ÎCCJ, Decizia nr. 13/2018

Recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), în sensul de a se stabili dacă descrierea insuficientă a faptei, în cuprinsul procesului-verbal de contravenție, echivalează cu lipsa mențiunilor privind fapta săvârșită, atrăgând nulitatea absolută a actului, conform art. 17 din actul normativ menționat, sau echivalează cu neîndeplinirea cerinței privind descrierea faptei contravenționale, sancțiunea aplicabilă fiind nulitatea relativă a actului de constatare, conform art. 16 din același act normativ.

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001:

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale sus-menționate, astfel:

Cu alte cuvinte, s-a reținut de către aceste instanțe că descrierea insuficientă a faptei echivalează cu lipsa mențiunii privind fapta săvârșită, ceea ce face imposibilă verificarea aspectelor de legalitate și temeinicie supuse controlului judecătoresc, respectiv stabilirea faptelor materiale și verificarea încadrării juridice pe care acestea au primit-o și a justeții sancțiunii aplicate, împrejurare care atrage sancțiunea nulității absolute a proceselor-verbale de contravenție încheiate în aceste condiții.

În sprijinul acestei orientări s-a susținut că nulitatea absolută, necondiționată de existența vreunei vătămări, intervine în temeiul art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, numai atunci când mențiunile cu privire la faptă, descrierea acesteia sau prezentarea ei lipsesc cu desăvârșire, în timp ce nulitatea relativă, condiționată de dovedirea unei vătămări, este incidentă în temeiul art. 16 din același act normativ, atunci când prezentarea faptei este deficitară, neputându-se stabili, de exemplu, elemente din care să reiasă gravitatea faptei sau forma de vinovăție a contravenientului.

S-a reținut, totodată, că nu îi este îngăduit judecătorului, în cadrul procedurii contravenționale, să reîncadreze, să reevalueze sau să reconsidere fapta imputată contravenientului, precizând că această atribuție îi revine exclusiv agentului constatator; a considera altfel ar însemna ca judecătorul să depășească limitele puterii judecătorești și să exercite atribuții specifice altei puteri a statului, încălcându-se, astfel, principiul separației puterilor în stat.

Avocatul Poporului apreciază că insuficienta descriere a faptei în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției atrage incidența dispozițiilor art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

S-a arătat de către autorul sesizării că Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 instituie cadrul general de constatare și sancționare a contravențiilor, în art. 16 din cuprinsul acesteia fiind prevăzute mențiunile pe care trebuie să le cuprindă, în mod obligatoriu, procesul-verbal de constatare a contravenției.

Având în vedere considerentele care au stat la baza Deciziei în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Avocatul Poporului apreciază că situațiile în care nerespectarea anumitor cerințe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenției sunt strict și limitativ determinate în cuprinsul art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Regimul nulității absolute este unul particular, aceasta fiind sancțiunea aplicabilă în cazul încălcării unor norme legale care protejează interesul general al societății, iar aplicarea ei presupune o vătămare prezumată absolut, care nu poate fi înlăturată altfel, decât prin anularea procesului-verbal de contravenție. Având în vedere efectele juridice drastice, legiuitorul a redus mult situațiile în care această sancțiune este incidentă, astfel încât din cerințele existente la art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 au fost reținute și reluate în cuprinsul art. 17 din același act normativ doar elementele de bază, a căror lipsă din cuprinsul actului constatator atrage nulitatea absolută.

În toate celelalte cazuri de nerespectare a cerințelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, între care și descrierea faptei contravenționale cu indicarea datei, orei și locului în care a fost săvârșită, precum și arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravității faptei și la evaluarea eventualelor pagube pricinuite, lipsa acestor elemente se sancționează cu nulitatea relativă, petentul trebuind să facă dovada unei vătămări ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

În caz contrar, omisiunile pot fi acoperite direct în fața instanței de judecată, care va putea să individualizeze sancțiunea aplicată, când sesizează circumstanțe faptice diferite de cele succint prezentate în procesul-verbal de constatare a contravenției.

S-a arătat, în acest sens, că regimul nulității absolute este unul particular, această sancțiune fiind aplicabilă în cazul încălcării unor norme legale care protejează interesul general al societății, când vătămarea este prezumată absolut și nu poate fi înlăturată decât prin anularea procesului-verbal de contravenție.

Aplicând raționamentul instanței de unificare a practicii judiciare, folosit în Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, atâta vreme cât neîndeplinirea de către agentul constatator a obligației de a descrie în concret fapta contravențională cu indicarea orei și a locului în care a fost săvârșită, precum și arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravității faptei și la evaluarea eventualelor pagube pricinuite nu se regăsește printre cazurile de nulitate absolută, strict și limitativ prevăzute de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, trebuie să se considere că o astfel de omisiune se încadrează în categoria nulităților virtuale, astfel încât, pentru a se dispune anularea procesului-verbal de constatare a contravenției, este necesar ca reclamantul-contravenient să dovedească nu numai că agentul constatator și-a încălcat obligația, ci și că această încălcare i-a produs o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului constatator al contravenției.

Astfel, simpla omisiune a unor mențiuni care, aparent, au caracter obligatoriu, în prezența altor mențiuni care vin să le suplinească, nu va atrage o anumită sancțiune. Orice eroare materială, chiar dacă poartă asupra numelui contravenientului sau asupra CNP-ului acestuia ori chiar asupra încadrării în drept a faptei reținute, trebuie analizată atent de instanța de judecată, iar, în situațiile în care acea eroare a procesului-verbal de constatare a contravenției este de natură să creeze o îndoială rezonabilă asupra săvârșirii faptei de către persoana sancționată, instanța trebuie să procedeze la anularea procesului-verbal.

Întrucât nulitatea relativă poate fi acoperită, lipsa uneia dintre mențiunile prevăzute în mod obligatoriu de dispozițiile art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 poate fi suplinită prin coroborarea celorlalte date înscrise în procesul-verbal.

În jurisprudența instanței supreme au fost identificate Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile unite, și Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015

Astfel, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile unite a statuat cu privire la dispozițiile art. 16 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în sensul că nemenționarea în procesul-verbal de contravenție a faptului că persoana sancționată are obiecțiuni atrage nulitatea relativă a actului de constatare.

De asemenea, prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015 - Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat cu privire la dispozițiile art. 17 din actul normativ menționat, în sensul că procesele-verbale transmise persoanelor sancționate contravențional pe suport hârtie sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.

Raportul analizează sesizarea formulată de Avocatul Poporului, apreciind că s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare în privința problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din același cod.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale supuse analizei, descrierea insuficientă a faptei echivalează cu neîndeplinirea cerinței privind descrierea faptei contravenționale și atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenției, potrivit dispozițiilor art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii", precum și ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare.

Analiza implică, așadar, mai multe aspecte:

În ceea ce privește Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile unite, și Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, așa cum s-a arătat în cele ce preced, la cap. VI din prezenta decizie, dezlegările date prin aceste decizii se referă la alte aspecte decât cele care au determinat apariția practicii neunitare vizate prin sesizarea ce face obiectul analizei de față.

Se constată, așadar, că recursul în interesul legii este admisibil.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, ca urmare a analizării dispozițiilor art. 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, se apreciază că descrierea insuficientă a faptei în cuprinsul procesului-verbal de contravenție nu echivalează cu lipsa mențiunilor privind fapta săvârșită, astfel încât descrierea incompletă a faptei contravenționale atrage nulitatea relativă a actului de constatare, în temeiul dispozițiilor art. 16 din actul normativ menționat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Un prim argument este unul de text, în sensul că legiuitorul a înțeles să reglementeze în mod distinct, atât aspectele de nelegalitate ce atrag nulitatea relativă a procesului- verbal de contravenție, potrivit art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cât și aspectele ce atrag nulitatea absolută a actului constatator, în temeiul dispozițiilor art. 17 din aceeași ordonanță.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, "Procesul-verbal de constatare a contravenției va cuprinde în mod obligatoriu: (...) descrierea faptei contravenționale cu indicarea datei, orei și locului în care a fost săvârșită, precum și arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravității faptei și la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;".

De asemenea, potrivit art. 17 din același act normativ, "Lipsa mențiunilor privind (...) a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată și din oficiu."

Interpretarea literală și teleologică determină concluzia că intenția legiuitorului a fost ca, în materie contravențională, să reglementeze în mod expres și cu caracter imperativ care sunt motivele de nulitate relativă ce afectează procesul-verbal de contravenție, indicându-le în cuprinsul art. 16 din actul normativ în discuție, precum și pe cele de nulitate absolută, în temeiul dispozițiilor art. 17 din textul citat.

Sub acest aspect, instanțele de judecată nu pot depăși cadrul legal, în sensul realizării unei interpretări extensive a textului de lege, având ca rezultat instituirea unui motiv de nulitate absolută virtuală cu privire la descrierea insuficientă a faptei contravenționale, care ar echivala cu lipsa mențiunii privind fapta săvârșită, deoarece s-ar ajunge la depășirea limitelor puterii judecătorești.

Un al doilea argument rezultă din dezlegările date de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007 a Secțiilor unite și prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015 a Completului competent să judece recursul în interesul legii.

Astfel, prin Decizia în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, instanța supremă, în aplicarea dispozițiilor art. 16 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, a stabilit că "Nerespectarea cerințelor înscrise înart. 16 alin. (7) din actul normativ menționat atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenției."

În considerentele acestei decizii s-a reținut că situațiile în care nerespectarea anumitor cerințe atrage nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenției sunt strict determinate, prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanță. În situația identificării altor cazuri de nerespectare a cerințelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, inclusiv cel referitor la consemnarea distinctă a obiecțiunilor contravenientului la conținutul lui, nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenției nu poate fi invocată, decât dacă s-a pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act.

Prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015, Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat că "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, (...) procesele-verbale transmise persoanelor sancționate contravențional pe suport hârtie sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator".

În considerentele acestei decizii, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că motivele de nulitate absolută ce afectează procesul-verbal de contravenție sunt reglementate de dispozițiile art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Așadar, din statuările anterioare ale instanței supreme rezultă că, în mod constant, s-a reținut că, în ceea ce privește procesele-verbale de contravenție, motivele de nulitate relativă sunt reglementate de dispozițiile art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și motivele de nulitate absolută sunt reglementate de dispozițiile art. 17 din același act normativ.

Un al treilea argument vizează respectarea dreptului la apărare și a principiilor contradictorialității și "egalității armelor" în cadrul procesului civil ca elemente ce conturează dreptul la un proces echitabil.

În cursul judecării cauzelor, instanțele de judecată au apreciat că insuficienta descriere a faptei contravenționale nu permite petentului să realizeze o apărare eficientă în contradictoriu cu organul constatator, punându-l într-o situație de inegalitate cu organul administrativ, în ceea ce privește posibilitatea combaterii constatărilor efectuate în cuprinsul procesului-verbal de contravenție.

De asemenea s-a reținut de către instanțele de judecată că nu pot realiza controlul de legalitate, dacă fapta pentru care a fost sancționat petentul nu poate fi identificată corespunzător, pentru a determina încadrarea în drept și sancțiunea aplicabilă.

Înalta Curte de Casație și Justiție reține că, în conformitate cu regimul juridic al nulității relative, aceasta poate fi invocată numai de persoana al cărei interes a fost nesocotit la emiterea actului contestat. În cadrul procesului civil, numai petentul este în măsură să aprecieze că, drept urmare a descrierii insuficiente a faptei, nu poate să identifice în ce constă contravenția și să combată susținerile organului constatator.

În acest context, vătămarea suferită de petent constă tocmai în punerea acestuia în imposibilitatea de a-și efectua apărarea, vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, aspect ce trebuie analizat de instanță, în cadrul fiecărui litigiu dedus judecății.

Nelegalitatea ce afectează procesul-verbal de contravenție, prin descrierea insuficientă a faptei, nu este, așadar, intrinsecă, adică nu duce în orice situație la anularea actului respectiv - aceasta se va întâmpla numai dacă vătămarea produsă este de natură să împiedice identificarea faptei săvârșite, încadrarea în drept, sancțiunea aplicabilă - cu consecința imposibilității efectuării apărărilor în cadrul procesului judiciar.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,