Decizia nr. 19 din 15 octombrie 2018

Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 60/1991, prin raportare la dispoziţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din aceeaşi lege, în sensul de a se stabili înţelesul sintagmei „în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat”, folosită de legiuitor în cuprinsul art. 3 din legea în discuţie cu referire la desfăşurarea adunărilor publice exceptate de la obligaţia declarării prealabile. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 60/1991: „Art. 3. – Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum şi cele care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile deţin indicii sau date că desfăşurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligaţia să solicite din timp primarilor, unităţilor de jandarmi competente teritorial şi poliţiei locale sprijin de specialitate. (…) Art. 26. – (1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu sunt săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să întrunească elementele constitutive ale unor infracţiuni: a) organizarea şi desfăşurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise; (…) d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise şi urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfăşurare a acestora, la avertizările şi somaţiile organelor de ordine făcute potrivit legii; (…)” III. Examen jurisprudenţial – principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

Prin recursul în interesul legii se arată că examinarea jurisprudenţei la nivelul instanţelor din circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti a relevat faptul că acestea nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte problema de drept supusă dezlegării, astfel: A) Într-o orientare, majoritară, s-a apreciat că nu trebuie declarate adunările publice desfăşurate într-un loc public (drum public, parte carosabilă, trotuar, piaţă publică) aflat în exteriorul sediilor persoanelor juridice de interes public sau privat, prin raportare la dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 60/1991.

În susţinerea acestei opinii s-a argumentat că, pentru ca o persoană să poată fi sancţionată pentru nesocotirea dispoziţiilor art. 26 alin. (1) lit. a) sau d) din Legea nr. 60/1991, este necesar ca aceasta să fi organizat şi desfăşurat adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise ori să fi participat la o adunare publică nedeclarată sau interzisă, participare urmată de refuzul de a părăsi locul de desfăşurare a acestora la avertizările şi somaţiile organelor de ordine, făcute potrivit legii.

Prin urmare, elementul material al laturii obiective a contravenţiei sancţionate de lege este alcătuit din două acţiuni cumulative, în absenţa oricăreia dintre ele fapta neputând constitui contravenţie.

S-a apreciat că Legea nr. 60/1991 nu oferă o definiţie precisă a adunărilor publice, dar din textul art. 1 alin. (1) rezultă că, pentru determinarea caracterului de adunare publică al unei întruniri, nu prezintă importanţă neapărat numărul de persoane, ci scopul întrunirii şi locul de desfăşurare a acesteia. Astfel, s-a reţinut că sintagma „adunare publică nedeclarată” nu trebuie interpretată prin folosirea înţelesului său din limbajul comun, ci prin folosirea înţelesului autonom conferit de actul normativ care reglementează organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice.

Aşadar, adunarea publică nu are, în înţelesul Legii nr. 60/1991, sensul din limbajul comun, ci sensul de adunare care trebuie declarată.

În ceea ce priveşte caracterul declarat sau nedeclarat al adunării publice, art. 3 din Legea nr. 60/1991 instituie o excepţie de la regula prevăzută de art. 1 alin. (1), în sensul că nu trebuie declarate în prealabil adunările publice care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, iar în cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile deţin indicii sau date că desfăşurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligaţia să solicite din timp sprijin de specialitate.

Pentru a fi realizat conţinutul constitutiv al contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) sau d) este necesar ca persoana în cauză să fi organizat sau să fi participat la o adunare publică, iar acea adunare să fi fost nedeclarată, în condiţiile în care legea prevede obligativitatea declarării acesteia.

Nu se poate reţine că o persoană a organizat sau a participat la o astfel de adunare, având în vedere că legea exceptează de la obligativitatea declarării o adunare desfăşurată în exteriorul sediilor ori al imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, cum ar fi Parlamentul, Guvernul etc.

Argumentându-şi soluţia de anulare a proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor, majoritatea instanţelor a apreciat că sintagma „adunările care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat” din cuprinsul art. 3 din Legea nr. 60/1991 desemnează nu doar terenul aferent unei clădiri, aflat în deţinerea persoanei juridice de interes public sau privat (acest teren fiind desemnat doar de sintagma „în incinta sediilor ori a imobilelor”), ci şi suprafaţa de teren aflată în domeniul public situată în proximitatea sediilor sau imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, această din urmă locaţie fiind considerată ca reprezentând exteriorul sediului unei autorităţi publice sau instituţii private.

S-a avut în vedere şi definiţia din DEX: incintă, incinte, s. f. 1. Spaţiu (mare) închis în interiorul unei construcţii. 2. Suprafaţă de teren înconjurată din toate părţile de construcţii, de amenajări. Aşadar, incinta cuprinde atât spaţiul închis din interiorul unei construcţii, cât şi suprafaţa de teren înconjurată de gard, construcţii sau alte amenajări.

Per a contrario, exteriorul sediilor sau imobilelor unor persoane juridice de interes public sau privat, la care face referire art. 3 din Legea nr. 60/1991, este reprezentat de suprafaţa de teren aflată în domeniul public situată în proximitatea acestor spaţii.

În cadrul acestei orientări au fost menţionate sentinţele nr. 9.551 din 6.12.2017, nr. 9.881 din 18.12.2017, nr. 9.366 din 29.11.2017 şi nr. 9.947 din 20.12.2017 ale Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti, sentinţele nr. 9.666 din 18.11.2013, nr. 8.782 din 10.12.2014, nr. 7.544 din 29.10.2014, nr. 8.783 din 10.12.2014, nr. 6.151 din 17.09.2014, nr. 1.100 din 10.02.2015 şi nr. 3.711 din 30.05.2014 ale Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti, definitive fie prin neapelare, fie ca urmare a respingerii căii de atac formulate. B) Într-o altă orientare, minoritară, s-a considerat că exteriorul sediului unei instituţii publice reprezintă exclusiv zona cuprinsă între punctele de acces în clădire şi gardul împrejmuitor, doar pentru această zonă fiind aplicabile dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 60/1991 referitoare la scutirea de la obligaţia de declarare în prealabil.

S-a apreciat că trotuarele şi partea carosabilă, care sunt elemente ale unei căi de comunicaţii publice, în sensul art. 6 alin. (1) pct. 14, 23 şi 33 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002), aflate la exteriorul împrejmuirii unei instituţii publice, nu pot fi considerate ca aparţinând exteriorului sediului acesteia, ci reprezintă o zonă publică în care, pentru desfăşurarea unei adunări publice, este necesară declararea prealabilă a acesteia, conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991.

În cadrul acestei orientări au fost menţionate sentinţele nr. 5.687 din 3.09.2014 şi nr. 1.498 din 20.02.2015 ale Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti şi Sentinţa nr. 8.233 din 22.10.2015 a Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti, rămase definitive în urma respingerii căilor de atac formulate. IV. Opinia autorului sesizării

În opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, în interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 3 teza I din Legea nr. 60/1991, cu referire la art. 1 alin. (2) şi art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din acelaşi act normativ, subzistă obligaţia de declarare a adunărilor publice organizate în afara „exteriorului sau incintei sediului/imobilului unei instituţii publice”, sintagmă care reprezintă numai „zona cuprinsă între punctele de acces în clădire şi gardul împrejmuitor (în cazul organizării adunărilor publice în exteriorul sediului/imobilului” sau numai „în interiorul sediului/imobilului” (în cazul organizării adunărilor publice în incinta sediilor/imobilelor acestei categorii de persoane juridice de interes public sau privat), întrucât doar pentru aceste din urmă zone sunt aplicabile dispoziţiile art. 3 teza I din Legea nr. 60/1991, referitoare la exceptarea de la obligaţia de declarare în prealabil a adunărilor publice.

În interpretarea şi aplicarea aceloraşi dispoziţii legale se impune concluzia că „trotuarele şi partea carosabilă” constituie elemente ale unei căi de comunicaţii publice şi nu pot fi considerate ca fiind „aflate la exteriorul împrejmuirii unei instituţii publice”, în sensul că nu pot fi incluse în sintagma „exteriorul sediului” acesteia, în accepţiunea dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 60/1991, neavând relevanţă că se situează faptic în imediata apropiere a clădirii şi/sau a împrejmuirii aferente clădirii, ci reprezintă o zonă publică pentru care este necesară declararea unei adunări publice, conform art. 1 alin. (2) din legea în discuţie.

În sprijinul opiniei sale, autorul sesizării a invocat principiul strictei interpretări şi aplicări a dispoziţiilor normative în materie contravenţională, în condiţiile în care prevederile art. 3 din Legea nr. 60/1991 instituie o excepţie de la regula declarării prealabile a acestor adunări publice, al cărei scop este menţinerea securităţii în organizarea şi desfăşurarea activităţii persoanelor juridice de interes public sau privat, având în vedere că organizarea acestor adunări publice se realizează, de regulă, în imediata apropiere a acestor persoane juridice de interes public sau privat şi există riscul blocării accesului din/în incinta sau imobilul aparţinând acestora.

În caz contrar, s-ar putea susţine că nu este necesară îndeplinirea cerinţei prealabile a declarării adunării publice, chiar şi în situaţia în care aceasta ar fi organizată în imediata apropiere a împrejmuirii sediului acestor persoane juridice de interes public şi/sau privat, deşi intenţia legiuitorului a fost aceea de a exclude de la obligativitatea declarării adunărilor publice numai pe acelea organizate în interiorul clădirii sau al împrejmuirii aferente clădirii/sediului aparţinând acestor categorii de persoane juridice, tocmai în considerarea frecvenţei crescute a organizării acestor adunări publice în imediata apropiere a acestor clădiri sau sedii şi pentru care nu există posibilitatea imediată de control din partea autorităţilor competente în menţinerea ordinii publice.

Pe de altă parte, a susţinut autorul sesizării, aprecierea proporţionalităţii acestei cerinţe de declarare a adunărilor publice, în contextul faptic evocat, prin raportare la necesitatea respectării dreptului la liberă exprimare, conform dispoziţiilor art. 10 şi 11 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, nu poate conduce la concluzia exprimată în opinia care exclude de la obligaţia declarării chiar şi adunările publice organizate în afara/exteriorul clădirii şi/sau a/al împrejmuirii aferente clădirii, având în vedere că sunt lipsite de conţinut prevederile capitolului II din Legea nr. 60/1991, care reglementează în mod expres şi cu caracter general obligaţia declarării adunărilor publice, obligaţie care însă este justificată în mod obiectiv prin raportare la riscurile generate de modalitatea de desfăşurare a acestor adunări publice şi respectă totodată cerinţele de proporţionalitate între interesul public al menţinerii ordinii publice şi asigurării climatului de desfăşurare a activităţii persoanelor juridice vizate de aceste adunări publice şi necesitatea exercitării libertăţii de exprimare şi a dreptului la liberă întrunire pentru dezbaterea chestiunilor de interes public şi/sau privat susţinute prin intermediul acestor adunări publice. V. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A) Prin Adresa nr. 1.748/C/2.485/III-5/2018 din 22 august 2018, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat, în principal, că recursul în interesul legii este inadmisibil, întrucât jurisprudenţa neunitară la care se face referire în sesizare există exclusiv la nivelul judecătoriilor din municipiul Bucureşti şi al Secţiei a II-a de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti, care îndeplineşte rolul de ultimă instanţă de control judiciar în aceste cauze, având şi menirea de a-şi unifica propria jurisprudenţă, astfel încât, printr-o practică unitară la nivelul său, să asigure unificarea jurisprudenţei judecătoriilor din circumscripţie.

În acelaşi timp se arată însă că existenţa unei cazuistici judiciare configurate doar la nivelul Tribunalului Bucureşti şi al unor judecătorii arondate este determinată de împrejurări factuale evidente ale societăţii contemporane, în care adunările publice se desfăşoară preponderent în proximitatea unor instituţii publice centrale, ale căror sedii se află în municipiul Bucureşti, fapt ce impune reconsiderarea jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sub aspectul condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, în scopul asigurării unui grad ridicat de previzibilitate a legii. B) Pe fondul problemei de drept supuse dezlegării, în opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale care au generat jurisprudenţa neunitară la care trimite sesizarea trebuie făcute în sensul că obligaţia de declarare prealabilă a adunărilor publice există atunci când acestea urmează să se desfăşoare în pieţe ori pe căile publice (trotuar, drum, partea carosabilă) sau în alte locuri prevăzute de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în exteriorul sediilor sau imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. Au fost invocate în acest sens următoarele argumente principale:

Prevederile art. 53 din Constituţia României, în acord cu cele ale art. 11 paragraful 2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi ale art. 21 din Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice, conţin dispoziţii potrivit cărora exerciţiul libertăţii întrunirilor, deşi garantat, poate comporta anumite restrângeri, acestea fiind reglementate prin lege. În acest sens a fost invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Cadrul normativ pentru organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice este stabilit prin Legea nr. 60/1991, care detaliază condiţiile pentru exercitarea libertăţii de întrunire.

Dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 instituie regula declarării prealabile a tuturor adunărilor publice, la această regulă fiind prevăzută în cuprinsul art. 3 o excepţie, textul legal arătând că: „Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural- artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum şi cele care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile deţin indicii sau date că desfăşurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligaţia să solicite din timp primarilor, unităţilor de jandarmi competente teritorial şi poliţiei locale sprijin de specialitate.”

Instituirea obligaţiei declarării adunărilor publice, astfel cum este consacrată şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, este o măsură necesară într-o societate democratică, destinată protejării valorilor prevăzute în paragraful 2 al art. 11 din Convenţie.

Situaţiile de excepţie în care nu este necesară declararea prealabilă a adunărilor publice sunt circumscrise unor ipoteze ce au în vedere două criterii care nu sunt cumulative, ci alternative: pe de o parte, natura adunărilor (manifestări cultural- artistice, sportive, religioase, comemorative, ocazionate de vizite oficiale) şi, pe de altă parte, locul de desfăşurare care trebuie să fie unul diferit de cele indicate în art. 1 alin. (2), pentru care este obligatorie declararea adunării.

Prin urmare, determinarea ipotezelor de fapt ce se circumscriu sintagmei „în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor” se va face prin opoziţie cu locurile indicate în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 – pieţe, căi publice şi alte locuri în aer liber.

Această interpretare a legii corespunde în totalitate caracterului de excepţie al normei conţinute în art. 3 din Legea nr. 60/1991, iar excepţiile sunt de strictă interpretare şi aplicare. Conceptual, sfera de aplicare a normei de excepţie va înceta în punctul în care începe aplicarea regulii de bază. Prin urmare, dacă o adunare publică se desfăşoară în exteriorul sediilor ori al imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, iar acest exterior coincide cu unul dintre locurile indicate în art. 1 alin. (2) din lege, trebuie aplicată regula declarării prealabile a adunării.

S-a apreciat că „incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice” este clădirea propriu-zisă, în care se poate desfăşura o adunare publică fără declararea sa prealabilă, iar „exteriorul (…) sediilor ori al imobilelor” este terenul aferent asupra căruia persoana juridică are un drept de proprietate, un alt drept real ori de folosinţă, nu trotuarul, drumul public, partea carosabilă, pieţele publice învecinate, imobile destinate uzului şi folosinţei publice, desfăşurării traficului rutier, circulaţiei pietonale etc. VI. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Examinând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi art. 26 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 60/1991, Curtea Constituţională a constatat – prin Decizia nr. 199 din 23 noiembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 21 februarie 2000, Decizia nr. 51 din 20 februarie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 176 din 6 aprilie 2001, Decizia nr. 1.123 din 16 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 789 din 25 noiembrie 2008, şi Decizia nr. 687 din 24 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 137 din 23 februarie 2017 – că acestea sunt constituţionale, reţinând că dispoziţiile Legii nr. 60/1991, potrivit cărora desfăşurarea adunărilor publice este permisă doar cu condiţia declarării lor prealabile, nu contravin libertăţii de întrunire, reglementată de Constituţia României şi Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Instanţa de contencios constituţional a invocat jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (hotărârile din 21 iunie 1985 şi 10 octombrie 1979, pronunţate în cauzele Plattform „Ă”rzte fur das Leben” împotriva Austriei şi Rassemblement jurassien împotriva Elveţiei), care a reţinut că art. 11 din Convenţie presupune că fiecare stat este în măsură să adopte măsuri rezonabile şi adecvate pentru a asigura desfăşurarea paşnică a manifestaţiilor licite ale cetăţenilor săi şi că, pentru întrunirile ce au loc pe căile publice, nu este exagerată impunerea obligaţiei de a se obţine o autorizaţie prealabilă, întrucât autorităţile au posibilitatea, în aceste condiţii, să vegheze asupra respectării ordinii publice şi să ia măsurile necesare pentru ca libertatea manifestaţiilor să fie pe deplin asigurată.

Curtea Constituţională a reţinut în jurisprudenţa sa anterior menţionată că modul de redactare a dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 are semnificaţia obligativităţii obţinerii unei autorizaţii prealabile în cazul organizării unor adunări publice dintre cele prevăzute de textul legal criticat şi, prin urmare, a caracterului ilegal al adunărilor publice care nu respectă această condiţie legală, impusă de legiuitor în scopul protecţiei drepturilor fundamentale ale celorlalţi membri ai societăţii, care nu participă la respectivele adunări, în vederea prevenirii dezordinii şi a menţinerii unei ordini în trafic, redactare care nu încalcă dispoziţiile constituţionale referitoare la libertatea întrunirilor.

De asemenea, referitor la dispoziţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din Legea nr. 60/1991, care stabilesc răspunderea contravenţională pentru fapte prin care sunt încălcate prevederile legale privind organizarea adunărilor publice, Curtea Constituţională a reţinut, în Decizia nr. 1.093 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 732 din 3 noiembrie 2010, şi Decizia nr. 1.351 din 19 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 817 din 7 decembrie 2010, că organizarea şi desfăşurarea de adunări publice constituie contravenţie numai dacă sunt nedeclarate, neînregistrate sau interzise. VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, apreciind că s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare în privinţa problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale supuse analizei, există obligaţia de declarare prealabilă a adunărilor publice atunci când acestea urmează să se desfăşoare în pieţe ori pe căile publice (drum public, parte carosabilă şi trotuar) sau în alte locuri prevăzute de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în imediata vecinătate a sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A) Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă.

Astfel, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.

Recursul în interesul legii este formulat de către Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, care este titular al dreptului de sesizare, iar problema de drept priveşte stabilirea înţelesului obligaţiei de declarare a adunărilor care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, reglementată de dispoziţiile art. 3 prima teză din Legea nr. 60/1991, ca situaţie premisă a contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din aceeaşi lege.

Problema supusă dezbaterii este deci una ce ţine de previzibilitatea legii contravenţionale, rezultând din sintagma folosită de dispoziţiile art. 3 teza I din Legea nr. 60/1991, conform cărora: „Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum şi cele care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat.”

De asemenea, de lămurirea înţelesului sintagmei „în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice (…) ” depinde întrunirea elementelor constitutive ale contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din Legea nr. 60/1991, care se referă la „organizarea şi desfăşurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise”, respectiv la „participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise şi urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfăşurare a acestora, la avertizările şi somaţiile organelor de ordine făcute potrivit legii”.

În concret, soluţionarea problemei de drept vizează răspunsul la întrebarea dacă trebuie sau nu declarate adunările publice organizate în exteriorul sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de drept public sau privat în proximitatea acestora, în zone publice (trotuare, pieţe publice, partea carosabilă a drumului public sau alte spaţii în aer liber).

Potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

În acest sens, pentru exemplificarea caracterului neunitar al jurisprudenţei, autorul sesizării a indicat şi ataşat acesteia hotărâri judecătoreşti pronunţate asupra unor plângeri contravenţionale de către judecătoriile sectoarelor 1, 5 şi 6 Bucureşti, rămase definitive prin decizii pronunţate de Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal ori prin neapelare, hotărâri care îndeplinesc cerinţa legală de a fi definitive, fiind atacabile numai cu apel, conform art. 34 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001).

La aceste hotărâri, pronunţate de judecătoriile unor sectoare ale municipiului Bucureşti şi de Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti, se adaugă şi o altă hotărâre, pronunţată de către Tribunalul Neamţ – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 191/ACA din 31 martie 2015), identificată în urma examenului efectuat în Lucrarea nr. 10.589/5.215/III-5/2017 a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia judiciară – Serviciul judiciar civil, în care s-a verificat, din oficiu, jurisprudenţa la nivelul întregii ţări, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în aceeaşi problemă de drept, aşa cum rezultă din punctul de vedere formulat de către Ministerul Public cu privire la sesizarea supusă analizei de faţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie consideră că este îndeplinită şi condiţia privind caracterul neunitar al jurisprudenţei în materia supusă analizei, chiar dacă această jurisprudenţă este constituită preponderent din hotărâri pronunţate la nivelul judecătoriilor unor sectoare ale municipiului Bucureşti şi la nivelul completurilor Secţiei a II-a de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti. Aceasta se explică prin faptul că majoritatea covârşitoare a adunărilor publice relevante sunt organizate şi se desfăşoară în municipiul Bucureşti, cu predilecţie în raza administrativă pentru care competenţa aparţine tocmai instanţelor ale căror hotărâri au fost menţionate ca reprezentând practică judiciară neunitară în materie, dată fiind prevalenţa, ca număr şi semnificaţie, a autorităţilor şi instituţiilor publice care îşi au sediul în această rază administrativă şi în legătură cu care au loc respectivele adunări publice. De asemenea, se are în vedere şi anvergura jurisprudenţei în discuţie, cunoscut fiind faptul că instanţele din circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti au cel mai mare volum de activitate în materia ce face obiectul sesizării.

De altfel, posibilitatea unificării practicii judiciare în această materie nu ar fi posibilă pe calea procedurii hotărârii prealabile, prevăzută de art. 519-521 din Codul de procedură civilă, având în vedere că problema supusă dezlegării nu este una nouă, raportat atât la data intrării în vigoare a dispoziţiilor legale în discuţie, cât şi la perioada de timp în care au fost pronunţate hotărârile judecătoreşti.

De aceea, în scopul asigurării unui grad ridicat de previzibilitate a legii, având în vedere şi faptul că existenţa unei cazuistici judiciare configurate doar la nivelul Tribunalului Bucureşti şi al unor judecătorii arondate este determinată de împrejurări factuale evidente ale societăţii contemporane, în care adunările publice se desfăşoară preponderent în proximitatea unor instituţii publice centrale, ale căror sedii se află în municipiul Bucureşti, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă.

Aceasta cu atât mai mult cu cât divergenţa de jurisprudenţă priveşte exerciţiul unei libertăţi fundamentale consacrate de art. 39 din Constituţie şi art. 11 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, iar materia contravenţională, căreia îi aparţine problema de drept supusă dezlegării, este asimilată, sub aspect substanţial, materiei penale. B) Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti

Potrivit art. 39 din Constituţia României: „Mitingurile, demonstraţiile, procesiunile sau orice alte întruniri sunt libere şi se pot organiza şi desfăşura numai în mod paşnic, fără niciun fel de arme.”

Totodată, art. 53 din Constituţie permite ca exerciţiul libertăţii întrunirilor să comporte anumite restrângeri.

De asemenea, art. 11 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale consacră „Libertatea de întrunire şi asociere”, astfel: „(1) Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire paşnică şi la libertate de asociere, inclusiv de a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale. (2) Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei ori a drepturilor şi a libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat.”

La rândul lor, Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice şi Pactul internaţional privitor la drepturile economice, sociale şi culturale, adoptate de Adunarea Generală a O.N.U. în anul 1966, conţin dispoziţii privitoare la aceleaşi libertăţi. Astfel, art. 21 din Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice dispune că dreptul la întrunire este recunoscut; exerciţiul lui nu poate fi supus decât restricţiilor conforme cu legea şi necesare într-o societate democratică, în interesul securităţii naţionale, al securităţii publice, al ordinii publice ori pentru a ocroti sănătatea sau moralitatea publică sau drepturile şi libertăţile altora.

La nivel naţional, cadrul normativ pentru organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice este stabilit prin Legea nr. 60/1991, care detaliază condiţiile pentru exercitarea libertăţii de întrunire.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 60/1991: „(1) Libertatea cetăţenilor de a-şi exprima opiniile politice, sociale sau de altă natură, de a organiza mitinguri, demonstraţii, manifestaţii, procesiuni şi orice alte întruniri şi de a participa la acestea este garantată prin lege. Asemenea activităţi se pot realiza numai paşnic şi fără niciun fel de arme. (2) Adunările publice – mitinguri, demonstraţii, manifestaţii, competiţii sportive, procesiuni şi altele asemenea -, ce urmează să se desfăşoare în pieţe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber, se pot organiza numai după declararea prealabilă prevăzută de prezenta lege.”

Art. 2 din aceeaşi lege prevede că: „Adunările publice trebuie să se desfăşoare în mod paşnic şi civilizat, cu protecţia participanţilor şi a mediului ambiant, fără să stânjenească folosirea normală a drumurilor publice, a transportului în comun, cu excepţia celor autorizate, funcţionarea instituţiilor publice sau private, a celor de învăţământ, cultură şi sănătate, a unităţilor economice ori să degenereze în acţiuni turbulente de natură a pune în primejdie ordinea şi liniştea publică, siguranţa persoanelor, integritatea corporală, viaţa sau bunurile acestora ori ale domeniului public, şi nu pot fi continuate după ora 23,00, caz în care intră sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată.”

De asemenea, în cuprinsul Legii nr. 60/1991 este reglementată procedura pentru declararea prealabilă a adunărilor publice, sunt indicate organele administraţiei publice locale competente să avizeze cererile de organizare a adunărilor publice, criteriile care trebuie avute în vedere în soluţionarea acestor cereri şi căile de atac ce pot fi exercitate împotriva deciziilor de interzicere a unor adunări publice (art. 6-11).

Astfel, potrivit textelor de lege menţionate: „Art. 6. – Pentru organizarea adunărilor publice solicitanţii se vor adresa, în scris, primarului unităţii administrativ-teritoriale pe a cărei rază urmează să se desfăşoare adunarea. Art. 7. – Organizatorii adunărilor publice vor depune declaraţia scrisă la primăriile municipale, orăşeneşti sau comunale pe al căror teritoriu acestea urmează să se desfăşoare, cu cel puţin 3 zile înainte de data desfăşurării acestora, în care trebuie să menţioneze denumirea sub care este cunoscut grupul organizator, scopul, locul, data, ora începerii şi durata acţiunii, traseele de afluire şi defluire, numărul aproximativ al participanţilor, persoanele împuternicite să asigure şi să răspundă de măsurile de organizare, serviciile pe care le solicită din partea consiliului local, a poliţiei locale şi jandarmeriei, potrivit modelului prezentat în anexă. Art. 8. – (1) Se înfiinţează comisia de avizare a cererilor de organizare a adunărilor publice la nivelul tuturor consiliilor locale, formată din primar, secretarul comunei sau al oraşului, după caz, reprezentanţi ai poliţiei şi ai jandarmeriei. (2) În cazuri justificate, cu acordul organizatorilor, comisiile de avizare pot să modifice unele elemente cuprinse în declaraţia prealabilă a acestora. Art. 9. – Sunt interzise adunările publice prin care se urmăreşte: a) propagarea ideilor totalitare de natură fascistă, comunistă, rasistă, şovină sau ale oricăror organizaţii terorist-diversioniste, defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la ură naţională sau religioasă, incitarea la discriminare, la violenţă publică şi la manifestări obscene, contrare bunelor moravuri; b) organizarea unei lovituri de stat sau altei acţiuni contrare siguranţei naţionale; c) încălcarea ordinii, siguranţei sau moralităţii publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor ori punerea în pericol a sănătăţii acestora. Art. 10. – (1) Primarul localităţii, la propunerea comisiei de avizare, poate interzice organizarea adunărilor publice atunci când: a) deţine date de la organele specializate, din care rezultă că desfăşurarea acestora ar duce la încălcarea prevederilor art. 2; b) în perioada, locul şi pe traseele unde acestea ar urma să se desfăşoare se execută lucrări edilitar-gospodăreşti de amploare. (2) În termen de două zile primarul este obligat să comunice organizatorilor decizia de interzicere, care poate fi contestată în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Art. 11. – Decizia prin care se interzice desfăşurarea adunării publice se comunică în scris organizatorului, cu arătarea motivelor care au determinat-o, în termen de 48 de ore de la primirea declaraţiei scrise.”

La rândul lor, dispoziţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din Legea nr. 60/1991 stabilesc răspunderea contravenţională pentru fapte prin care sunt încălcate prevederile legale privind organizarea adunărilor publice, astfel: „(1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu sunt săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să întrunească elementele constitutive ale unor infracţiuni: a) organizarea şi desfăşurarea de adunări publice nedeclarate, neînregistrate sau interzise; (…) d) participarea la adunări publice nedeclarate sau interzise şi urmate de refuzul părăsirii locurilor de desfăşurare a acestora, la avertizările şi somaţiile organelor de ordine făcute potrivit legii; (…)”

De la această regulă, a declarării prealabile a tuturor adunărilor publice, prevăzută în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, art. 3 instituie o excepţie, în sensul că: „Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum şi cele care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. În cazul în care organizatorii adunărilor publice nesupuse declarării prealabile deţin indicii sau date că desfăşurarea lor s-ar putea solda cu acte de dezordine ori că ar putea să ducă la manifestări violente, au obligaţia să solicite din timp primarilor, unităţilor de jandarmi competente teritorial şi poliţiei locale sprijin de specialitate.”

Rezultă aşadar că nu este necesară declararea prealabilă a adunărilor publice, cu titlu de excepţie, în două situaţii, una determinată de natura adunărilor, iar cealaltă de locul de desfăşurare a acestora.

Prima situaţie are în vedere manifestările cultural- artistice, sportive, religioase, comemorative, ocazionate de vizite oficiale, iar cea de-a doua situaţie se referă la adunările publice care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat.

Raportat la problema de drept care face obiectul analizei şi care se referă la locul desfăşurării adunărilor publice se impune a se stabili care sunt limitele materiale ale exercitării dreptului de proprietate şi, implicit, determinarea întinderii bunului imobil care face obiectul acestui drept.

Potrivit art. 556 alin. (1) din Codul civil – „Limitele exercitării dreptului de proprietate privată”, ” (1) Dreptul de proprietate poate fi exercitat în limitele materiale ale obiectului său. Acestea sunt limitele corporale ale bunului care formează obiectul dreptului de proprietate, cu îngrădirile stabilite prin lege.”

Aceleaşi limite corporale sunt aplicabile şi bunurilor imobile, proprietate publică, conform art. 862 alin. (1) din Codul civil, şi acestea se răsfrâng şi asupra drepturilor reale corespunzătoare proprietăţii publice, prevăzute de art. 866 din acelaşi cod, respectiv: dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosinţă cu titlu gratuit.

Pe de altă parte, aparţin domeniului public al statului drumurile naţionale, precum şi terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea Parlamentul, Preşedinţia, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile publice subordonate acestora, instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea, unităţile Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului Afacerilor Interne, ale serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei generale a penitenciarelor, serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora [pct. I.12 şi pct. I.29 din anexa la Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 213/1998) ].

De asemenea, domeniul public judeţean este alcătuit, printre altele, din: drumurile judeţene; terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al acestuia, precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeţene şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau local (pct. II.1 şi II. 2 din anexa la Legea nr. 213/1998).

Din domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor fac parte şi: drumurile comunale, vicinale şi străzile; pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de agrement; terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi altele asemenea, indicate la pct. III.1, III. 2 şi III. 5 din anexa la Legea nr. 213/1998.

Pe de altă parte, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 defineşte, la art. 6, „drumul public”, „partea carosabilă” şi „trotuarul”, după cum urmează: – drumul public este definit la pct. 14 ca fiind „orice cale de comunicaţie terestră, cu excepţia căilor ferate, special amenajată pentru traficul pietonal sau rutier, deschisă circulaţiei publice; drumurile care sunt închise circulaţiei publice sunt semnalizate la intrare cu inscripţii vizibile”; – partea carosabilă este definită la pct. 23 ca fiind „porţiunea din platforma drumului destinată circulaţiei vehiculelor; un drum poate cuprinde mai multe părţi carosabile complet separate una de cealaltă printr-o zonă despărţitoare sau prin diferenţă de nivel”; – trotuarul este definit la pct. 33 ca fiind „spaţiul longitudinal situat în partea laterală a drumului, separat în mod vizibil de partea carosabilă prin diferenţă sau fără diferenţă de nivel, destinat circulaţiei piet