ÎCCJ, Decizia nr. 4/2018

Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 8 alin. (1), raportat la art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002, în sensul stabilirii subiectului activ al contravenției ce constă în fapta de a circula fără rovinietă valabilă, în cazul în care se face dovada că vehiculul a fost înstrăinat anterior datei constatării contravenției.

Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 - aici și în continuare este avută în vedere forma în vigoare a dispozițiilor legale la data sesizării):

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002):

Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 1.501/2006 privind procedura înmatriculării, înregistrării, radierii și eliberarea autorizației de circulație provizorie sau pentru probe a vehiculelor, cu modificările și completările ulterioare (Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 1.501/2006):

Invocând considerentele Deciziei nr. 43 din 21 noiembrie 2016

În sprijinul acestei orientări s-au reținut următoarele argumente:

Se observă că una din consecințele acestei interpretări este aceea că între momentul primirii de dată certă a înscrisului constatator al transmiterii dreptului de proprietate și momentul, incert, al înscrierii transmiterii acestui drept în Registrul național de evidență fapta de a circula fără rovinietă valabilă nu întrunește elementele constitutive ale contravenției în discuție, deoarece în acest interval nici noul proprietar și nici vechiul proprietar nu îndeplinesc condițiile pentru a fi considerați utilizatori și, deci, pentru a răspunde contravențional: dobânditorul nu îndeplinește condiția de a fi înscris în certificatul de înmatriculare, iar transmițătorul nu mai îndeplinește condiția de a fi proprietar sau de a folosi vehiculul în baza unui "drept legal".

Această consecință este rezultatul definiției legale a noțiunii de "utilizator", coroborată cu împrejurarea că dispozițiile legale nu prevăd nicio sancțiune în cazul în care noul proprietar nu își îndeplinește obligația de a solicita autorității competente transcrierea transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului în termen de 30 de zile de la data dobândirii, conform art. 11 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002.

S-a argumentat, în sprijinul acestei orientări, că:

În opinia Colegiului de conducere al Curții de Apel Cluj, răspunderea contravențională pentru săvârșirea faptei prevăzute de art. 8 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 aparține persoanei înscrise în evidențele Ministerului Afacerilor Interne ca fiind proprietarul autovehiculului.

În cazul în care vehiculul a fost înstrăinat anterior datei constatării contravenției, răspunderea contravențională nu cade în sarcina vechiului proprietar doar dacă actul de înstrăinare a primit dată certă prin prezentarea la o instituție publică.

În lipsa datei certe, răspunderea contravențională poate fi angajată chiar și față de vechiul proprietar, care apare ca având în proprietate autovehiculul în evidențele Ministerului Afacerilor Interne.

Se arată că această soluție corespunde celei asupra căreia s-a căzut de acord, în unanimitate, în cadrul întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, desfășurată la Oradea în 30-31 mai 2016.

S-a reținut, în esență, că - raportat la dispozițiile incidente din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002, respectiv art. 7, referitoare la responsabilitatea achitării tarifelor, art. 1 alin. (1) lit. b), care definesc termenul de "utilizatori", și art. 8 alin. (1), care definesc contravenția în discuție ca fiind "fapta de a circula fără rovinietă valabilă" - fapta contravențională nu constă în neplata în sine a tarifului, ci în a circula fără rovinietă valabilă; drept urmare, în cazul în care se face dovada, cu un înscris înregistrat cu dată certă la o instituție publică, că vehiculul a fost înstrăinat anterior datei constatării contravenției, fostul proprietar nu poate fi subiect al răspunderii contravenționale.

Prin Adresa nr. 2.676/C/4859/III-5/2017 din 21 februarie 2018, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și-a exprimat punctul de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, potrivit căruia, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 8 alin. (1), raportat la art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002, în cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, răspunderea contravențională pentru fapta de a circula fără rovinietă valabilă revine persoanelor fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, până la momentul transcrierii transmiterii dreptului de proprietate în Registrul național de evidență a permiselor de conducere și a vehiculelor înmatriculate.

În susținerea punctului de vedere, Ministerul Public invocă, în principal, următoarele argumente:

Răspunderea juridică pentru neplata rovinietei este prevăzută înart. 7 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002, care dispune că responsabilitatea achitării corespunzătoare a tarifului de utilizare și a tarifului de concesiune revine în exclusivitate utilizatorilor români, iar în cazul utilizatorilor străini, aceasta revine în exclusivitate conducătorului auto al vehiculului; conform alin. (2) al aceluiași articol, responsabilitatea achitării corespunzătoare a tarifului de trecere revine în exclusivitate utilizatorilor, fără a se distinge între utilizatori, respectiv conducători auto, ca în cazul obligației de plată a rovinietei prevăzute la alin. (1).

Termenul "utilizatori" este definit de dispozițiileart. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 ca fiind "persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în România, denumite în continuare utilizatori români, respectiv persoanele fizice ori juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în alte state, denumite în continuare utilizatori străini".

În același sens, dar într-o altă formă, prevăd și dispozițiile art. 2 alin. (1) din Normele metodologice pentru aplicarea de către Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - S.A. a tarifului de utilizare și a tarifului de trecere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 611/2015, cu modificările și completările ulterioare, cu precizarea că persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare sunt considerate utilizatori numai dacă pe certificatul de înmatriculare nu sunt înscrise și persoanele care pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în România/în alte state, conform alin. (2) al aceluiași articol.

Această precizare prezintă o deosebită importanță în sublinierea ideii că nu doar în cazul proprietarului de iure este necesară înscrierea acestuia în certificatul de înmatriculare al vehiculului, dar și în cazul titularului unui drept legal de folosință care, pentru a putea fi considerat "utilizator" în sensul Ordonanței Guvernului nr. 15/2002, trebuie să fie înscris, și el, în certificatul de înmatriculare.

O persoană care folosește vehiculul cu orice titlu - proprietar, posesor sau simplu detentor -, dar care nu este și înscrisă în certificatul de înmatriculare nu are calitatea de utilizator și nici obligația de a achita contravaloarea rovinietei, în această situație putându-se afla chiar dobânditorul prin contract de vânzare-cumpărare al autovehiculului, care, deși devine proprietar încă de la data încheierii acordului de voință, conform regulii generale prevăzute deart. 1.674 din Codul civil, nu este încă înscris în certificatul de înmatriculare al autovehiculului, pentru a dobândi calitatea de "utilizator", în sensul Ordonanței Guvernului nr. 15/2002 și al normelor metodologice mai sus indicate.

Din acest motiv, teza conform căreia obligația de plată a rovinietei îi revine noului proprietar nu poate fi reținută, întrucât, din punctul de vedere al răspunderii contravenționale întemeiate de dispozițiileart. 8 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002, condiția ca acesta să fi fost proprietarul autovehiculului la data săvârșirii faptei este, într-adevăr, necesară, dar nu și suficientă, legea cerând în plus și condiția cumulativă a înscrierii acestuia în certificatul de înmatriculare.

Termenul de utilizator nu se confundă, așadar, cu termenul de conducător auto.

Atât operațiunea de înregistrare în evidențele autorităților competente a dobândirii dreptului de proprietate asupra unui vehicul, în cazul primului dobânditor, cât și operațiunea de transcriere în evidențe a transmiterilor ulterioare ale dreptului de proprietate asupra vehiculului, în cazul dobânditorilor succesivi - astfel cum acestea sunt reglementate la art. 11 alin. (2) - (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 - reprezintă aplicarea în domeniul circulației rutiere a principiului opozabilității față de terți a contractelor, înscris în dispozițiileart. 1.281 din Codul civil, conform cărora contractul este opozabil terților, care nu pot aduce atingere drepturilor și obligațiilor născute din acesta.

Cum, prin ipoteză, transcrierea transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului nu a fost încă efectuată în evidențele autorității competente, legea dând un răgaz de 30 de zile de la data dobândirii dreptului de proprietate pentru efectuarea acestei operațiuni, subzistă obligația vechiului proprietar de a achita tariful de utilizare prin plata rovinietei, chiar dacă acesta nu mai este, în fapt, proprietarul vehiculului și nici nu l-a utilizat la data constatării contravenției.

Dispozițiile art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 instituie, așadar, un caz de răspundere obiectivă, independentă de ideea de culpă.

Prin edictarea Ordonanței Guvernului nr. 15/2002 s-a urmărit colectarea unor taxe, pentru construirea, amenajarea, operarea și întreținerea șoselelor, a drumurilor publice din România, de la cei care le utilizează, adică de la conducătorii auto în genere, astfel încât întreținerea și construirea șoselelor să nu fie suportate de toți contribuabilii la bugetul statului, ci doar de aceia care utilizează în mod efectiv drumurile naționale.

Proprietarul autovehiculului este considerat a fi și utilizatorul rețelei naționale de drumuri publice, iar atunci când înstrăinează autovehiculul este obligat să facă demersuri pentru a fi radiat din baza de date a Ministerului Administrației și Internelor - Direcția regim permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor; în cazul în care contractul de vânzare-cumpărare nu este înscris în evidențele acestui serviciu, proprietarul menționat în cartea de identitate a vehiculului este considerat în continuare utilizator și are obligația de a achita rovinieta. Calitatea de utilizator aparține proprietarului autoturismului numai dacă acesta este singura persoană menționată în certificatul de înmatriculare ca deținător, chiar dacă autoturismul este folosit de către o altă persoană fizică sau juridică.

Instituirea sancțiunii amenzii și a plății tarifului de despăgubire își are rațiunea în protejarea integrității infrastructurii rețelei de drumuri naționale, fiind stabilite în funcție de tipul autovehiculului folosit fără a deține rovinieta.

Totodată, deținătorul sau, după caz, cel care folosește în mod legal autovehiculul are acțiunea în regres împotriva persoanei căreia i-a fost încredințat autovehiculul, dacă aceasta a depășit termenii și condițiile în care i-a fost încredințat autovehiculul și a circulat pe rețeaua de drumuri naționale fără rovinietă.

Curtea Constituțională s-a pronunțat cu privire la constituționalitatea dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 15/2002 prin mai multe decizii, următoarele trei fiind relevante, într-o oarecare măsură, pentru soluționarea problemei de drept a cărei dezlegare se solicită:

Astfel, prin Decizia nr. 623 din 12 iunie 2012

De asemenea, prin Decizia nr. 459 din 16 iunie 2015

Prin aceeași decizie, Curtea Constituțională a reținut că "certificatul de înmatriculare al autovehiculului este acel act în baza căruia autovehiculul poate circula legal pe drumurile publice, astfel încât se poate prezuma că autovehiculul se află în proprietatea persoanei sau, după caz, în folosința persoanei înscrise în acest certificat" și că "deși în limbajul comun termenul de «utilizator» poate evoca acea persoană care conduce la un moment dat autovehiculul, legiuitorul a oferit o definiție legală, circumscrisă domeniului în care norma a fost edictată. Astfel, acesta a optat pentru stabilirea obligației de plată a tarifului de utilizare în sarcina celui înscris în certificatul de înmatriculare în considerarea faptului că, teoretic, același autovehicul poate fi folosit, temporar și succesiv, de mai multe persoane. Or, ar fi avut loc o relativizare a obligației plății acestui tarif în ipoteza în care legiuitorul ar fi conferit responsabilitatea plății persoanei care era conducător al autovehiculului la momentul depistării acestuia în trafic fără a fi fost achitat acest tarif. Scopul introducerii unui asemenea tarif l-a reprezentat îmbunătățirea calității rețelei de drumuri naționale, obiectiv preconizat a fi îndeplinit inclusiv prin contribuția fiecărui deținător legal de autovehicule (proprietar sau titular al unui contract de leasing). Soluția legislativă aleasă este optimă pentru realizarea finalității menționate și, în același timp, nu este de natură să contravină prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituție, constituind, în fapt, una dintre modalitățile prin care statul își duce la îndeplinire obligația stabilită în textul constituțional menționat".

Prin Decizia nr. 217 din 9 mai 2013

Prin Decizia nr. 43 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța supremă a admis, în parte, sesizarea privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, stabilind că:

Prin aceeași decizie a fost respinsă ca inadmisibilă întrebarea referitoare la următoarea chestiune de drept: "dacă, în sensul dispozițiilor art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările și completările ulterioare, răspunderea contravențională pentru contravenția prevăzută de art. 8 alin. (1) din același act normativ revine persoanelor fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare care îndeplinesc, la momentul săvârșirii contravenției, condiția de a fi proprietare ale autovehiculului sau răspunderea contravențională revine persoanelor fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, ca proprietare, chiar dacă la momentul săvârșirii faptei respectivul autovehicul era înstrăinat, în baza unor acte translative de proprietate purtând dată certă prin prezentarea la o autoritate publică, însă acesta nu a fost înmatriculat pe numele noului proprietar".

S-a arătat de către instanța supremă că această chestiune de drept "a dat naștere unei practici neunitare care nu poate fi înlăturată decât prin mecanismul recursului în interesul legii (control a posteriori)".

Raportul analizează sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj, apreciind că s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare în privința problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din același cod.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale supuse analizei, în cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, fostul proprietar pierde calitatea de utilizator și de subiect activ al contravenției constând în fapta de a circula fără rovinietă valabilă, dovada transmiterii dreptului de proprietate făcându-se potrivit dreptului comun.

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii", precum și ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare.

Analiza implică, așadar, mai multe aspecte:

Se constată, așadar, că recursul în interesul legii este admisibil.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii se observă că din analiza practicii judiciare ce justifică prezentul recurs în interesul legii rezultă o diversitate de opinii referitoare la interpretarea art. 8 alin. (1) raportat la art. 7 și art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002; aceste opinii au fost grupate în două categorii, majoritară și minoritară, din motive de sistematizare, în raport cu criteriul admiterii, respectiv respingerii plângerii contravenționale, în cazul în care se face dovada transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului prin înscris cu dată certă anterioară săvârșirii faptei. Niciuna din cele două categorii nu are însă considerente unitare.

Astfel, în cazul opiniei majoritare, unele instanțe au arătat că răspunderea contravențională este înlăturată de plano pentru ipoteza în discuție, deoarece lipsește vinovăția, ca element esențial al contravenției, iar altele că nu mai sunt îndeplinite condițiile pentru ca fostul proprietar să fie subiect activ al contravenției; unele instanțe au considerat că nu mai sunt îndeplinite condițiile art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 referitoare la calitatea de utilizator, iar altele au considerat că odată cu transmiterea dreptului de proprietate se transmite și calitatea de subiect activ al contravenției de la vechiul la noul proprietar.

De asemenea, dintre instanțele care au respins plângerea, unele au apreciat că răspunderea contravențională revine întotdeauna persoanei înscrise în Registrul național de evidență a permiselor de conducere și a vehiculelor înmatriculate (denumit în continuare Registrul național de evidență), constituit de Direcția regim permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor în temeiul art. 11

Înalta Curte de Casație și Justiție pornește de la observația că această diversitate de opinii izvorăște din modul diferit de înțelegere, pe de o parte, a semnificației juridice a transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, iar, pe de altă parte, a regimului juridic probator.

Referitor la prima chestiune, relevantă este dispozițiaart. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002, potrivit căreia responsabilitatea achitării tarifului de utilizare și a deținerii rovinietei valabile revine în exclusivitate utilizatorilor români, iar, în cazul utilizatorilor străini, aceasta revine în exclusivitate conducătorului auto al vehiculului; potrivit art. 8 alin. (1) din aceeași ordonanță de urgență, fapta de a circula fără rovinietă valabilă constituie contravenție continuă și se sancționează cu amendă.

Așadar, rezultă, fără nicio îndoială, că subiectul activ al contravenției este utilizatorul român al vehiculului (denumit în continuare utilizatorul; ipoteza utilizatorului străin nu a ridicat probleme în practica judiciară și excedează limitelor sesizării).

Potrivit art. 1 alin. (1) lit. b) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002, prin expresia "utilizatori români" se înțelege "persoanele fizice sau juridice înscrise în certificatul de înmatriculare, care au în proprietate sau care, după caz, pot folosi în baza unui drept legal vehicule înmatriculate în România".

Așadar, pentru a fi utilizator, persoana fizică sau juridică trebuie să îndeplinească două condiții:

Or, în cazul transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului, așa cum bine au arătat o parte din instanțe, cea de-a doua condiție nu mai este îndeplinită, ceea ce atrage pierderea calității de utilizator și, pe cale de consecință, pe cea de subiect al contravenției.

Referitor la regimul probator se observă că Registrul național de evidență nu are conferite caracteristicile unui registru de publicitate și nicio dispoziție legală relevantă în speță nu derogă de la dreptul comun în materie de probațiune. Instanțele care - în încercarea de a înlătura consecința mai sus amintită - au condiționat transmiterea dreptului de proprietate sau opozabilitatea față de terți a transmiterii dreptului de proprietate de înscrierea transmiterii dreptului de proprietate asupra vehiculului în Registrul național de evidență au procedat astfel fără bază legală, derogând de la dreptul comun în materie de probațiune, în lipsa oricărei dispoziții speciale derogatorii.

Așadar, în cazul în care dreptul de proprietate asupra vehiculului a fost transmis anterior datei săvârșirii contravenției, printr-un înscris sub semnătură privată, înscrisul face dovada până la proba contrară, potrivit art. 273 din Codul de procedură civilă, și este opozabil altor persoane decât celor care l-au întocmit, din ziua în care data înscrisului a devenit certă prin una dintre modalitățile arătate de dispozițiile art. 278 din Codul de procedură civilă.

Aprecierea probelor se supune regulilor prevăzute de art. 264 alin. (1) și (2) din Codul de procedură civilă, ceea ce înseamnă că instanțele vor examina probele administrate, pe fiecare în parte și pe toate în ansamblul lor, în vederea stabilirii existenței sau inexistenței faptelor pentru a căror dovedire probele au fost încuviințate; judecătorul va aprecia în mod liber, potrivit convingerii sale, în afară de cazul când legea stabilește puterea doveditoare a probei.

De asemenea, potrivitart. 22 alin. (2) din Codul de procedură civilă, "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În acest scop, cu privire la situația de fapt și motivarea în drept pe care părțile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicații, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menționate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum și alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părțile se împotrivesc".

Aplicarea coroborată a acestor dispoziții legale în cauzele având ca obiect contravenția prevăzută de art. 8 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 obligă instanțele, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu datele concrete ale fiecărei cauze, să efectueze verificări privind realitatea transmiterii dreptului de proprietate ori de câte ori apreciază că există îndoială în legătură cu această chestiune, iar transmiterea a operat doar formal, în scopul eludării obligației de achitare a tarifului de utilizare a rețelei de drumuri naționale din România.

Actul sub semnătură privată cu dată certă nu are valoare probatorie absolută și, așa cum s-a arătat, poate fi înlăturat prin proba contrară, inclusiv prin prezumții judiciare.

În acest scop, instanțele pot lua în considerare intervalul de timp dintre data dobândirii proprietății asupra vehiculului și data transmiterii acestui drept, frecvența transmiterilor, relațiile juridice dintre părți și orice alte elemente asemănătoare.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,