Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017

La data de 7 martie 2017, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea recursului în interesul legii privind problema de drept menţionată anterior, ca urmare a adoptării Hotărârii Colegiului de conducere nr. 28 din 20 februarie 2017.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 9 martie 2017, formându-se Dosarul nr. 731/1/2017, cu termen de soluţionare la data de 18 septembrie 2017. II. Obiectul recursului în interesul legii

Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, rezultă că în practica instanţelor nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale privind competenţa materială de soluţionare a contestaţiilor în materia electorală în cazurile reglementate de prevederileart. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (Legea nr. 115/2015) şi art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 208/2015). III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale: Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali Art. 54. – „(…) (5) Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria, respectiv tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală. Hotărârea nu se comunică. (…)” Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente, cu modificările şi completările ulterioare Art. 59. – „(…) (7) Contestaţiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor adoptate de către birourile electorale de circumscripţie se soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală. Contestaţiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor de către Biroul Electoral Central ori de către biroul electoral de circumscripţie pentru cetăţenii români cu domiciliul sau reşedinţa în afara României se soluţionează de către Tribunalul Bucureşti. Hotărârea dată se afişează, în mod vizibil, la sediul instanţei care a emis-o. (…)” IV. Examenul jurisprudenţial

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov a constatat existenţa practicii neunitare sub aspectul instanţei competente material să soluţioneze acest tip de cereri, identificându-se două orientări: a) O primă soluţie, majoritară, regăsită la nivelul Tribunalului Braşov, al Tribunalului Covasna, dar şi al majorităţii instanţelor din ţară, este în sensul că aceste cauze sunt de natură civilă, competenţa materială de soluţionare revenind instanţei civile. Ceea ce a dus la concluzia că aceste pricini sunt de competenţa secţiei civile este faptul că privesc drepturile electorale, care sunt drepturi civile. Un alt argument în susţinerea acestei opinii îl constituie împrejurarea că pe rolul curţilor de apel aceste cauze ajung în calea de atac a apelului, care este specifică materiei civile. Din cuprinsul Legii nr. 115/2015 nu se poate deduce că aceste cereri sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ. Contestaţiile ce îi privesc pe candidaţii pentru funcţia de consilier local sunt de competenţa judecătoriilor, iar cele pentru funcţia de consilier judeţean, de competenţa tribunalelor, fără a se preciza însă în lege materia potrivit căreia se soluţionează. De altfel, acest subiect a făcut obiectul dezbaterilor întâlnirii trimestriale a judecătorilor Curţii de Apel Braşov din data de 12 decembrie 2016, aspect consemnat în minuta întâlnirii trimestriale cu judecătorii specializaţi în judecarea cauzelor de contencios administrativ şi fiscal de la Curtea de Apel Braşov, Tribunalul Braşov, Tribunalul Covasna şi Judecătoria Zărneşti, fiind consemnate opinii divergente. b) O a doua soluţie, minoritară, este în sensul că revine instanţei de contencios administrativ şi fiscal competenţa materială de soluţionare a acestor cauze. La nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Braşov practica judiciară identificată până la acest moment şi constantă de-a lungul timpului este în acest sens. Actele emise de birourile electorale sunt acte administrative, fiind supuse dispoziţiilor generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004). Chestiunea de drept în discuţie a fost analizată în cadrul dezbaterilor ce s-au desfăşurat la nivelul Curţii de Apel Braşov, împrejurare consemnată în procesul-verbal al şedinţei Colegiului de conducere din data de 15 aprilie 2016, opinându-se că revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal competenţa de soluţionare a acestui tip de cauze. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În urma verificărilor efectuate nu s-au identificat decizii pronunţate de Curtea Constituţională cu privire la dispoziţiile art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 ori ale art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015.

Curtea Constituţională s-a pronunţat însă asupra excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 32 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (Legea nr. 35/2008), abrogate prin Legea nr. 208/2015, prevederi care au drept corespondent dispoziţiile art. 54 din Legea nr. 115/2015, respectiv art. 59 din Legea nr. 208/2015, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008.

De asemenea, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 54 din Legea nr. 115/2015, cât priveşte procedura specială, în materie electorală, de soluţionare a întâmpinărilor, contestaţiilor şi a oricăror altor cereri prevăzute de lege, desfăşurată potrivit regulilor stabilite de Codul de procedură civilă pentru ordonanţa preşedinţială, prin Decizia nr. 360 din 24 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 19 august 2016. VI. Doctrina

În doctrină nu s-au exprimat opinii punctuale în această problemă, teoria abordând însă detaliat noţiunile de contencios electoral, autoritate administrativă, act administrativ sau act administrativ-jurisdicţional. VII. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Braşov

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov nu a prezentat un punct de vedere asupra problemei de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii, redând doar cele două orientări jurisprudenţiale expuse anterior. VIII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general a apreciat că orientarea jurisprudenţială potrivit căreia aceste cauze sunt de natură civilă, iar competenţa materială de soluţionare revine instanţelor civile este în litera şi spiritul legii.

În argumentarea acestui punct de vedere a arătat că legile electorale care fac obiectul de studiu al prezentului recurs în interesul legii conţin o multitudine de dispoziţii derogatorii de la dreptul comun, al atacării în contencios administrativ a actelor emise de structurile electorale, printre care şi competenţa de soluţionare a contestaţiilor privind candidaturile locale şi parlamentare, ce aparţine secţiei civile a tribunalului în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală.

Din întreaga legislaţie cu incidenţă în materie electorală, într-un singur loc se prevede expres competenţa instanţei de contencios administrativ, şi anume în dispoziţiile art. 31 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), conform cărora hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor de consilieri locali poate fi atacată de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de la şedinţă, de la comunicare.

O altă referire, chiar şi numai implicită, la instanţa de contencios administrativ este prevăzută în dispoziţiile art. 89 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, conform cărora contestaţia privind acreditarea sau respingerea solicitării de acreditare dispuse de Autoritatea Electorală Permanentă se soluţionează de către Curtea de Apel Bucureşti, în termen de două zile de la data înregistrării, iar hotărârea dată este definitivă.

În acest caz, deşi nu se prevede expres competenţa Secţiei de contencios administrativ a Curţii de Apel Bucureşti, aceasta rezultă cu prisosinţă din dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Codul de procedură civilă, conform cărora curţile de apel judecă în primă instanţă cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale, şi, de asemenea, conform alin. (4), orice alte cereri date prin lege în competenţa lor.

Referirea expresă la o anumită curte de apel, în speţă la Curtea de Apel Bucureşti, nici nu ar fi fost necesară dacă legiuitorul n-ar fi dorit să atribuie acestei instanţe o competenţă specială în judecarea litigiilor în care este implicată Autoritatea Electorală Permanentă, în considerarea importanţei deosebite a actelor emise de această instituţie pentru garantarea imparţialităţii şi legalităţii desfăşurării procesului electoral.

Atunci când legea nu precizează că actele emise de birourile electorale pot fi atacate la instanţa de judecată şi nu se indică o anumită specializare a acesteia nu înseamnă că ele nu pot fi supuse controlului judecătoresc, ci sunt aplicabile dispoziţiile dreptului comun în materia contenciosului administrativ reprezentat de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În materie electorală şi referendară, birourile electorale sunt autorităţi administrative temporare, cu atribuţii jurisdicţionale. Procedura administrativă jurisdicţională în faţa acestor jurisdicţii electorale este facultativă. Actele administrative ale birourilor electorale pot fi atacate în justiţie, la instanţele judecătoreşti speciale de contencios administrativ.

Un alt element ce „trădează” natura civilă a competenţei instanţei abilitate să soluţioneze contestaţiile la candidaturile în alegerile locale sau parlamentare este dispoziţia care prevede că împotriva hotărârilor pronunţate în astfel de cauze se poate declara apel – art. 54 alin. (6) din Legea nr. 115/2015 şi art. 59 alin. (8) din Legea nr. 208/2015 – cale de atac incompatibilă cu o eventuală natură de contencios administrativ a litigiului, pentru care singura cale de atac prevăzută de lege este cea a recursului.

Actualele legi electorale au preluat, de altfel, dispoziţiile corespunzătoare din reglementările anterioare, aşa cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare.

Prevăzând apelul drept cale de atac în materia contestaţiilor la candidaturi, legiuitorul a intenţionat să atribuie aceste cauze în competenţa instanţelor civile, apelul fiind, aşa cum se ştie, străin de materia contenciosului administrativ.

Pe de altă parte, procedura ordonanţei preşedinţiale, după al cărei regim se soluţionează cererile în materie electorală, deşi în principiu admisibilă în procedura de contencios administrativ, este şi ea incompatibilă, de exemplu, în acele situaţii în care se solicită suspendarea actului administrativ, întrucât în acest domeniu există reglementări cu caracter derogatoriu prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, ceea ce împiedică urmarea procedurii de drept comun prevăzute de Codul de procedură civilă.

Nu în ultimul rând, trebuie amintit că există şi situaţii când legiuitorul a înţeles să atribuie instanţei civile competenţa exercitării controlului judecătoresc asupra actelor administrative emise de autorităţi publice, prevăzând în mod expres acest lucru.

În concluzie, în aplicarea şi interpretarea dispoziţiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 şi art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, instanţa competentă să soluţioneze contestaţiile privind candidaturile la alegerile locale şi parlamentare este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală. IX. Opinia judecătorilor-raportori

Constatând admisibilitatea recursului în interesul legii, în raport cu dispoziţiile art. 514-515 din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 şi art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, competenţa materială procesuală de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie de admitere sau respingere a candidaturilor revine instanţelor civile. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reţine următoarele: Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii constată că în cauză sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 414-415 din Codul de procedură civilă, în ceea ce priveşte titularul sesizării, precum şi dovada că problema de drept ce face obiectul sesizării a fost soluţionată diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, anexându-se la sesizare hotărâri judecătoreşti din întreaga ţară în materia respectivă. Se constată, astfel, că practica neunitară există la nivelul întregii ţări. Asupra fondului sesizării

În ceea ce priveşte obiectul recursului în interesul legii, din adresa Colegiului de conducere al Curţii de Apel Braşov rezultă expres că obiectul sesizării îl reprezintă „interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind competenţa materială de soluţionare a contestaţiilor în materie electorală, privind admiterea sau respingerea candidaturilor de către biroul electoral de circumscripţie”, indicându-se ca texte incidente dispoziţiile art. 54 din Legea nr. 115/2015 şi art. 59 din Legea nr. 208/2015.

În concret, normele legale ce se cer a fi interpretate sunt: – Art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, potrivit căruia: „Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria, respectiv tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală. Hotărârea nu se comunică.”; – Art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, conform căruia: „Contestaţiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor adoptate de către birourile electorale de circumscripţie se soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală. Contestaţiile privind deciziile de admitere sau respingere a candidaturilor de către Biroul Electoral Central ori de către biroul electoral de circumscripţie pentru cetăţenii români cu domiciliul sau reşedinţa în afara României se soluţionează de către Tribunalul Bucureşti. Hotărârea dată se afişează, în mod vizibil, la sediul instanţei care a emis-o.”

Observând textele legale menţionate, care stabilesc expres competenţa materială a judecătoriilor, respectiv a tribunalelor în soluţionarea în primă instanţă a contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie, prin care se admit sau se resping candidaturile, dar şi argumentele invocate de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov în susţinerea celor două curente jurisprudenţiale prezentate, precum şi jurisprudenţa astfel cum reiese din hotărârile ataşate, se constată că problema de drept care trebuie lămurită este cea a competenţei materiale procesuale a instanţelor civile/secţiilor civile sau a instanţelor de contencios administrativ/secţiilor de contencios administrativ în soluţionarea acestor contestaţii.

Deşi sesizarea cu recurs în interesul legii face referire la competenţa materială, în realitate este vizată competenţa materială procesuală, întrucât, potrivit doctrinei de specialitate, în cadrul competenţei jurisdicţionale trebuie distins între competenţa materială (de atribuţie) şi competenţa teritorială, iar în cadrul competenţei materiale, între competenţa materială funcţională (după felul atribuţiilor jurisdicţionale ce revin fiecărei categorii de instanţe – judecata în prima instanţă, în apel, în recurs) şi competenţa materială procesuală (ce se stabileşte în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului şi care determină, de fapt, competenţa secţiilor sau completurilor specializate) 1 . 1 Aspect reţinut şi prin Decizia nr. 18 din 17 noiembrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 6.04.2017.

Chiar dacă actul de sesizare nu excelează prin rigoare în determinarea obiectului său, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are obligaţia 2 de a analiza întregul conţinut al actului de învestire şi jurisprudenţa ataşată şi de a stabili, în raport cu acestea, limitele învestirii sale şi necesitatea aplicării mecanismului de unificare a jurisprudenţei. 2 Obligaţie izvorâtă din jurisprudenţa sa constantă: Decizia nr. 18 din 5 octombrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 801 din 28 octombrie 2015; Decizia nr. 28 din 21 septembrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 16 octombrie 2015; Decizia nr. 18 din 17 noiembrie 2016, menţionată anterior.

Prin urmare, în raport cu cele expuse, se impune a fi redefinit obiectul sesizării, în sensul: În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa materială procesuală de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie de admitere sau respingere a candidaturilor revine instanţelor civile sau instanţelor de contencios administrativ?

În jurisprudenţă, în opinia majoritară, s-a decis că natura contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie prin care se admit sau se resping candidaturile este civilă şi, în consecinţă, competenţa de soluţionare aparţine instanţelor civile. S-a argumentat că aceste contestaţii privesc drepturi electorale, care sunt drepturi civile, neavând relevanţă natura actelor emise de birourile electorale.

Un alt argument a fost faptul că hotărârile pronunţate de prima instanţă sunt supuse numai apelului la instanţa ierarhic superioară, cale de atac specifică materiei civile, iar nu materiei contenciosului administrativ, în care calea de atac este recursul.

Pe de altă parte, s-a considerat că aceste contestaţii sunt, după caz, de competenţa judecătoriei sau a tribunalului, după emitentul deciziei, iar judecătoriile nu sunt instanţe de contencios administrativ.

În acest sens s-au pronunţat următoarele instanţe: Tribunalul Braşov – Secţia I civilă (sentinţele nr. 201/S din 31.10.2016 şi nr. 204/S din 31.10.2016), Curtea de Apel Alba Iulia – Secţia I civilă (deciziile nr. 685 din 1.05.2016, nr. 686 din 1.05.2016, nr. 120 din 19.05.2016, nr. 1.561 din 4.11.2016 şi nr. 1.563 din 5.11.2016), Tribunalul Bucureşti (sentinţele nr. 11/AGP din 15.10.2016, pronunţată de Secţia a III-a civilă, şi nr. 24/AGP din 30.10.2016, pronunţată de Secţia a IV-a civilă), Tribunalul Giurgiu – Secţia civilă (sentinţele nr. 210 din 2.11.2011, nr. 211 din 2.11.2016 şi nr. 187 din 29.04.2016), Judecătoria Bolintin-Vale (Sentinţa nr. 619 din 28.04.2016), Judecătoria Turnu Măgurele (sentinţele nr. 386 din 29.04.2016 şi nr. 384 din 29.04.2016), Tribunalul Bistriţa-Năsăud – Secţia I civilă (Sentinţa nr. 496/F din 2.11.2016), Tribunalul Maramureş – Secţia I civilă (sentinţele nr. 580 din 29.04.2016, nr. 1.125 din 1.11.2016 şi nr. 1.124 din 1.11.2016), Tribunalul Sălaj – Secţia I civilă (sentinţele nr. 1.345 din 28.10.2016 şi nr. 1.371 din 1.11.2016), Curtea de Apel Cluj – Secţia I civilă (deciziile nr. 2.327/A din 1.11.2014, nr. 2.394/A din 4.11.2016, nr. 2.399/A din 5.11.2016 şi nr. 2.400/A din 7.11.2016), Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă (deciziile nr. 57/C din 4.05.2016, nr. 131/C din 4.11.2016, nr. 133/C din 4.11.2016 şi nr. 132/C din 4.11.2016), Curtea de Apel Iaşi – Secţia civilă (deciziile nr. 805 din 9.11.2016, nr. 785 din 4.11.2016 şi nr. 788 din 4.11.2016), Curtea de Apel Oradea – Secţia I civilă (deciziile nr. 976/A din 1.11.2016, nr. 994/A din 4.11.2016 şi nr. 986/A din 3.11.2016), Tribunalul Satu Mare – Secţia I civilă (sentinţele nr. 115/D din 30.04.2016 şi nr. 325/D din 31.10.2016), Tribunalul Călăraşi – Secţia I civilă (sentinţele nr. 946 din 2.11.2016 şi nr. 937 din 1.11.2016), Tribunalul Brăila – Secţia I civilă (sentinţele nr. 649 din 31.10.2016 şi nr. 671 din 3.11.2016), Tribunalul Dâmboviţa – Secţia I civilă (sentinţele nr. 1.887 din 29.10.2016, nr. 431 din 1.05.2016 şi Decizia nr. 410 din 26.04.2016), Tribunalul Suceava – Secţia I civilă (sentinţele nr. 547 din 28.04.2016 şi nr. 548 din 28.04.2016), Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia I civilă (Decizia nr. 617/A din 3.11.2016), Curtea de Apel Timişoara – Secţia I civilă (deciziile nr. 319 din 4.11.2016, nr. 320 din 4.11.2016 şi nr. 314 din 2.11.2016).

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, învestită cu o contestaţie, a declinat-o în favoarea Tribunalului Bucureşti – Secţia a V-a civilă, invocând dispoziţiile art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 (Sentinţa nr. 3.601 din 17.11.2016) şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a sesizat instanţa supremă. Prin Decizia nr. 2.920 din 2.11.2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa în favoarea Tribunalului Bucureşti – Secţia a V-a civilă, reţinând aceleaşi dispoziţii legale.

Se reţine că în majoritatea hotărârilor se menţionează simplu că instanţa îşi verifică competenţa în raport cu dispoziţiile legale incidente, constatând că este competentă general, material şi teritorial, fără argumente în ce priveşte competenţa materială procesuală a instanţei civile. Doar în câteva hotărâri s-au găsit considerente specifice, şi anume textele de lege aplicabile care stabilesc exclusiv competenţa materială, fără a fi prezentate criterii în favoarea instanţei civile. Din practicalele hotărârilor reiese însă secţia care s-a pronunţat în respectiva contestaţie.

Alte instanţe au apreciat că soluţionarea contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie de admitere sau respingere a candidaturilor este de competenţa secţiilor de contencios administrativ. Aceste instanţe sunt: Curtea de Apel Braşov 3 – Secţia contencios administrativ şi fiscal (deciziile nr. 16/Ap din 4.11.2016 şi nr. 17/Ap din 4.11.2016), Tribunalul Teleorman – Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ şi fiscal (sentinţele nr. 598 din 31.10.2016, nr. 600 din 31.10.2016, nr. 614 din 1.11.2016, nr. 604 din 31.10.2016, nr. 594 din 30.10.2016, nr. 592 din 30.10.2016 şi Decizia nr. 308 din 23.04.2016, pronunţată în apel), Tribunalul Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 823 din 31.10.2016), Tribunalul Vrancea – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal (sentinţele nr. 3 din 1.11.2016 şi nr. 8 din 1.11.2016 – în sentinţe se menţionează complet specializat în contencios administrativ). 3 La nivelul acestei instanţe, prin Hotărârea Colegiului de conducere nr. 121 din 17 octombrie 2016, s-a decis ca aceste cauze să fie repartizate spre soluţionare Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.

Există şi o categorie de instanţe unde, deşi s-a constatat că natura acestor litigii este civilă, din considerente obiective, şi anume numărul redus de judecători la secţiile civile, s-a decis ca aceste cauze să se repartizeze la Secţia de contencios administrativ şi fiscal: Curtea de Apel Galaţi (Decizia nr. 25 din 3.11 2016 şi Decizia nr. 26 din 3.11.2016).

O altă soluţie adoptată a fost înfiinţarea de completuri specializate pe perioada alegerilor, în componenţa cărora au intrat atât judecători de la secţia civilă, cât şi judecători de la secţia de contencios administrativ (Tribunalul Bihor – Secţia I civilă: Sentinţa nr. 184/E din 29.10.2016 şi Sentinţa nr. 318/E din 1.11.2016, Decizia nr. 937/CA din 2.05.2016 – Secţia a III-a contencios administrativ). Reiese că aceste cauze au fost repartizate la ambele secţii.

Se constată că în unele instanţe nu se respectă competenţa materială procesuală pe verticală. De exemplu, la Tribunalul Brăila, ca primă instanţă, contestaţiile se soluţionează de secţia civilă, iar apelul împotriva acestora este în competenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Galaţi (Sentinţa nr. 647 din 31.10.2016 a Tribunalului Brăila – Secţia I civilă, Decizia nr. 25 din 3.11.2016 a Curţii de Apel Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal). Curtea de Apel Braşov – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin deciziile nr. 16/Ap din 4.11.2016 şi nr. 17/Ap din 4.11.2016, a soluţionat apelurile împotriva sentinţelor Tribunalului Braşov – Secţia I civilă, invocând în practică Hotărârea Colegiului de conducere nr. 121 din data de 17 octombrie 2016, prin care s-a hotărât repartizarea contestaţiilor în materie electorală la această secţie.

Ca atare, se apreciază că pentru a se determina competenţa secţiilor civile sau de contencios administrativ şi fiscal în soluţionarea contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie prin care se admit sau se resping candidaturile, trebuie să se stabilească dacă birourile electorale în cauză sunt autorităţi administrative în sensul legii contenciosului administrativ, natura actelor emise de aceste organisme electorale, natura raporturilor ce se nasc în procesul electoral şi natura drepturilor apărate.

Or, nici Legea nr. 115/2015, nici Legea nr. 208/2015 nu definesc statutul birourilor electorate de circumscripţie.

Potrivit art. 25 din Legea nr. 115/2015: ” (1) Pentru organizarea şi desfăşurarea operaţiunilor electorale se înfiinţează, în condiţiile prezentei legi: Biroul Electoral Central, birouri electorale judeţene, birouri electorale de circumscripţie şi birouri electorale ale secţiilor de votare. (2) Birourile electorale sunt alcătuite numai din cetăţeni cu drept de vot. Candidatul, soţul, soţia, rudele sau afinii până la gradul al doilea inclusiv nu pot fi membri ai birourilor electorale. (3) În realizarea atribuţiilor ce revin birourilor electorale, membrii acestora exercită o funcţie ce implică autoritatea de stat. Exercitarea corectă şi imparţială a acestei funcţii este obligatorie. (4) Prin excepţie de la prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, persoanele care ocupă funcţii publice pot face parte din birourile electorale.”

De asemenea, conform art. 26 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, în componenţa birourilor electorale intră şi magistraţi.

Astfel cum rezultă din cuprinsul Legii nr. 115/2015, birourile electorale de circumscripţie înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile independente pentru consiliile locale, precum şi candidaturile pentru primar şi constată rămânerea definitivă a acestora.

Art. 7 din Legea nr. 208/2015 stipulează că: ” (1) Pentru organizarea procesului electoral funcţionează în mod permanent Autoritatea Electorală Permanentă, care emite hotărâri, decizii şi instrucţiuni. În perioada organizării alegerilor se formează Biroul Electoral Central, birouri electorale de circumscripţie la nivel judeţean, al municipiului Bucureşti, oficii electorale de sector, în cazul municipiului Bucureşti, şi un birou electoral de circumscripţie pentru cetăţenii români cu domiciliul sau reşedinţa în afara ţării, precum şi birouri electorale ale secţiilor de votare. (2) Birourile electorale sunt alcătuite numai din cetăţeni cu drept de vot. Candidaţii în alegeri, soţul/soţia, rudele şi afinii acestora până la gradul al doilea inclusiv nu pot fi membri ai birourilor electorale. (3) În îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, membrii birourilor electorale exercită o funcţie ce implică autoritatea de stat. Exercitarea corectă şi imparţială a funcţiei de membru al biroului electoral este obligatorie. Nerespectarea acestei obligaţii atrage răspunderea contravenţională sau penală, după caz. (4) Prin derogare de la prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, persoanele care ocupă funcţii publice pot face parte din birourile electorale. (…) „

Potrivit art. 13 din Legea nr. 208/2015, în componenţa birourilor electorale de circumscripţie intră şi magistraţi.

Birourile electorale de circumscripţie au, între atribuţii, şi înregistrarea candidaturilor depuse la nivelul circumscripţiei.

Din interpretarea dispoziţiilor legale enumerate reiese că birourile electorale de circumscripţie sunt entităţi fără personalitate juridică, cu activitate limitată în timp, pe perioada alegerilor. Aceste birouri electorale de circumscripţie, alături de Biroul Electoral Central, birourile electorale ale secţiilor de votare şi oficiile electorale, sunt constituite pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor în condiţii de legalitate şi corectitudine, iar membrii ce le alcătuiesc exercită activităţi care implică manifestarea puterii de stat, prin aceea că operaţiunile electorale desfăşurate de aceste persoane sunt cele prin care are loc delegarea suveranităţii naţionale de către popor unor autorităţi alese după principii democratice, după cum se arată şi în art. 2 din Constituţia României, republicată.

În înţelesul Legii nr. 554/2004 [art. 2 alin. (1) lit. b) ], expresia „autoritate publică” are următoarea semnificaţie: orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

În teoria dreptului administrativ, din categoria autorităţilor publice fac parte organele administraţiei publice centrale şi locale, instituţiile publice şi persoanele juridice de drept privat care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. În doctrină şi jurisprudenţă s-a reţinut că în materia contenciosului administrativ nu este relevantă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei administrativă, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogative de putere publică asigurând organizarea executării şi executarea în concret a legii.

Astfel, pornind de la considerentele expuse anterior, reiese că, deşi personalitatea juridică sau, mai concret, lipsa personalităţii juridice a birourilor electorale de circumscripţie nu este definitorie în aprecierea acestor entităţi ca fiind sau nu autorităţi publice, componenţa, structura, precum şi atribuţiile birourilor electorale de circumscripţie, astfel cum sunt enumerate de lege, respectiv aptitudinea acestor birouri de a realiza prerogative de putere publică în organizarea executării şi executarea în concret a legii conduce la concluzia că aceste entităţi sunt autorităţi administrative, dar nu în sensul strict al legii contenciosului administrativ.

În doctrină, birourile electorale, inclusiv cele de circumscripţie, au fost catalogate ca structuri sau organisme electorale, fără însă a se nega caracterul lor de autorităţi publice. S-a afirmat că raporturile juridice ce se nasc în cadrul organizării şi desfăşurării alegerilor sunt raporturi juridice de contencios electoral, diferit de contenciosul administrativ, între cele două existând asemănări şi deosebiri.

Or, statutul juridic al birourilor electorale de circumscripţie este acela de autorităţi administrative temporare cu atribuţii inclusiv jurisdicţionale, aşa cum rezultă din componenţa lor, din natura actelor pe care le adoptă şi a atribuţiilor legale ce le revin. De altfel, Curtea Constituţională a confirmat acest statut, câtă vreme a reţinut că „hotărârile birourilor electorale (…) fiind acte cu caracter jurisdicţional ale organelor administrative (…)” 4 4 Deciziile Curţii Constituţionale nr. 325 din 14 septembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 21.10.2004, şi nr. 326 din 14 septembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.001 din 30.10.2004.

Trebuie subliniată şi împrejurarea potrivit căreia contenciosul electoral a fost considerat o instituţie juridică de drept constituţional cu conţinut propriu. Noţiunea de contencios electoral a fost consacrată şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, prin Decizia nr. 360 din 24 mai 2016. În cadrul contenciosului electoral, competenţe în soluţionarea plângerilor, întâmpinărilor, contestaţiilor revin atât structurilor sau organismelor electorale constituite în vederea desfăşurării procesului electoral, cât şi instanţelor judecătoreşti sau chiar Curţii Constituţionale – ca instanţă de contencios constituţional electoral, în cazul alegerii Preşedintelui Statului.

Cât priveşte natura actelor emise de birourile electorale, se remarcă trei categorii de acte, determinate de competenţele legale. Astfel, birourile electorale: soluţionează conflictele apărute în perioada electorală (atribuţii de contencios electoral – acte administrativ-jurisdicţionale); hotărăsc în legătură cu unele operaţiuni electorale (acte administrative); emit acte de legiferare şi interpretare unitară a dispoziţiilor electorale cu obligativitate pentru toate celelalte structuri electorale (atribuţii care intră doar în competenţa Biroului Electoral Central).

În concluzie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii reţine că birourile electorale sunt organisme administrativ-electorale cu prerogative temporare de putere publică, iar actele lor sunt acte administrative sau administrativ-jurisdicţionale, însă ele aparţin materiei contenciosului electoral. În legile care reglementează alegerile sunt reglementate competenţe specifice şi proceduri specifice desfăşurării alegerilor, atât pentru structurile sau organismele electorale, cât şi pentru instanţele judecătoreşti competente să cenzureze actele emise.

Se mai reţine că, potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ actele administrative, de autoritate propriu-zise sau tipice, actele asimilate (prin care se exprimă refuzul de rezolvare a unei cereri), dar şi actele administrativ-jurisdicţionale. Drepturile persoanelor vătămate de o autoritate publică sunt reglementate şi prin art. 52 alin. (1) din Constituţia României, republicată; în continuare, în alin. (2) se prevede: „Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”

Nu trebuie ignorată împrejurarea că autorităţile publice nu sunt angrenate numai în raporturi de drept administrativ, ci şi în raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept (dreptul constituţional, dreptul civil, dreptul muncii, dreptul familiei etc.). Actele juridice care dau naştere, modifică sau sting un astfel de raport juridic nu sunt acte administrative – de exemplu, dispoziţia primarului de desfacere a contractului de muncă al unei persoane angajate în cadrul aparatului propriu de specialitate, fără a avea calitatea de funcţionar public, poate fi contestată pe calea procedurală proprie litigiilor de muncă; dispoziţia prin care primarul, în calitate de reprezentant al municipiului, dispune restituirea unui imobil în baza unei hotărâri judecătoreşti prin care a fost admisă o acţiune civilă în revendicarea unui imobil inclus în domeniul privat al municipiului, care a avut calitatea de pârât, este un act de executare de bunăvoie a hotărârii judecătoreşti.

Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Este şi cazul soluţiilor legislative la care s-a oprit legiuitorul atunci când a adoptat legile electorale (Legea nr. 115/2015 şi Legea nr. 208/2015).

În mai multe ipoteze, cele două legi electorale au prevăzut că anumite acte emise de organismele sau structurile electorale pot fi atacate în instanţă la tribunalul sau la judecătoria în a căror rază de activitate funcţionează biroul electoral emitent al actului.

Printre ipotezele vizate se află şi situaţia prevăzută de art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, respectiv cea reglementată de art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 – contestaţia împotriva deciziei biroului electoral de circumscripţie de admitere sau respingere a unei candidaturi. 5 5 Alte ipoteze sunt: Legea nr. 115/2015 – contestaţiile împotriva modului de organizare şi asupra componenţei biroului electoral judeţean în cazul alegerilor parţiale sunt în competenţa tribunalului – art. 33 alin. (3); sesizările prevăzute la art. 39, atunci când se organizează alegeri într-o singură circumscripţie electorală, sunt în competenţa judecătoriei în a cărei rază de activitate se află circumscripţia – art. 33 alin. (4); contestaţiile împotriva modului de organizare şi a componenţei biroului electoral de circumscripţie în alegerile parţiale sunt de competenţa tribunalului – art. 33 alin. (6). Legea nr. 208/2015: contestaţiile împotriva înregistrării sau respingerii cererilor de înregistrare a semnelor electorale sunt în competenţa Tribunalului Bucureşti – art. 62 alin. (7).

Astfel, verificarea candidaturilor pentru alegerile locale, respectiv cele parlamentare a fost reglementată aşa încât să permită eficienta desfăşurare a procesului electoral în ansamblul său. De această dată, competenţa soluţionării contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie de admitere sau respingere a unei candidaturi a fost stabilită de legiuitor în favoarea instanţelor judecătoreşti de drept comun, mai precis a judecătoriilor/tribunalelor în a căror rază teritorială se află circumscripţia electorală respectivă.

Procesul electoral presupune termene scurte, de aceea legiuitorul a ales instanţa cea mai apropiată de biroul electoral, pentru a asigura celeritatea soluţionării acestor litigii, precum şi accesul facil al oricărui cetăţean care înţelege să conteste actele nelegale sau procedurile desfăşurate cu încălcarea legii. Şi Curtea Constituţională a reţinut, prin deciziile nr. 360 din 24 mai 2016 şi nr. 1.128 din 16 octombrie 2008 6 , că obiectul reglementării – valorificarea drepturilor electorale – a impus adoptarea unei proceduri de judecată prin care să fie soluţionate cu celeritate toate cererile adresate instanţei şi că, în absenţa ei, aplicarea regulilor de drept comun ar fi de natură să împiedice desfăşurarea procedurilor electorale aflate în curs şi ar genera o stare de incertitudine cât priveşte raporturile juridice stabilite printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, afectând pentru un timp îndelungat rezultatul alegerilor. 6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 776 din 19.11.2008.

Pentru aceasta, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii observă că, atunci când a stabilit o astfel de competenţă specială, legiuitorul în materie electorală a făcut o derogare de la cenzura actelor administrative respective conform dispoziţiilor legii contenciosului administrativ, derogare permisă de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, având în vedere natura specifică a acestor acte şi faptul că ele aparţin materiei contenciosului electoral, desprinsă din materia contenciosului general.

Atunci când legea organică stabileşte o procedură specială de cenzură a actelor administrative se aplică această procedură, iar ori de câte ori în legile electorale nu se prevede o procedură specială de contestare a actelor emise de structurile electorale, în jurisprudenţă s-a recunoscut dreptul de acces la justiţie potrivit legii contenciosului administrativ, ca jurisdicţie cu caracter general în materia actelor administrative.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a statuat că hotărârile emise de biroul electoral judeţean şi de Biroul Electoral Central au caracterul unor acte administrative care sunt supuse controlului judecătoresc. A exclude aceste acte de la controlul judecătoresc ar echivala cu o denegare de dreptate, cu o încălcare a prevederilor constituţionale aleart. 21 alin. (2), care dispun că nicio lege nu poate îngrădi dreptul persoanelor fizice sau juridice de a se adresa justiţiei. Totodată, Curtea Constituţională, în Decizia nr. 325 din 14 septembrie 2004 7 , a reţinut că nereglementarea unor căi de atac specifice împotriva tuturor actelor emise de structurile electorale nu înseamnă excluderea accesului la justiţie. Aceste hotărâri, pronunţate în cadrul jurisdicţiilor specifice activităţii electorale, pentru care nu se prevede o cale de contestare specială, pot fi atacate în condiţiile legii contenciosului administrativ, fiind acte cu caracter jurisdicţional ale organelor administrative. 7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 21.10.2004.

Se mai reţine că legile el