fost observate două orientări, astfel: a) într-o primă orientare, instanţele au admis plângerile contravenţionale formulate de candidaţii independenţi în alegerile locale, au anulat procesele-verbale de constatare a contravenţiilor şi deciziile emise de Autoritatea Electorală Permanentă, petenţii fiind exoneraţi de la plata amenzilor aplicate. În mod corespunzător, au fost menţinute ca legale actele de sancţionare contravenţională a mandatarilor financiari, atunci când nu au fost identificate alte motive de nulitate a acestora.

Pentru a pronunţa aceste soluţii, instanţele au constatat că, în prealabil, petenţii, în calitate de candidaţi independenţi în alegerile locale, şi-au desemnat mandatari financiari pe care i-au înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă.

Potrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), după desfăşurarea alegerilor, mandatarului financiar îi revine obligaţia depunerii unui raport detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale pentru candidatul independent. În conformitate cu art. 26 alin. (13) din acelaşi act normativ, candidatul nu poate fi mandatar financiar.

Pe de altă parte, potrivit art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), sancţiunea amenzii contravenţionale se aplică persoanei vinovate de nerespectarea dispoziţiilor art. 38 alin. (1) din lege, aceasta putând fi doar mandatarul financiar. Dacă legiuitorul ar fi intenţionat să sancţioneze atât pe mandatarul financiar, cât şi pe candidatul independent, ar fi trebuit să prevadă acest lucru în mod expres.

Întrucât răspunderea contravenţională este personală, dispoziţiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) nu sunt aplicabile. Răspunderea solidară a candidatului şi a mandatarului financiar, instituită prin acest text, funcţionează doar cu privire la operaţiunile financiare efectuate în perioada campaniei electorale şi la respectarea prevederilor art. 23-25 din lege referitoare la contribuţiile primite de candidat. b) Dimpotrivă, alte instanţe au considerat că şi candidatul independent poate fi subiect activ al contravenţiei prevăzute de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) şi, în aceeaşi ipoteză, au menţinut ca legale actele de constatare contravenţională încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă.

S-a reţinut în sprijinul acestei orientări că, potrivit art. 26 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010), răspunderea mandatarului financiar este solidară cu cea a candidatului independent pentru legalitatea operaţiunilor efectuate în perioada campaniei electorale. Mandatarul financiar acţionează în numele şi interesul candidatului în alegeri, în calitate de prepus al acestuia, astfel că răspunderea candidatului poate fi atrasă pentru faptele săvârşite de mandatar în îndeplinirea mandatului încredinţat. Prin urmare, obligaţia depunerii raportului prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) revenea atât candidatului, cât şi mandatarului său financiar. Prin nedepunerea acestui raport şi a celorlalte documente referitoare la veniturile şi cheltuielile din campania electorală, persoanele sancţionate (candidaţi în alegeri) au făcut imposibilă verificarea operaţiunilor financiare efectuate în această calitate. Aşadar, contravenţia pentru care petenţii au fost sancţionaţi nu are un subiect activ calificat. B. În ceea ce priveşte cea de-a doua problemă de drept, ce are în vedere ipotezele în care candidaţii independenţi în alegerile locale nu şi-au înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă mandatari financiari, au fost observate, de asemenea, două orientări, altfel: a) unele instanţe au considerat că şi candidatul independent în alegerile locale poate avea calitatea de subiect activ al contravenţiei prevăzute şi sancţionate de art. 41 raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), astfel încât au fost menţinute actele de constatare şi sancţionare încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă; în unele situaţii, instanţele au procedat doar la înlocuirea sancţiunii aplicate.

În sprijinul acestei orientări s-a reţinut că, faţă de modalitatea de redactare a prevederilor art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), precum şi faţă de instituirea prin acelaşi act normativ a răspunderii solidare a candidatului şi mandatarului financiar, nu este exclusă răspunderea contravenţională a candidatului independent. Faptul că un candidat în alegerile locale nu a înţeles să îşi angajeze un mandatar financiar, deşi era obligat la aceasta prin lege, nu poate conduce la exonerarea sa de răspundere contravenţională. În caz contrar, ar însemna să fie valorificată turpitudinea persoanei sancţionate şi să fie încălcat principiul nemo censetur ignorare legem, de vreme ce obligaţiile a căror încălcare a fost constatată prin actele încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă rezultă dintr-o lege specială, care a fost publicată şi îndeplineşte cerinţele de claritate şi previzibilitate. Chiar şi acele instanţe care au considerat că desemnarea mandatarului financiar este obligatorie doar în situaţia în care candidatul în alegeri primeşte donaţii şi legate au arătat că obligaţia de a depune raportul privind veniturile şi cheltuielile electorale subzistă în privinţa acestuia, indiferent dacă au fost sau nu încasate venituri şi efectuate cheltuieli, de vreme ce scopul instituirii acestei raportări a fost acela de a asigura transparenţa în finanţarea activităţii partidelor politice şi campaniilor electorale. b) Dimpotrivă, alte instanţe au considerat că, în privinţa contravenţiei prevăzute şi sancţionate de art. 41 raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), există un subiect activ calificat în persoana mandatarului financiar, întrucât acestei persoane îi incumbă, potrivit legii, obligaţia de a depune raportul detaliat privind veniturile şi cheltuielile electorale pentru candidatul în alegeri. În consecinţă, faţă de principiul legalităţii în materie contravenţională, principiu a cărui respectare presupune încadrarea faptei sancţionate în ipoteza textului de lege aplicabil, au fost anulate actele de constatare şi sancţionare încheiate de Autoritatea Electorală Permanentă cu privire la candidaţii independenţi în alegerile locale.

În motivarea acestor soluţii s-a arătat că prin art. 26 din Legea nr. 334/2006 (2010) este explicitată noţiunea de mandatar financiar şi sunt circumscrise obligaţiile acestuia pe parcursul campaniei electorale. Potrivit art. 26 alin. (13) din Legea nr. 334/2006 (2010), candidaţii nu pot fi mandatari financiari, astfel încât aceştia nu pot avea calitatea de subiect activ al contravenţiei pentru care s-a dispus sancţionarea. Candidatului independent îi revenea, în conformitate cu art. 27 raportat la art. 26 alin. (2) şi art. 26 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2010), obligaţia de a declara şi înregistra mandatarul financiar, pentru nerespectarea acestor obligaţii existând sancţiuni expres prevăzute în art. 41 alin. (1) din lege. Acesta putea fi sancţionat, eventual, doar pentru omisiunea de a-şi desemna un mandatar financiar.

Pe de altă parte, în privinţa candidatului declarat ales, nedepunerea raportului detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale determină o altă sancţiune ce constă în invalidarea mandatului, conform art. 38 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010). S-a considerat că dispoziţiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010), potrivit cărora mandatarul financiar răspunde solidar cu partidul politic care l-a desemnat de legalitatea operaţiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale şi de respectarea prevederilor art. 23-25, sunt aplicabile doar în privinţa răspunderii patrimoniale, nu în materia răspunderii contravenţionale, aceasta din urmă fiind personală. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii orientările conform cărora: – candidatul independent în alegerile locale nu poate fi sancţionat pentru contravenţia prevăzută de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), devenit art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015), atunci când şi-a desemnat şi înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale; – candidatul independent în alegerile locale poate fi sancţionat pentru săvârşirea contravenţiei de a nu depune, în termenul prevăzut de lege, la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale, atunci când nu şi-a înregistrat la această autoritate un mandatar financiar.

În susţinerea acestei opinii autorul sesizării formulează următoarele argumente: A. În privinţa primei probleme de drept, nu există un drept de alegere al autorităţii publice competente cu privire la subiectul sancţiunii aplicabile, singura persoană ce poate fi sancţionată pentru săvârşirea contravenţiei fiind mandatarul financiar în prealabil înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă. Într-o atare ipoteză, candidatul independent în alegeri nu poate fi subiect pasiv al raportului juridic de răspundere contravenţională, răspunderea este una personală, solidaritatea instituită de legea specială având un domeniu specific de aplicare.

În măsura în care, în raporturile cu terţii, inclusiv cu Autoritatea Electorală Permanentă, candidatul independent are un mandatar financiar, legal înregistrat, persoană căreia, potrivit legii, îi revine obligaţia de a depune raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale, doar acest mandatar poate fi sancţionat contravenţional. În această ipoteză, răspunderea contravenţională a candidatului independent nu poate fi atrasă nici pe temeiul raporturilor juridice de mandat, întrucât, pe de o parte, între mandant şi mandatar nu există relaţii de subordonare specifice raportului dintre comitent şi prepus, iar, pe de altă parte, mandantul nu răspunde pentru contravenţiile săvârşite de mandatar cu ocazia îndeplinirii mandatului, răspunderea contravenţională a acestuia din urmă fiind strict personală. B. Cea de-a doua problemă de drept ridică întrebarea dacă, în lipsa unui mandatar financiar care de jure ar putea să răspundă contravenţional pentru nedepunerea în termen legal a raportului prevăzut de lege, există posibilitatea atragerii acestei răspunderi, pentru această faptă, a candidatului independent în alegeri. Divergenţa de opinie vizează existenţa sau nu, în privinţa acestei contravenţii, a unui subiect activ calificat în persoana mandatarului financiar, punând în discuţie previzibilitatea normelor contravenţionale conţinute de Legea nr. 334/2006.

Desemnarea şi înregistrarea unui mandatar financiar la Autoritatea Electorală Permanentă constituie o obligaţie legală ce revine tuturor competitorilor electorali. Această obligaţie trebuie adusă la îndeplinire prealabil începerii campaniei electorale. O persoană fizică sau juridică dobândeşte, în drept, calitatea de mandatar financiar al unui candidat în alegeri doar după ce a fost înregistrată la Autoritatea Electorală Permanentă, astfel încât, în lipsa unei atari înregistrări, se consideră că un competitor electoral nu are mandatar financiar, situaţie în care sarcina îndeplinirii obligaţiilor care, potrivit legii, incumbau mandatarului financiar revine, de facto, candidatului în alegeri.

Incompatibilitatea instituită de lege în scopul prevenirii conflictului de interese între candidat şi mandatarul financiar nu ar putea primi efecte exoneratoare de răspundere în privinţa candidatului, de vreme ce acesta din urmă, prin omisiunea de a-şi desemna un mandatar financiar, s-a plasat el însuşi într-o stare de incompatibilitate, asumându-şi toate obligaţiile care, potrivit legii, îi reveneau mandatarului financiar. O atare situaţie nu poate fi valorificată în favoarea candidatului, întrucât ar echivala cu invocarea şi validarea propriei culpe, contrar principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans, şi validarea unei situaţii de abuz de drept, contrar prevederilor art. 15 din Codul civil, text potrivit căruia niciun drept nu poate fi exercitat în mod excesiv şi nerezonabil, contrar bunei-credinţe.

Aşadar, prin propria omisiune iniţială, candidatul independent în alegeri devine de facto şi mandatar financiar, asumându-şi toate consecinţele juridice ce decurg din această împrejurare, inclusiv cele care au ca obiect întocmirea şi depunerea raportărilor cerute de lege pentru asigurarea controlului şi a transparenţei în finanţarea campaniei electorale.

Faţă de enumerarea conţinută în art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015)], pe baza căreia se determină subiecţii pasivi ai raporturilor juridice de răspundere contravenţională ce se pot naşte prin încălcarea obligaţiilor legale indicate în precedent, dar mai ales faţă de sintagma „după caz”, care, în economia normei, îndeplineşte un rol circumstanţial, în lipsa mandatarului financiar, este posibilă sancţionarea contravenţională a candidatului independent pentru omisiunea de a depune în termenul legal raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale.

O primă exigenţă în materie de legiferare, desprinsă din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie, implică formularea legii în termeni suficient de clari şi precişi pentru ca situaţiile în care se va aplica şi consecinţele pe care le va produce să fie previzibile, astfel încât orice persoană să îi poată anticipa efectele. Totodată, în aceeaşi jurisprudenţă s-a observat că, prin forţa împrejurărilor, una dintre tehnicile-tip de reglementare constă în a recurge mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive şi că numeroase legi utilizează formule mai mult sau mai puţin precise, în scopul evitării unei rigidităţi excesive şi al adaptării lor la noile situaţii sociale ce se pot ivi, astfel încât interpretarea şi aplicarea unor asemenea dispoziţii depind de practica autorităţilor jurisdicţionale.

Din aceste ultime perspective, folosirea sintagmei „după caz” în cuprinsul normei pe baza căreia se determină subiecţii pasivi ai raportului juridic de răspundere contravenţională capătă o dublă conotaţie juridică: asigură economia de tehnică legislativă în redactarea normei contravenţionale şi evită rigiditatea excesivă în aplicarea acesteia asupra situaţiilor de atipicitate juridică, precum cele care au generat problema de drept analizată în prezent.

Pe baza acestei interpretări date art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015)] rezultă că subiect pasiv al raportului juridic de răspundere contravenţională şi, consecutiv, subiect activ al contravenţiei al cărei element material constă în omisiunea de a depune în termenul legal raportul prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] poate fi orice persoană indicată în norma ce conţine dispoziţia de sancţionare (candidat în alegeri sau mandatar financiar) care săvârşeşte actul prevăzut de verbum regens al contravenţiei.

Prevederile art. 38 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2015)], potrivit cărora candidaţilor declaraţi aleşi nu li se pot valida mandatele dacă raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic sau candidat independent nu a fost depus în condiţiile legii, nu pot opera în sensul exonerării acestora de răspunderea contravenţională pentru aceeaşi faptă. Sancţiunea specifică şi suplimentară prevăzută de text – imposibilitatea validării mandatului – operează doar în privinţa candidaţilor aleşi. Or, sancţiunea contravenţională vizează, în egală măsură, ambele categorii de candidaţi, indiferent dacă aceştia au fost sau nu aleşi. În plus, sancţiunea suplimentară pentru candidaţii aleşi diferă prin obiect de sancţiunea contravenţională.

Dacă, prin reductio ad absurdum, s-ar achiesa la soluţia exonerării de răspundere contravenţională, s-ar ajunge la o fractură logică în aplicarea legii; ar însemna că doar candidaţii care nu au fost aleşi răspund contravenţional; candidaţii aleşi nu răspund sub acest aspect, de vreme ce lor nu li se pot valida mandatele. Or, raportat la scopul reglementării (asigurarea legalităţii şi transparenţei în finanţarea campaniilor electorale), mijloacele folosite de legiuitor pentru realizarea acestuia pot varia, inclusiv sub aspectul sancţiunilor cu rol disuasiv şi punitiv, acestea fiind adaptate specificului şi gravităţii fiecărei situaţii apreciate de legiuitor in abstracto.

Din împrejurarea că, în privinţa candidaţilor aleşi, legiuitorul a considerat că scopul vizat poate fi atins şi prin instituirea unei sancţiuni suplimentare, tocmai în considerarea mandatului pe care aceştia ar urma să îl îndeplinească, nu poate fi trasă concluzia în sensul că a dorit excluderea altor tipuri de răspundere, precum cea contravenţională. Dimpotrivă, candidaţii, indiferent dacă sunt sau nu câştigători în alegeri, răspund contravenţional pentru încălcarea dispoziţiilor legale privind finanţarea campaniilor electorale.

Concluzionează autorul sesizării că interpretarea propusă concordă cu scopul urmărit de legiuitor, asigurând unitatea între litera şi spiritul legii şi evitând soluţiile dogmatice şi abuzul de drept. În caz contrar, s-ar aduce atingere principiului actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat şi, în planul aplicării legii, ar echivala cu nesancţionarea unor conduite contrare literei şi spiritului legii, precum şi principiilor de legalitate şi responsabilitate care guvernează finanţarea campaniilor electorale sub toate aspectele acestei activităţi sociale. VI. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Dispoziţiile Legii nr. 334/2006 au făcut obiectul analizei instanţei de contencios constituţional în cadrul unei excepţii de neconstituţionalitate care a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 1.600 din 15 decembrie 2011 1 . 1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 113 din 14 februarie 2012. VII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

În jurisprudenţa instanţei supreme şi a instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevate în privinţa chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, apreciind că s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare în privinţa problemelor de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

În ceea ce priveşte fondul problemelor supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale supuse analizei, candidatul independent în alegerile locale: a) nu poate fi sancţionat contravenţional atunci când şi-a desemnat şi înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale; şi b) poate fi sancţionat pentru săvârşirea contravenţiei de a nu depune, în termenul prevăzut de lege, la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale, atunci când nu şi-a înregistrat la această autoritate un mandatar financiar. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Recursul în interesul legii îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaşte legitimare procesuală şi având ca obiect probleme de drept pentru care s-a făcut dovada că au fost soluţionate în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de mai multe instanţe judecătoreşti de pe teritoriul ţării.

În esenţă, demersul de unificare a jurisprudenţei, care constituie obiectul recursului în interesul legii de faţă, implică identificarea subiectului activ al contravenţiei prevăzute de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [(art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] în două ipostaze diferite: când candidatul independent şi-a desemnat mandatar financiar, pe care l-a înregistrat la Autoritatea Electorală Permanentă (AEP) în condiţiile art. 26 alin. (12) din acelaşi act normativ (2010) [art. 34 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2015)], respectiv atunci când nu şi-a îndeplinit această obligaţie legală.

Aşa cum se observă din redarea dispoziţiilor legale supuse interpretării, soluţiile legislative care interesează cele două probleme de drept au supravieţuit modificărilor aduse actului normativ de bază, ele regăsindu-se aproape în aceeaşi formulare la data redactării raportului; forma la zi a actului normativ aduce un plus de rigoare obligaţiilor instituite prin art. 26 alin. (12) şi art. 38 alin. (1) şi extinde sfera subiecţilor vizaţi de art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (12), art. 47 alin. (1), respectiv art. 52 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2015)].

Instanţele judecătoreşti competente potrivit dispoziţiilorOrdonanţei Guvernului nr. 2/2001, la care trimite Legea nr. 334/2006 (judecătorii şi tribunalele), au fost învestite să se pronunţe asupra problemelor de drept enunţate, în contextul soluţionării plângerilor formulate de persoanele sancţionate împotriva proceselor-verbale şi deciziilor AEP [art. 44 din Legea nr. 334/2006 (2010), respectiv art. 55 din Legea nr. 334/2006 (2015)].

Sancţionarea contravenţională a candidaţilor independenţi pentru nedepunerea la AEP a raportului detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale [art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010), respectiv art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] a fost dispusă atât atunci când fuseseră desemnaţi mandatari financiari ai acestora, înregistraţi la AEP în condiţii legale, cât şi în acele situaţii în care candidaţii nu au înregistrat la această autoritate mandatari financiari.

Orientările jurisprudenţiale care se degajă din hotărârile judecătoreşti ataşate recursului în interesul legii de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sunt majoritare în sensul prefigurat de către autorul sesizării, respectiv că nu poate fi sancţionat pentru contravenţia prevăzută de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] candidatul independent, atunci când acesta şi-a desemnat şi înregistrat la AEP, în condiţii legale, un mandatar financiar care nu a depus în termenul prevăzut de lege raportul detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale; în schimb, candidatul independent poate fi sancţionat pentru aceeaşi contravenţie atunci când nu şi-a înregistrat la AEP un mandatar financiar.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că aceasta este soluţia corectă, pentru argumentele ce se vor dezvolta în continuare. A. Referitor la prima problemă de drept

Legea nr. 334/2006 a instituit un cadru normativ special pentru finanţarea şi controlul finanţării competitorilor electorali, inclusiv a candidaţilor independenţi, având o serie de mecanisme legale noi în peisajul juridic, menite să asigure aplicarea principiilor legalităţii, egalităţii de şanse, transparenţei veniturilor şi cheltuielilor, independenţei partidelor politice şi candidaţilor faţă de finanţatori, integrităţii competiţiei politice şi electorale, menţionate în cuprinsul art. 1 din Legea nr. 334/2006 (2015).

În secţiunea a 2-a din cap. IV al legii – „Finanţarea campaniilor electorale” este reglementată instituţia mandatarului financiar.

Aşa cum s-a arătat în doctrină, mandatarul financiar este o instituţie specifică dreptului electoral şi este o persoană fizică ori juridică sau mai multe din România sau din străinătate, împuternicită (delegată) de un partid politic sau de mai multe ori de un candidat independent să primească fonduri pentru campania electorală, să organizeze evidenţa lor, să le gestioneze pentru alegeri şi să asigure, în calitate de specialist, legalitatea cheltuielilor şi operaţiunilor financiare făcute.

Din modul în care sunt configurate în plan legal atribuţiile şi obligaţiile mandatarului financiar s-a concluzionat că acesta este un veritabil manager de campanie electorală (în alte sisteme electorale, cum sunt cele din SUA, Marea Britanie, Franţa şi Canada, se numeşte manager electoral sau manager pentru alegeri), fiindu-i aplicabile, ca reguli de bază, normele Codului civil privitoare la mandatul cu sau fără reprezentare.

Potrivit dispoziţiilor art. 26 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 (2015)], o persoană dobândeşte calitatea de mandatar financiar numai după înregistrarea sa oficială la AEP, care se realizează în intervalul cuprins între momentul aducerii la cunoştinţă publică a datei alegerilor şi începerea campaniei electorale.

După cum în mod judicios a arătat procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din modul cum sunt reglementate atribuţiile mandatarului financiar prin art. 26 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2015)] şi art. 26 alin. (1) din normele metodologice de aplicare a legii, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 749/2007 [art. 26 alin. (1) din normele metodologice de aplicare a legii, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 10/2016], coroborat cu perioada stabilită de lege în care se poate realiza înregistrarea acestuia (premergător începerii campaniei electorale), rezultă că desemnarea şi înregistrarea acestei persoane la AEP constituie, pentru toţi candidaţii în alegeri, o obligaţie legală prealabilă, indiferent dacă în timpul campaniei electorale ori înainte de începerea acesteia primesc sau nu donaţii ori legate, efectuează cheltuieli ori realizează venituri.

În situaţia în care există un mandatar financiar înregistrat în condiţiile legii, art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)] instituie o răspundere solidară a acestuia cu candidatul independent care l-a desemnat în privinţa legalităţii operaţiunilor financiare efectuate în perioada campaniei electorale şi a respectării prevederilor art. 23-25 din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)], texte care se referă la „contribuţiile pentru campania electorală”.

În optica AEP, confirmată de unele instanţe judecătoreşti, obligaţia depunerii raportului prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)] revine atât candidatului, cât şi mandatarului său financiar care acţionează în numele şi interesul candidatului în alegeri, în calitate de prepus al acestuia, astfel că pentru faptele mandatarului poate fi ţinut răspunzător mandantul, legiuitorul prevăzând solidaritatea celor doi.

Această optică este greşită.

Mai întâi, se remarcă existenţa unei confuzii între tipurile de răspundere juridică pe care le poate antrena încălcarea prevederilor legale enunţate, fiind evident că art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)], plasat în cap. IV al actului normativ: „Finanţarea în timpul campaniei electorale”, nu poate viza răspunderea contravenţională, guvernată de principiul răspunderii personale, recunoscut în doctrină, dar şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale 2 . 2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 411 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2014.

În plus, fapta sancţionabilă contravenţional analizată – nedepunerea sau depunerea cu întârziere a raportului detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale – se situează, prin ipoteză, ulterior momentului în care se derulează operaţiunile la care se referă art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)], iar solidaritatea, de regulă, nu se prezumă 3 . 3 Art. 1.445 din Codul civil.

Rezultă că şi în ipoteza în care s-ar considera, ad absurdum, contrar principiului enunţat, că în materie electorală ar funcţiona răspunderea contravenţională solidară între candidat şi mandatarul său financiar, comportamentul sancţionat contravenţional excedează ipotezelor indicate limitativ de textul care instituie solidaritatea.

În fine, între mandant (candidatul independent) şi mandatarul său financiar nu există un raport de subordonare specific raporturilor de prepuşenie, astfel încât nu se poate pune problema instituirii unei forme de răspundere delictuală (răspunderea comitentului pentru fapta prepusului) şi, corelativ, nici a solidarităţii dintre cei doi pe acest temei.

Concluzionând, se apreciază că în materie contravenţională dispoziţiile art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 34 alin. (7) din Legea nr. 334/2006 (2015)] nu sunt aplicabile. În privinţa acestui tip de răspundere funcţionează principiul personalităţii, ceea ce presupune că sancţiunea contravenţională nu poate fi aplicată decât persoanei care a comis contravenţia, aceasta urmând să răspundă în nume propriu.

Art. 32 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 749/2007 [art. 32 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 334/2006, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 10/2016] prevede că pentru aceeaşi contravenţie constatată nu se pot sancţiona, în acelaşi timp, partidul politic şi mandatarul financiar sau, după caz, candidatul independent şi mandatarul financiar. Această normă confirmă încă o dată raţionamentul expus anterior.

Ca urmare, referitor la prima problemă pe care o ridică recursul în interesul legii analizat, răspunsul este că nu există un drept de opţiune al autorităţii publice competente să aplice sancţiunea contravenţională, între candidatul independent şi mandatarul său financiar, singura persoană care poate fi sancţionată pentru încălcarea dispoziţiei prevăzute la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)], în ipoteza în care a fost desemnat şi înregistrat în condiţii legale un mandatar financiar, fiind acesta din urmă. B. Referitor la cea de-a doua problemă de drept

A doua problemă de drept pe care o ridică recursul în interesul legii este mai complexă.

Divergenţele de opinie vizează existenţa sau nu, în privinţa acestei contravenţii, a unui subiect activ calificat în persoana mandatarului financiar. Cu alte cuvinte, se pune în discuţie posibilitatea atragerii răspunderii contravenţionale a competitorului electoral, atunci când acesta, încălcându-şi o obligaţie legală, nu şi-a desemnat un mandatar financiar.

Se apreciază că este raţională rezolvarea pe care au dat-o acestei probleme de drept majoritatea instanţelor judecătoreşti şi care a fost propusă de procurorul general.

Enumerarea cuprinsă în art. 41 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 (2010), formulă lărgită de legiuitor prin pct. 10 al articolului unic din Legea nr. 78/2016 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, începând cu 1 mai 2016, prin includerea sintagmei „precum şi a altor persoane care au încălcat dispoziţiile prevăzute la alin. (1)-(3)”, determină subiecţii activi ai contravenţiilor indicate la alin. (1)-(3), inclusiv ai contravenţiei analizate, prevăzute de art. 41 alin. (1) raportat la art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 52 alin. (2) raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)].

Sintagma „după caz” din cuprinsul normei nu are menirea de a restrânge sfera subiecţilor activi, ci de a permite aplicarea normei contravenţionale sancţionatoare în situaţii diverse, precum cea care a generat cea de-a doua problemă de drept analizată în prezentul raport.

Acest raţionament şi soluţia pe care o determină, respectiv răspunderea contravenţională a candidatului independent care nu şi-a desemnat un mandatar financiar, nu contravin regulilor de interpretare a legii contravenţionale. În esenţă, principiul legalităţii nu permite aplicarea prin analogie a unei norme în detrimentul celui care a săvârşit fapta, însă, în ipoteza de faţă, este exclusă aplicarea prin analogie atât timp cât norma legală prevede în mod expres şi direct categoriile de persoane cărora le poate fi aplicată sancţiunea contravenţională.

Nu în ultimul rând, trebuie avute în vedere şi situaţiile absurde la care s-ar ajunge dacă s-ar opta pentru interpretarea potrivit căreia, în lipsa desemnării unui mandatar financiar, nu se poate aplica o sancţiune pentru contravenţia al cărei element material constă în omisiunea de a depune în termenul legal raportul prevăzut de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2010) [art. 47 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 (2015)].

Practic, s-ar valorifica în favoarea candidatului independent propria culpă (contrar principiului nemo auditur propriam turpitudinem allegans) şi s-ar valida un comportament care încalcă principiile finanţării activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, indicate anterior, mai ales principiul transparenţei veniturilor şi cheltuielilor.

În altă ordine de idei, pentru a eluda prevederile legale imperative care stabilesc atribuţiile mandatarului financiar [de exemplu, art. 26 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2010), respectiv art. 34 alin. (5) din Legea nr. 334/2006 (2015)], ar fi suficientă omiterea desemnării unui mandatar financiar de către competitorul electoral, căci, în logica interpretării contrare, candidatul independent nu ar putea fi sancţionat contravenţional.

O astfel de interpretare nu poate fi primită nici prin prisma faptului că sancţiunea pentru omisiunea de a desemna un mandatar financiar este mai redusă decât sancţiunea contravenţională pentru nedepunerea raportului detaliat al veniturilor şi cheltuielilor electorale [art. 52 alin. (1) raportat la art. 34 alin. (12) din Legea nr. 334/2006 din forma actuală a legii]. Ar fi, aşadar, tentantă acceptare