Decizia nr. 20 din 15 octombrie 2018

La data de 29 iunie 2018, Avocatul Poporului a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea recursului în interesul legii privind problema de drept menţionată anterior.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 5 iulie 2018, formându-se Dosarul nr. 1.827/1/2018, cu termen de soluţionare la 15 octombrie 2018. II. Obiectul recursului în interesul legii

Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă de Avocatul Poporului, rezultă că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 26 alin. (1) lit. a) -g), l) şi n), art. 27 şi art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi ale art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), în sensul de a stabili dacă poliţia locală are calitate procesuală activă în procesele civile având ca obiect autorizarea executării sau desfiinţării lucrărilor de construcţii. III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare „Art. 26. – (1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni: a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant; b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), c), e) şi g), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant; c) aprobarea furnizării de utilităţi urbane, ca urmare a executării de lucrări de branşamente şi racorduri la reţele pentru construcţii noi neautorizate; d) menţinerea după expirarea termenului prevăzut prin autorizaţie sau după terminarea lucrărilor autorizate ori adaptarea în alte scopuri faţă de cele prevăzute în autorizaţie a construcţiilor, lucrărilor şi amenajărilor cu caracter provizoriu; e) neaducerea terenului la starea iniţială de către investitor, după terminarea lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. c), precum şi nerealizarea lucrărilor de curăţare, amenajare ori degajare, după caz, a amplasamentului şi/sau a terenurilor adiacente ocupate temporar pe durata execuţiei, odată cu încheierea lucrărilor de bază; e 1 ) neîndeplinirea obligaţiei de repunere în starea anterioară a terenurilor care au făcut obiectul contractelor de închiriere de către titularii de licenţe/permise/autorizaţii, prevăzuţi la art. 7 1 alin. (2), la desfiinţarea acestora; f) împiedicarea ori sustragerea de la efectuarea controlului, prin interzicerea accesului organelor de control abilitate sau prin neprezentarea documentelor şi a actelor solicitate; g) neanunţarea datei începerii lucrărilor de construcţii autorizate, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (8); (…) l) refuzul nejustificat sau obstrucţionarea sub orice formă a accesului persoanelor fizice sau al reprezentanţilor persoanelor juridice la documentele prevăzute la art. 34 alin. (7); (…) n) neefectuarea recepţiei la terminarea lucrărilor de construcţii în condiţiile prevederilor art. 37 alin. (2). (…)” „Art. 27. – (1) Preşedinţii consiliilor judeţene, primarii şi organele de control din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene au obligaţia să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii în cadrul unităţilor lor administrativ-teritoriale şi, în funcţie de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancţiuni sau să se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penală, după caz. (…) (2) Arhitectul-şef al judeţului şi personalul împuternicit al compartimentului de specialitate din subordinea acestuia urmăresc respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor de construcţii pe teritoriul administrativ al judeţului, precum şi respectarea disciplinei în urbanism şi amenajarea teritoriului legată de procesul de autorizare a construcţiilor. (3) Contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepţia celor de la lit. h), h 1 ), i)-k), se constată şi se sancţionează de către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale judeţelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, pentru faptele săvârşite în unitatea lor administrativ- teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureşti, potrivit competenţelor de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare. (…) (5) Procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, încheiate de organele de control ale administraţiei publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului unităţii administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază s-a săvârşit contravenţia. (…)” „Art. 32. – (1) În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. (…)”

Legea poliţiei locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare „Art. 8. – În domeniul disciplinei în construcţii şi al afişajului stradal, poliţia locală are următoarele atribuţii: a) efectuează controale pentru identificarea lucrărilor de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau desfiinţare, după caz, inclusiv a construcţiilor cu caracter provizoriu; b) efectuează controale pentru identificarea persoanelor care nu respectă autorizaţia de executare a lucrărilor de reparaţii ale părţii carosabile şi pietonale; c) verifică respectarea normelor legale privind afişajul publicitar, afişajul electoral şi orice altă formă de afişaj/reclamă, inclusiv cele referitoare la amplasarea firmei la locul de desfăşurare a activităţii economice; d) participă la acţiunile de demolare/dezmembrare/dinamitare a construcţiilor efectuate fără autorizaţie pe domeniul public sau privat al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale ori pe spaţii aflate în administrarea autorităţilor administraţiei publice locale sau a altor instituţii/servicii publice de interes local, prin asigurarea protecţiei perimetrului şi a libertăţii de acţiune a personalului care participă la aceste operaţiuni specifice; e) constată, după caz, conform atribuţiilor stabilite prin lege, contravenţiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii şi înaintează procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean, primarului unităţii administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază de competenţă s-a săvârşit contravenţia sau persoanei împuternicite de aceştia.”

Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a poliţiei locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010 „Art. 27. – Poliţiştii locali cu atribuţii în domeniul disciplinei în construcţii şi afişajului stradal desfăşoară următoarele activităţi: a) constată contravenţii în cazul nerespectării normelor privind executarea lucrărilor de construcţii şi stabilesc măsurile necesare intrării în legalitate, în condiţiile legii; b) verifică existenţa autorizaţiei de construire şi respectarea documentaţiei tehnice autorizate pentru lucrările de construcţii; c) verifică legalitatea amplasării materialelor publicitare; d) verifică şi identifică imobilele şi împrejmuirile aflate în stadiu avansat de degradare; e) verifică şi soluţionează sesizările şi reclamaţiile primite din partea cetăţenilor, legate de problemele specifice compartimentului.” IV. Examenul jurisprudenţial

Din examinarea hotărârilor judecătoreşti transmise, Avocatul Poporului a observat că s-a conturat existenţa unei practici judiciare neunitare în ceea ce priveşte calitatea procesuală activă a poliţiei locale în procesele civile având ca obiect autorizarea executării şi desfiinţării lucrărilor de construcţii în temeiul Legii nr. 50/1991, fiind identificate două orientări: A. Potrivit unei orientări jurisprudenţiale (hotărârile exemplificative fiind grupate în anexa nr. 1 a sesizării), instanţele au admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a poliţiei locale şi au respins acţiunea poliţiei locale ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. Aceste instanţe au apreciat că poliţia locală nu are calitatea de a sesiza instanţele de judecată pentru a dispune încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea lucrărilor executate nelegal, opinie întemeiată pe prevederile art. 32 alin. (1) şi (3) coroborat cu art. 28 alin. (1) şi art. 26 din Legea nr. 50/1991, de unde reiese faptul că primarul este organul abilitat de legiuitor să aplice sancţiunea şi să sesizeze instanţa de judecată pentru luarea măsurilor în ceea ce priveşte autorizarea executării şi desfiinţării lucrărilor de construcţii. Între condiţiile esenţiale pentru punerea în mişcare şi exercitare a acţiunii civile se numără aceea a identităţii între reclamant şi titularul dreptului pretins, sub aspect material. Organul care a aplicat sancţiunea are competenţa legală de a solicita instanţei de judecată desfiinţarea construcţiilor edificate fără autorizaţie şi intrarea în legalitate, iar nu organul care a constatat contravenţia. Potrivit acestei opinii jurisprudenţiale, competenţa aparţine primarului municipiului sau şefului poliţiei locale, atunci când a fost împuternicit special prin dispoziţie a primarului să aplice sancţiunea, iar nu instituţiei poliţiei locale a municipiului. B. Într-o altă orientare de jurisprudenţă (hotărârile exemplificative fiind grupate în anexa nr. 2 a sesizării), instanţele de judecată au avut o abordare diferită, apreciind că poliţia locală are calitate procesuală activă. În susţinerea acestei opinii s-a apreciat că, potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, în temeiul dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din acelaşi act normativ, organul care a aplicat sancţiunea poate sesiza instanţa de judecată. O altă instanţă, în susţinerea aceleiaşi opinii, şi-a fundamentat argumentele pe prevederile Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a poliţiei locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010, coroborat cu art. 4 alin. (6) din Legea nr. 155/2010, cu motivarea că întregul personal din aparatul de specialitate al primarului a fost preluat în cadrul poliţiei locale. Astfel, s-a apreciat că poliţia locală are calitate procesuală în promovarea unei acţiuni întemeiate pe dispoziţiile art. 32 din Legea nr. 50/1991. Totodată, instanţa a apreciat că acţiunea introductivă a fost semnată de directorul executiv al poliţiei locale, instituţie publică de interes general, cu personalitate juridică (conform art. 1 din Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a poliţiei locale), nemaifiind necesară şi semnătura primarului, acesta din urmă nefiind un angajat al poliţiei locale. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 26, art. 27 şi art. 32 din Legea nr. 50/1991, din perspectiva unei posibile încălcări a dreptului de proprietate prin aplicarea măsurilor ce tind la restabilirea disciplinei în construcţii.

Respingând excepţiile de neconstituţionalitate invocate, Curtea Constituţională a reţinut că art. 44 din Constituţie, referitor la garantarea dreptului de proprietate, statorniceşte că limitele şi conţinutul acestuia sunt stabilite prin lege, iar alin. (7) al aceluiaşi text constituţional prevede că dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. De asemenea, din jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi din cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului se desprinde ideea că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general şi interesul privat al cetăţenilor. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia Curţii Constituţionale nr. 144 din 25 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 11 mai 2004, şi hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului din 23 septembrie 1982, pronunţată în Cauza Sporrong şi Lonnroth contra Suediei, din 28 octombrie 1999, pronunţată în Cauza Brumărescu contra României, şi din 21 aprilie 2005, pronunţată în Cauza Basoukou contra Greciei. În ceea ce priveşte edificarea de construcţii nu se poate susţine că prin desfiinţarea unei construcţii nelegal executate s-ar încălca dreptul de proprietate, întrucât demolarea, dispusă de o instanţă judecătorească la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări şi administra probe, este consecinţa nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii privitoare la autorizările necesare edificării imobilului respectiv.

De asemenea, prin Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, Curtea a reţinut că prin textul de lege criticat se instituie obligaţia obţinerii autorizaţiei de construire, al cărei scop este prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, sancţiunea nerespectării acestei obligaţii – desfiinţarea construcţiei – nefiind contrară prevederilor constituţionale ale art. 53.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, prin Decizia nr. 1.350 din 13 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 888 din 15 decembrie 2011, Curtea a constatat că a mai analizat constituţionalitatea textului de lege criticat, reţinând, prin Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general şi interesul privat al cetăţenilor. Totodată, prin Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005, Curtea a reţinut că prevederile legale criticate nu operează nicidecum un transfer de proprietate, astfel încât nu se pune problema unei exproprieri.

Prin Decizia nr. 293 din 18 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 245 din 16 aprilie 2010, Curtea a statuat că, potrivit art. 44 alin. (1) teza a doua din Legea fundamentală, conţinutul şi limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege. Aşadar, Constituţia lasă în sarcina legiuitorului stabilirea condiţiilor şi a limitelor de exercitare a dreptului de proprietate, avându-se în vedere, evident, şi celelalte prevederi constituţionale, cum ar fi, de exemplu, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Ca atare, Legea nr. 50/1991 reglementează condiţiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcţii, stabilind în sarcina deţinătorului titlului de proprietate asupra unui imobil – teren şi/sau construcţii – anumite obligaţii ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care urbanismul şi amenajarea teritoriului, precum şi securitatea şi siguranţa în construcţii îl reprezintă. Prin aceeaşi decizie, Curtea nu a reţinut critica de neconstituţionalitate potrivit căreia obligaţiile impuse de textele legale examinate depăşesc cadrul constituţional stabilit de art. 44 şi a constatat că, dimpotrivă, acestea reprezintă tocmai o aplicare a prevederilor fundamentale pretins a fi încălcate. În acelaşi sens este şi Decizia nr. 936 din 7 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2011. VI. Opinia Avocatului Poporului

Avocatul Poporului consideră că prima opinie jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, motivat de faptul că legiuitorul nu recunoaşte poliţiei locale legitimare procesuală activă în litigiile având ca obiect autorizarea executării şi desfiinţarea lucrărilor de construcţii în temeiul Legii nr. 50/1991, pentru următoarele considerente: Printre condiţiile de exercitare a acţiunii civile se află inclusiv capacitatea procesuală activă a părţilor litigante. Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, orice cerere poate fi formulată numai dacă titularul acesteia justifică un interes. Întrucât legea nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii civile, în doctrină s-a arătat că prin interes trebuie înţeles folosul practic, imediat, pe care o parte îl are pentru a justifica punerea în mişcare a procedurii judiciare. În situaţia autorizaţiilor de construire, interesul legitim al primarului reiese, în mod evident, din dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora: „Autorizaţiile de construire se emit de preşedinţii consiliilor judeţene, de primarul general al municipiului Bucureşti, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, ai oraşelor şi comunelor pentru executarea lucrărilor definite la art. 3, după cum urmează: (…) b) de primarii municipiilor, pentru lucrările care se execută în teritoriul administrativ al acestora, cu excepţia celor prevăzute la lit. a) pct. 1;”. Obligaţia obţinerii autorizaţiei de construire are drept scop prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, sancţiunea nerespectării acestei obligaţii fiind desfiinţarea construcţiei.

Este adevărat că art. 8 din Legea nr. 155/2010 atribuie poliţiei locale competenţe în domeniul disciplinei în construcţii, însă aceste atribuţii sunt limitate la constatarea contravenţiilor privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii, urmând ca procesele-verbale de constatare a contravenţiilor să fie înaintate, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean, primarului unităţii administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază de competenţă s-a săvârşit contravenţia sau persoanei împuternicite de aceştia.

În plus, calitatea procesuală activă în litigiile privind autorizarea lucrărilor de construcţie a primarului, prin aparatul propriu specializat, iar nu a poliţiei locale, este reglementată explicit de prevederile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. Totodată, din coroborarea art. 27 alin. (5) şi art. 32 din Legea nr. 50/1991 reiese că organul care a aplicat sancţiunea (primarul, în situaţia dată) este cel care sesizează instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.

Textul art. 32 din Legea nr. 50/1991 face parte dintr-o procedură contravenţională şi, în esenţă, trebuie interpretat restrictiv; prin urmare, numai primarul poate solicita instanţei aplicarea sancţiunii complementare a desfiinţării construcţiilor, calitatea specială a reclamantului fiind strâns legată de calitatea specială a demolării – aceea de sancţiune contravenţională complementară. În cuprinsul prevederilor art. 27 din Legea nr. 50/1991 se individualizează persoanele care au calitatea de agenţi constatatori, în condiţiile în care necesitatea unor agenţi constatatori speciali s-a născut din caracterul deosebit de tehnic al contravenţiilor respective, numai agenţii constatatori cu pregătire specială putând fi competenţi să constate faptele. Se poate observa, aşadar, că legiuitorul nu a stabilit, în mod expres, competenţa poliţiei locale de a sesiza instanţa de judecată pentru luarea măsurilor în ceea ce priveşte autorizarea executării lucrărilor de construcţie, aşa cum a făcut-o în cazul prevăzut la art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. Astfel, la art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se atestă că preşedinţii consiliilor judeţene – deci organele de conducere ale organelor deliberative ale administraţiei publice locale, primarii – organele executive ale administraţiei publice locale, precum şi organele de control din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene – agenţi constatatori învestiţi special cu puterea publică de a constata respectivele contravenţii, care de obicei fac parte din direcţii special create în acest scop, au competenţa să aplice sancţiuni sau să se adreseze instanţelor judecătoreşti sau organelor de urmărire penală, după caz.

A accepta teoria că poliţia locală are dreptul de a formula acţiuni în instanţă în vederea desfiinţării construcţiilor neautorizate echivalează cu dobândirea de către poliţia locală a prerogativei de coordonare a activităţii de amenajare a teritoriului şi de urbanism. Or, potrivit prevederilor art. 24 lit. 1) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, cu modificările şi completările ulterioare, „Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind: (…) l) amenajarea teritoriului şi urbanism;”. Or, vidul legislativ nu se poate complini prin adoptarea de către autorităţile administraţiei publice locale a unor acte normative secundare în domeniul disciplinei în construcţii, în speţă regulamente de organizare şi funcţionare a poliţiei locale, aprobate prin hotărâri de consiliu local, şi nici instanţele judecătoreşti nu au posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispoziţiilor legale în vigoare, să atribuie unor autorităţi publice competenţe ce nu le-au fost conferite de legiuitor. VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Expunând opiniile jurisprudenţiale divergente, procurorul general a apreciat ca fiind în litera şi spiritul legii acea orientare în cadrul căreia instanţele au admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a poliţiei locale şi au respins acţiunea introdusă de poliţia locală ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. În fundamentarea opiniei sale, procurorul general a arătat că Legea nr. 50/1991, act normativ special, prevede, în mod expres, care sunt organele administraţiei publice locale care au obligaţia să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale şi, în funcţie de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancţiuni sau să se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penală, după caz. Din modul de reglementare a legitimării organelor abilitate în constatarea şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se poate observa că Legea nr. 50/1991 operează cu două noţiuni distincte: compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale cu competenţe de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare, pe de o parte, şi organele de control ale administraţiei publice locale, pe de altă parte, primele având plenitudine de competenţă în a constata şi a sancţiona contravenţiile, în timp ce organele de control au o competenţă limitată, şi anume doar în ceea ce priveşte constatarea faptei contravenţionale. În acest sens, art. 27 alin. (1) din lege nominalizează subiectele de drept care au abilitatea de a aplica sancţiuni şi care se pot adresa instanţelor judecătoreşti.

Analizând dispoziţiile legale incidente, procurorul general conchide că, în ilicitul contravenţional din materia construcţiilor, competenţa este partajată între agentul constatator, care are doar prerogativa de a constata şi descrie fapta, şi organul care aplică efectiv sancţiunea, fiind în prezenţa unui act administrativ complex, cu doi coautori: primul – cel care îi stabileşte conţinutul, cel de-al doilea – cel care conferă forţa executorie acestui conţinut, stabilind şi aplicând sancţiunile. Intenţia legiuitorului de a limita atribuţiile organelor de control prevăzute la art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 doar la constatarea şi ulterior la sesizarea faptelor de natură contravenţională unor entităţi publice care au în componenţă personal cu pregătire de specialitate este evidentă şi are în vedere tocmai dezideratul unei individualizări temeinice a gravităţii faptei şi implicit a stabilirii judicioase a cuantumului sancţiunii pecuniare aplicabile şi, eventual, a aplicării şi a altor sancţiuni complementare, cum ar fi desfiinţarea lucrărilor.

Chiar dacă şi unele şi altele dintre organele prevăzute la art. 27 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 50/1991 au atribuţii de control al respectării disciplinei în construcţii şi pot constata abateri de natură contravenţională, doar compartimentele de specialitate ale administraţiei publice locale pot aplica sancţiuni în consecinţă, întrucât doar acestea au competenţe (în sens de cunoştinţe de specialitate) în domeniul emiterii autorizaţiilor de construire/desfiinţare a construcţiilor. În egală măsură, doar compartimentele de specialitate prevăzute de art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 pot aplica, pe lângă sancţiunea principală constând în amendă, şi sancţiunile contravenţionale complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din aceeaşi lege, constând în oprirea executării lucrărilor sau, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acestora, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

Dispoziţiile Legii nr. 155/2010 cu privire la atribuţiile poliţiei locale în domeniul contravenţiilor în construcţii sunt în deplină concordanţă cu dispoziţiile art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora procesul-verbal de constatare a contravenţiei încheiat de organele de control ale administraţiei publice locale se înaintează în vederea aplicării sancţiunii şefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului unităţii administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului Bucureşti în a căror rază s-a săvârşit contravenţia. Aşadar, poliţistului local îi revine obligaţia de înaintare a proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor organelor competente cu pregătire de specialitate în domeniul construirii şi urbanismului.

În schimb, operaţiunea constând în analiza obiectivă a situaţiei sesizate de agentul constatator, individualizarea sancţiunii care se impune a fi aplicată raportat la starea de fapt, necesitatea şi implicaţiile luării unor măsuri complementare (suspendarea edificării construcţiei, condiţiile intrării în legalitate, demolarea construcţiei etc.) pot fi realizate doar de către organele sesizate potrivit legii de către agentul constatator din cadrul poliţiei locale şi în niciun caz de către acesta.

Nefiind organ care aplică sancţiunea contravenţională, conform prescripţiilor instituite de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, poliţia locală nu va putea, prin urmare, sesiza instanţa de judecată pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. În concluzie, în interpretarea şi aplicarea art. 27 alin. (3) şi (5) şi art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, precum şi a art. 8 lit. e) din Legea nr. 155/2010, poliţia locală nu are calitate procesuală activă în procesele civile având ca obiect încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire sau de desfiinţare a construcţiilor realizate nelegal. VIII. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au opinat, în principal, că recursul în interesul legii nu este admisibil, dat fiind faptul că practica judiciară, ataşată în cele două anexe ale sesizării, nu se circumscrie obiectului recursului în interesul legii promovat, soluţiile diferite pronunţate cu privire la problema de drept, obiect al sesizării, fiind rezultatul aprecierii unor circumstanţe particulare ce ţin de aplicarea textelor de lege la situaţii concrete distincte şi nu susţin cele două opinii jurisprudenţiale descrise în conţinutul sesizării.

Asupra fondului sesizării au apreciat că poliţia locală nu are calitate procesuală activă în litigiile întemeiate pe dispoziţiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, având ca obiect încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei de construire, respectiv desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reţine următoarele: Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii

Articolul 514 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele: „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.”

Potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă – Condiţii de admisibilitate: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că este îndeplinită condiţia legală privind titularul sesizării.

Nu este îndeplinită însă condiţia referitoare la existenţa unei probleme de drept soluţionate în mod diferit de instanţele judecătoreşti, prin hotărâri definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă) sau prin hotărâri judecătoreşti irevocabile (dacă judecata s-a desfăşurat în baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă de la 1865), ce trebuie dovedită prin anexarea la cererea formulată de titularul sesizării a unei jurisprudenţe relevante.

În acest sens se constată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este învestită, prin promovarea prezentului recurs în interesul legii, cu solicitarea de a statua, pe calea interpretării unitare a dispoziţiilor care reglementează regimul disciplinei în construcţii şi a instituţiilor abilitate a dispune măsuri în această privinţă, prin coroborarea prevederilor Legii nr. 50/1991 şi ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 cu cele ale Legii nr. 155/2010, respectiv ale Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a poliţiei locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010, dacă poliţia locală are calitate procesuală activă în procesele civile având ca obiect autorizarea executării sau desfiinţării lucrărilor de construcţii. Pentru a se constata lipsa de unitate a jurisprudenţei este necesar ca practica judiciară ataşată să se circumscrie obiectului recursului în interesul legii, respectiv să identifice în mod concret dispoziţia sau reglementarea ce constituie obiect al sesizării şi să conţină, relativ la interpretarea şi aplicarea ei, raţionamentul pentru care s-a optat pentru o anume dezlegare, în cazul de faţă reţinerea sau nu a calităţii procesuale active a poliţiei locale în acţiunile promovate în baza dispoziţiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.

În primul rând trebuie precizat, prin raportare la modul de formulare a sesizării, care este obiectul litigiilor cu privire la care se solicită a se unifica practica neunitară. Deşi titularul sesizării se referă la litigii având ca obiect autorizarea executării şi desfiinţării lucrărilor de construire în temeiul Legii nr. 50/1991, acesta indică, drept temei de drept al litigiilor, art. 32 din Legea nr. 50/1991. Or, art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se referă la dreptul de a sesiza instanţele judecătoreşti „pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.” Prin urmare, obiectul litigiului nu vizează o autorizare în sens administrativ a unei autorităţi publice de a întreprinde o anume activitate, ci impunerea, pe calea unei obligaţii de a face, a unei anumite conduite în sarcina persoanei, debitor al acestei obligaţii, cu privire la care s-a constatat că nu a respectat normele disciplinei în construcţii. Este adevărat că, în practică, în cazul în care debitorul refuză să se conformeze obligaţiei, se poate solicita încuviinţarea ca această obligaţie să fie executată de către instituţia reclamantă pe cheltuiala debitorului.

În aceste litigii, legiuitorul conferă calitate procesuală activă, în mod explicit, organului care a aplicat sancţiunea, în sarcina căruia instituie obligaţia de a sesiza instanţele judecătoreşti.

Întrucât nerespectarea disciplinei în construcţii constituie contravenţie, potrivit Legii nr. 50/1991, atunci când nu este vorba despre o infracţiune, procedura prevăzută de lege într-o astfel de situaţie este următoarea: Potrivit art. 26 alin. (3) din lege, contravenţiile se constată şi se sancţionează de către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale judeţelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, pentru faptele săvârşite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureşti, potrivit competenţelor de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare. În conformitate cu dispoziţiile art. 26 alin. (5) din lege, procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, încheiate de organele de control ale administraţiei publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului unităţii administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază s-a săvârşit contravenţia.

Art. 32 alin. (1) din aceeaşi lege dispune în sensul că, în cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.

Poliţia locală este un organ de control care a dobândit, potrivit art. 8 din Legea nr. 155/2010, atribuţii în domeniul disciplinei în construcţii şi al afişajului stradal, respectiv de a efectua controale pentru identificarea lucrărilor de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau desfiinţare, după caz, inclusiv a construcţiilor cu caracter provizoriu; de a constata, după caz, conform atribuţiilor stabilite prin lege, contravenţiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii şi a înainta procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean, primarului unităţii administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază de competenţă s-a săvârşit contravenţia sau persoanei împuternicite de aceştia.

În acest domeniu de competenţă, Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a poliţiei locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010, precizează, în art. 27, că poliţiştii locali cu atribuţii în domeniul disciplinei în construcţii constată contravenţii în cazul nerespectării normelor privind executarea lucrărilor de construcţii şi stabilesc măsurile necesare intrării în legalitate, în condiţiile legii; verifică existenţa autorizaţiei de construire şi respectarea documentaţiei tehnice autorizate pentru lucrările de construcţii; verifică şi identifică imobilele şi împrejmuirile aflate în stadiu avansat de degradare; verifică şi soluţionează sesizările şi reclamaţiile primite din partea cetăţenilor, legate de problemele specifice compartimentului.

Plecând de la acest cadru legislativ, se constată că jurisprudenţa ataşată nu este relevantă pentru a se putea aprecia că există o practică neunitară a instanţelor de judecată învestite cu o acţiune în obligaţie de a face, respectiv de a demola construcţiile edificate fără autorizaţie, în ceea ce priveşte calitatea poliţiei locale de titular al acestei acţiuni. Aceasta întrucât fie o astfel de problemă nu a fost analizată expres în cadrul acestor litigii, fie dezlegarea dată a avut în vedere nu interpretarea normei ca atare, ci o situaţie de fapt particulară, care a determinat aplicarea unui alt raţionament juridic.

Astfel, cele 5 hotărâri grupate de către titularul sesizării în anexa nr. 1 şi care susţin punctul de vedere referitor la lipsa calităţii procesuale active a poliţiei locale conţin următoarele dezlegări: – Decizia nr. 1.350 din 30 septembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, reţine calitatea procesuală activă a poliţiei locale cu argumentul că, după întocmirea procesului-verbal de constatare de către serviciul Disciplină în construcţii şi aplicarea sancţiunii de către primar, Direcţia generală a poliţiei locale de sector a preluat, în baza unei hotărâri de consiliu local, compartimentul Disciplină în construcţii, fiind vorba de un transfer al departamentului care se ocupă de această activitate. În această situaţie instanţa a recunoscut calitatea procesuală activă a unei instituţii care nu este cea care a aplicat sancţiunea contravenţională, pe motiv că a operat o reorganizare administrativă prin care poliţia locală a preluat în subordine departamentul care anterior constatase contravenţia, dobândind astfel calitate; – Decizia nr. 1.704 din 13 decembrie 2016, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă, în care reclamant este primarul municipiului, nu supune dezbaterii o astfel de excepţie; – Sentinţa nr. 7.328 din 23 mai 2016, pronunţată de Judecătoria Craiova – Secţia civilă, este singura ce ar putea prezenta relevanţă în cauză, în condiţiile în care admite excepţia lipsei calităţii procesuale active a poliţiei locale pe motiv că sancţiunea a fost aplicată de către şeful acesteia ca împuternicit al primarului, deci competenţa sesizării instanţei revine fie primarului, fie şefului poliţiei locale ca împuternicit special, iar nu instituţiei poliţiei locale care are doar competenţa de a constata săvârşirea faptei contravenţionale; – Sentinţa nr. 3.091 din 4 decembrie 2014, pronunţată de Judecătoria Bârlad, soluţionează un litigiu în care reclamant este primarul şi nu dezbate o astfel de excepţie; – Sentinţa nr. 2.969 din 13 iunie 2012, pronunţată de Judecătoria Suceava, de asemenea, soluţionează o acţiune promovată de municipiul Suceava prin primar, dar nu dezbate problema calităţii procesuale active a reclamantului.

În anexa nr. 2 sunt grupate 4 hotărâri prin care se exemplifică jurisprudenţa ce susţine calitatea procesuală activă a poliţiei locale, astfel: – în Decizia nr. 698 din 7 iunie 2011, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, cu majoritate, se reţine calitatea procesuală activă a Direcţiei generale a poliţiei comunitare de sector, pe motiv că aceasta a întocmit procesul- verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, necontestat, fiindu-i delegate atribuţii prin hotărâre a consiliului local,