Decizia nr. 18/2017 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), în raport cu dispozițiile art. 435 din Codul de procedură civilă, mai exact efectele față de terți ale hotărârii judecătorești de admitere a cererii de suspendare a executării unui act administrativ cu caracter normativ. II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 554/2004: "Art. 14. - Suspendarea executării actului (1) În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate. (2) Instanța soluționează cererea de suspendare, de urgență și cu precădere, cu citarea părților. (3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcționarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă și de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător. (4) Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. (5) În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță, acesta este suspendat de drept. În acest caz nu este obligatorie plângerea prealabilă. (6) Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleași motive. (7) Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării. Art. 15. - Solicitarea suspendării prin acțiunea principală (1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. (2) Dispozițiile art. 14 alin. (2)-(7) se aplică în mod corespunzător. (3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea. (4) În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)."

Codul de procedură civilă: "Art. 435. - Obligativitatea și opozabilitatea hotărârii (1) Hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii acestora. (2) Hotărârea este opozabilă oricărei terțe persoane atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condițiile legii, dovada contrară." III. Examen jurisprudențial

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări: A) Într-o primă orientare, s-a considerat că hotărârea de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ cu caracter normativ are efecte inter partes, astfel că terții care nu au fost părți în cauza în care s-a pronunțat hotărârea în discuție nu pot beneficia de efectele suspendării. B) Într-o altă orientare, s-a reținut că, de vreme ce, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept și, odată anulate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, încetează a mai produce efecte juridice erga omnes, rezultă că și admiterea cererii de suspendare a executării acelor acte normative produce efecte și față de terții neparticipanți la proces. IV. Opinia autorului sesizării

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera și spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudențială, prezentând următoarele argumente principale:

Legalitatea este unul dintre elementele dreptului la buna administrare, în sistemul juridic românesc acest principiu fiind reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

De aceea, un instrument procedural eficient aflat la îndemâna autorității emitente sau a instanței de judecată pentru a asigura respectarea principiului legalității îl constituie suspendarea executării actelor administrative, măsură care reprezintă o garanție a asigurării legalității, ce intervine însă în cazuri de excepție.

Suspendarea întrerupe temporar efectele juridice produse de un act juridic, urmând, deci, ca după un anumit timp actul administrativ să își recapete caracterul său executoriu sau să înceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind anulat sau revocat.

Pornind de la faptul că suspendarea executării actului administrativ este un mijloc pentru asigurarea respectării principiului legalității, care guvernează întreaga activitate a administrației publice, autorul sesizării apreciază că suspendarea unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes, fiind echitabil ca, atât timp cât autoritatea publică sau instanța de judecată, drept urmare a contestării actului administrativ, este în curs de verificare a legalității acestuia, acesta să nu își producă efectele asupra celor vizați.

În ceea ce privește categoria "celor vizați" de către un act administrativ cu caracter normativ, se arată că acest tip de act stabilește reguli generale de conduită cu caracter impersonal, ceea ce înseamnă că relațiile sociale pe care le reglementează au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar să intervină anumite fapte cărora legea le recunoaște relevanță juridică (faptele juridice).

În cazul actelor administrative cu caracter normativ, legea prevede obligația aducerii lor la cunoștința tuturor subiecților de drept, prin publicare, cerință impusă de principiul potrivit căruia "nimeni nu poate invoca în apărarea sa necunoașterea legii".

Prin raportare la caracterul normativ al actului administrativ, care produce efecte juridice față de toate persoanele, erga omnes, în mod corelativ, din considerente de logică juridică, hotărârea vizând suspendarea unui astfel de act, executorie de drept în condițiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, produce la rândul ei efecte tot erga omnes, lipsind de interes o eventuală cerere având un obiect similar.

Ar fi și discriminatoriu ca un act administrativ cu caracter normativ să producă efectele juridice în vederea cărora a fost adoptat față de toate persoanele vizate, cu excepția celor care au fost parte în litigiul de drept administrativ, în cadrul căruia instanța a dispus suspendarea executării actului administrativ.

Autorul sesizării apreciază, de asemenea, că atât timp cât hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ normativ produce efecte față de toți subiecții cărora li se adresează, pentru identitate de rațiune, și hotărârea judecătorească de suspendare a unui astfel de act administrativ ar trebui să aibă efecte erga omnes.

Art. 435 din Codul de procedură civilă, cu ale cărui prevederi se completează dispozițiile Legii nr. 554/2004, reglementează obligativitatea hotărârii judecătorești, dispunând că aceasta este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii lor (alin. 1), precum și opozabilitatea hotărârii judecătorești oricărei terțe persoane, atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condițiile legii, dovada contrară (alin. 2).

Opozabilitatea față de terți reprezintă obligația tuturor de a respecta situația juridică creată, adică obligația de abținere de la săvârșirea vreunei acțiuni care să împiedice exercitarea drepturilor și îndeplinirea obligațiilor de către titularii acestora.

Opozabilitatea efectelor față de terți nu se confundă cu obligativitatea acelorași efecte, care funcționează în relația dintre părți și care stă la baza executorialității hotărârii.

Disputa cu privire la opozabilitatea inter partes/erga omnes a hotărârii de suspendare a actului administrativ normativ are la bază deci confuzia între principiul relativității efectelor hotărârilor judecătorești, care presupune, într-adevăr, ca obligativitatea acestor efecte și autoritatea de lucru judecat să se impună numai părților, și principiul opozabilității acelorași efecte, care se manifestă în relația cu terții, interzicând acestora să le ignore și să le încalce, câtă vreme nu fac dovada unei alte realități juridice.

Concluzionează procurorul general că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 435 din Codul de procedură civilă, hotărârea definitivă prin care instanța a dispus suspendarea actului administrativ normativ este opozabilă erga omnes. V. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiști din cadrul facultăților de drept

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, specialiști din cadrul Facultății de Drept a Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca și al Facultății de Drept a Universității din București și-au exprimat opinia științifică cu privire la problema de drept supusă dezbaterii. A) Facultatea de Drept a Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca, prin punctul de vedere exprimat de domnul conf. univ. dr. Ovidiu Podaru, a apreciat că, în spiritul interpretării sistematice a dispozițiilor art. 7, 14 și 1 din Legea nr. 554/2004, suspendarea unui act administrativ normativ, la fel ca și emiterea, revocarea, abrogarea și anularea acestuia, prin simetrie, produce efecte erga omnes; raționamentul juridic aplicabil, mutatis mutandis, este cel prevăzut de art. 60 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit căruia, întrucât, prin natura raportului juridic, efectele actului administrativ normativ se întind asupra unui număr nedeterminat de persoane, efectele hotărârii de suspendare a acestuia profită tuturor. B) Facultatea de Drept a Universității din București - prin punctul de vedere exprimat de doamnele prof. univ. dr. Dana Tofan și Verginia Vedinaș și domnii conf. univ. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu și lector univ. dr. Bogdan Ionuț Dima - a apreciat că hotărârile judecătorești prin care, în temeiul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, se suspendă executarea actelor administrative cu caracter normativ (cu excepția câtorva situații, care țin de acțiunile în contencios administrativ obiectiv și de vătămarea unui interes legitim public prin actele respective) nu produc, de lege lata, efecte erga omnes, pentru următoarele argumente principale:

Art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 se referă [cu o singură excepție - cea de la art. 14 alin. (3)] la suspendarea solicitată de către "persoana vătămată", acest gen de acțiune fiind conceput, așadar, ca o dimensiune a contenciosului administrativ subiectiv. Din moment ce solicitarea presupune o "persoană vătămată", este evident că, principial, suntem în prezența unei cereri specifice contenciosului administrativ subiectiv, bazată pe existența unei "vătămări" proprii a reclamantului, nefiind vorba despre o cerere care să vizeze "interesul general" ("interesul legitim public") și care ar putea fi legată, în mod firesc, de problema ilegalității unui act administrativ cu aplicabilitate generală, adică a unui act administrativ normativ.

Pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, legea impune anumite condiții speciale, care trebuie îndeplinite (probate) de către reclamant (privesc situația sa personală), indiferent dacă actul administrativ este individual sau normativ. Simpla ilegalitate a actului (element definitoriu pentru "contenciosul obiectiv") nu este suficientă.

Legea contenciosului administrativ prevede în mod expres efectele generale ale unei hotărâri în contencios administrativ numai în cazul anulării unui act administrativ normativ, prin hotărâre definitivă. Per a contrario, fiind vorba despre o situație de excepție, reglementată expres în capitolul III "Procedura de executare", rezultă că în toate celelalte situații, inclusiv în cazul suspendării unui act administrativ normativ, se va mențiune regula relativității efectelor hotărârii judecătorești, consacrată și de art. 435 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

Pentru a se discuta despre efecte erga omnes, în cazul hotărârilor judecătorești prin care se suspendă executarea actelor administrative cu caracter normativ, ar fi trebuit să existe și o procedură de "publicare" a hotărârii judecătorești în discuție.

Suspendarea executării este întotdeauna și indiferent de natura actului administrativ o măsură provizorie și excepțională. VI. Jurisprudența Curții Constituționale

Dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 au făcut obiectul analizei instanței de contencios constituțional, în cadrul mai multor excepții de neconstituționalitate, toate respinse ca neîntemeiate, în considerentele deciziilor pronunțate nefiind identificate aspecte cu relevanță directă asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

Cu toate acestea, deși nu vizează dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, supuse interpretării, ci prevederile art. 23 și 24 din același act normativ, deciziile nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, și nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015, pot prezenta relevanță cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Astfel, prin Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, Curtea Constituțională a reținut că "prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri față de toți subiecții de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor judecătorești referitoare la actele administrative normative emise de Guvern și de celelalte organe centrale ale administrației publice, respectiv în monitoarele oficiale ale județelor a acelor hotărâri privitoare la anularea unor acte ale organelor administrației publice locale, corespunzătoare județelor, municipiilor, orașelor și comunelor. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ținând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept".

De asemenea, prin Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, instanța de contencios constituțional a statuat că "pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanța a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită și recunoașterea dreptului pretins, împreună cu reparații, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătorești, producându-se și pentru trecut, în sensul că, pentru părțile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice și pentru trecut. Așadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispozițiilor art. 23, produce efecte erga omnes și numai pentru viitor pentru terțele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri." VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, apreciind că nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă. VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Înainte de a proceda la analiza în fond a problemei de drept care formează obiectul sesizării se impune a fi verificată îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești".

De asemenea, art. 515 din același cod prevede că "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii."

Aceste texte de lege stabilesc mecanismul, scopul și condițiile de admisibilitate, determinând, totodată, aria restrictivă a examinării pe care o face instanța în soluționarea recursului în interesul legii.

Astfel, scopul recursului în interesul legii este acela de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești.

Cu alte cuvinte, textele legale aflate în discuție statuează faptul că recursul în interesul legii este admisibil numai în situația în care se face dovada că problema de drept ce formează obiectul judecății a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care trebuie atașate sesizării.

Spre această finalitate conduc și dispozițiile constituționale care, în reglementarea art. 126 referitor la instanțele judecătorești, prevăd expres, la alin. (3), faptul că "Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale".

Obiectul recursului în interesul legii privește problema de drept referitoare la "interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 435 din Codul de procedură civilă vizând ipoteza admiterii cererii de suspendare a executării unui act administrativ cu caracter normativ și a efectelor acestei soluții față de părțile litigiului și față de părți".

Pentru a se putea identifica lipsa de unitate a jurisprudenței, este necesar ca hotărârile judecătorești analizate să se circumscrie obiectului sesizării, cerință care nu este îndeplinită.

Cu titlu prealabil, este de observat că autorul sesizării nu a analizat în concret condiția de admisibilitate a recursului în interesul legii referitoare la existența practicii neunitare, ci s-a limitat să facă doar o referire generică la apariția a două orientări jurisprudențiale.

Astfel, pentru ilustrarea primului curent de jurisprudență, în sensul că hotărârea de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte inter partes, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a prezentat deciziile nr. 5.153 din 17.11.2009 și nr. 1.560 din 18.03.2010, ambele pronunțate de Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme.

Se constată însă că în niciuna dintre aceste două cauze nu a fost analizată punctual problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii. Mai precis, în prima decizie, anterior nominalizată, instanța de control judiciar a confirmat soluția primei instanțe de respingere a excepției lipsei de interes a reclamanților în formularea acțiunii, cu motivarea că hotărârile judecătorești invocate de autorul excepției nu sunt irevocabile; și în cea de-a doua decizie Înalta Curte de Casație și Justiție a respins aceeași excepție a lipsei de interes, fără însă a preciza motivele pentru care a pronunțat această soluție, adică fără a dezlega această chestiune litigioasă.

Tot astfel, pentru prezentarea celui de-al doilea curent de jurisprudență, potrivit căruia hotărârea de admitere a cererii de suspendare a executării actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte erga omnes, autorul sesizării a prezentat deciziile nr. 38 din 7.01.2011, nr. 5.919 din 8.12.2011, nr. 490 din 23.03.2012 și nr. 491 din 23.03.2012, toate pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Or, în Decizia nr. 38 din 7.01.2011, instanța de control judiciar a reținut că Hotărârea Guvernului nr. 735/2010 pentru recalcularea pensiilor stabilite potrivit legislației privind pensiile militare de stat, a pensiilor de stat ale polițiștilor și ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, conform Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor - act ce constituia, în acea cauză, obiectul cererii de suspendare a executării - este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conținutul său, care se referă la metodologia de recalculare a pensiilor din categoriile menționate. Totodată, instanța de judecată a precizat că actul administrativ aflat în discuție "produce efecte erga omnes, cu alte cuvinte se referă la toate persoanele aflate sub incidența sa: foștii militari, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, pentru care se dispune recalcularea pensiilor". De asemenea, instanța a arătat faptul că și "sentința recurată" produce aceleași efecte, fără însă a motiva această concluzie.

De asemenea, în Decizia nr. 5.919 din 8.12.2011, instanța de control judiciar nu a analizat problema efectelor măsurii de suspendare a executării unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, ci doar a reținut faptul că Hotărârea Guvernului nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, a cărei suspendare se solicita, "a fost abrogată prin art. 4 al O.U.G. nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010."

Totodată, cauzele finalizate prin pronunțarea deciziilor nr. 490 din 23.03.2012 și nr. 491 din 23.03.2012 de către Înalta Curte de Casație și Justiție au avut ca obiect suspendarea efectelor unor acte administrative unilaterale cu caracter individual, respectiv ale unor decizii de eliberare a reclamanților din funcții publice de execuție la Garda Financiară, ceea ce, în mod evident, nu prezintă relevanță din perspectiva prezentei analize.

Or, una dintre condițiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, instituită prin art. 515 din Codul de procedură civilă și enunțată, de altfel, și în art. 514 din același cod, se referă tocmai la soluționarea diferită a unor probleme de drept de către instanțele judecătorești, care să necesite antrenarea mecanismului recursului în interesul legii pentru a unifica o practică divergentă existentă.

Cum, în cauză, nu s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe divergente cu privire la problema de drept invocată, problemă care, de altfel, nu este nici actuală, în raport cu perioada pronunțării respectivelor decizii, iar pretinsa practică neunitară, invocată în sesizare, vizează doar decizii pronunțate de instanța supremă, recursul în interesul legii declarat va fi respins ca inadmisibil.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514-515 din Codul de procedură civilă,