ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 775/2017

Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Județul Sălaj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (fost Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice - MMSC), a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Deciziei nr. 129036 din 7 mai 2014, emisă de Comisia de soluționare a contestației din cadrul MMSC și anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 128507 din 10 martie 2014, emisă de Echipa de Control din cadrul MMSC, Direcția Generală AM POS Mediu.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 181 din 30 martie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul Județul Sălaj în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva Sentinței civile nr. 181 din 30 martie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în termen legal a declarat recurs reclamantul Județul Sălaj, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ. ca temeiuri de drept în susținerea și dezvoltarea recursului promovat, și susținând că apreciază că hotărârea primei instanțe este nelegală, în esență, pentru următoarele motive: • contrar celor reținute de către instanța de fond, motivarea notei de constatare este incompletă întrucât atât în secțiunea dedicată verificărilor efectuate cât și în cea privind împrejurările de fapt, descrierile sunt succint întocmite iar punctul de vedere al autorității nu a fost în totalitate expus după cum nu s-a răspuns argumentat nici aspectelor semnalate în contestație; • era obligatoriu ca și decizia atacată să fie motivată, motivarea garantând posibilitatea exercitării controlului jurisdicțional, lipsa ei antrenând sancțiunea nulității; • instanța de fond a apreciat în mod greșit că nu subzistă în cauză viciul nemotivării actelor administrative, pronunțând astfel o decizie nelegală, contrară practicii CJUE și ICCJ; • instanța de fond în mod greșit a apreciat că sunt întrunite în cauză condițiile legale pentru existența unei nereguli; în cauză nu există prejudiciu în condițiile în care pentru realizarea lucrărilor în discuție nu au fost solicitate sume suplimentare de la bugetul UE, lucrările fiind suportate din valoarea contractului inițial; • instanța de fond nu a analizat toate motivele invocate prin acțiune, fiind astfel incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. motivarea instanței de fond sub aspectul caracterului previzibil sau imprevizibil al lucrărilor, prin raportare la argumentele invocate prin acțiunea de chemare judecată este în mod evident superficială și reia practic aspectele reținute prin actele contestate; • în sensul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în mod greșit a apreciat instanța de fond că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 122 lit. (i) din O.U.G. nr. 34/2006; în lipsa unei definiții clare cu privire la noțiunea de "circumstanțe imprevizibile", revine instanței de judecată ca, în funcție de toate evenimentele concrete petrecute să stabilească natura previzibilă sau imprevizibilă a lucrărilor, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecății întrucât instanța nu a ținut cont de cercetarea geotehnică făcută în baza Normativului NP074/2007 și de recomandările studiului geotehnic întocmit și nici nu a dat eficiență documentelor de specialitate aflate la dosar care relevau caracterul imprevizibil al alunecărilor de teren; • în fine, instanța nu a verificat dacă în speță a fost îndeplinită condiția cuprinsă în norma legală incidentă, respectiv cea privitoare la imposibilitatea separării lucrărilor suplimentare de contractul inițial sau ca lucrările, deși separabile, să fie strict necesare în vederea îndeplinirii contractului inițial.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În cuprinsul întâmpinării, cu referire la cadrul procesual al cauzei, Ministerul Finanțelor Publice, în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene, a indicat prevederile cuprinse în art. V din O.U.G. nr. 107/2013 vizând reprezentarea acestei din urmă autorități în litigiile aflate pe rolul instanțelor judecătorești sau arbitrale din România. Totodată, răspunzând motivelor de recurs, intimatul pârât a arătat, în esență, că nu sunt fondate criticile recurentei, actele atacate în cauză fiind emise cu respectarea dispozițiilor legale incidente, inclusiv sub aspectul stabilirii corecției financiare de 25% pentru Contractul nr. x din 19 septembrie 2013 încheiat cu asocierea A. SA - B. SRL - C. SRL, astfel cum a reținut și prima instanță, printr-o hotărâre bine motivată.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din Camera de Consiliu din data de 20 aprilie 2016 s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 22 septembrie 2016, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil în principiu, s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentului-reclamant și a apărărilor intimatului, fată de reverificarea și reevaluarea ansamblului probator administrat în cauză și a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte reține că nu este fondat recursul de fată, pentru motivele în continuare expuse. Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune în anulare îndreptată împotriva Deciziei nr. 129036 din 7 mai 2014, emisă de comisia de soluționare a contestației din cadrul autorității intimate MMSC, și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 128507 din 10 martie 2014, emisă de Echipa de Control din cadrul MMSC, Direcția Generală AM POS Mediu, având ca obiect respectarea legislației achizițiilor publice în aplicarea de către beneficiari a prevederilor privind achizițiile publice în cadrul Acordului contractual nr. x din 19 septembrie 2013 "Proiectare și lucrări de execuție pentru stabilizarea alunecărilor de teren de pe amplasamentul CMID Dobrin" din cadrul proiectului "Sistem de management integrat al deșeurilor în județul Sălaj". Prin hotărârea instanței de fond, ce formează obiectul prezentului recurs, a fost respinsă ca nefondată acțiunea recurentului-reclamant, motivele și argumentația judecătorului fondului în susținerea soluției adoptate fiind cuprinse în hotărârea atacată. Printr-un prim motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că prima instanță, cu încălcarea dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., nu a motivat corespunzător sentința atacată. Recurentul a susținut și dezvoltat criticile vizând nemotivarea sub un dublu aspect. Astfel, pe de o parte, s-a susținut ca judecătorul fondului nu a analizat în mod efectiv criticile privitoare la nelegalitatea deciziei de soluționare, emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că, în cuprinsul acesteia din urmă, de asemeni nemotivată, nu au fost examinate și nici verificate toate susținerile inserate în contestația administrativă, ceea ce atrage nulitatea respectivului act. Pe de altă parte, recurentul a arătat că incidența art. 488 pct. 6 C. proc. civ. este atrasă de incompleta motivare a aspectelor de fond, vizând în principal, chestiunea caracterului previzibil sau imprevizibil al lucrărilor, prin raportare la argumentele cuprinse în cererea de chemare în judecată. Nu sunt întemeiate aceste critici. Înalta Curte apreciază, raportat la considerentele sentinței atacate, respectiv la argumentația primei instanțe în susținerea soluției adoptate, că judecătorul fondului a avut în vedere și a analizat punctual toate criticile de nelegalitate înfățișate de recurentul-reclamant prin acțiunea introductivă. Împrejurarea că în cuprinsul sentinței nu se fac referiri exprese la toate argumentele reclamantului învederate în cuprinsul cererii de chemare în judecată în susținerea fiecărui motiv de nelegalitate ca și la conținutul contestației administrative nu poate în niciun caz conduce, în opinia Înaltei Curți, la concluzia că aspectele indicate de reclamantul recurent nu au fost analizate și avute în vedere în adoptarea soluției date. În doctrina de specialitate, dar și în jurisprudența dezvoltată în materie, în mod constant s-a stabilit în sensul că, pentru ca hotărârea să fie considerată motivată, judecătorul nu trebuie să răspundă în concret și în parte fiecăruia dintre argumentele invocate de părți, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestora chiar în mod implicit. În prezenta cauză, considerentele elaborate, cuprinse în sentința atacată demonstrează tocmai că au fost avute în vedere toate criticile de nelegalitate ale reclamantului recurent. Instanța de fond a analizat atât susținerile de ordin formal ale recurentului reclamant vizând pretinsa nemotivare a deciziei contestate, atribuțiunile de control ale autorității ce a efectuat verificările, cât și apărările vizând inexistența neregulii, prin raportare la dispozițiile legale incidente ce definesc neregula dar și la probatoriul administrat în cauză. Raportat la prevederile art. 50 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011, ce vizează "decizia motivată", emisă de autoritatea publică emitentă a titlului de creanță în soluționarea contestațiilor administrative, Înalta Curte reține că nu poate fi primită nici susținerea recurentului vizând nulitatea acestei decizii derivând din pretinsa nemotivare a actului în discuție. Fără a nega justețea considerațiunilor principial teoretice cuprinse în cererea de recurs cu referire la necesitatea motivării actului administrativ, Înalta Curte reține că, în cauză, pe de o parte, nu se poate susține că decizia în discuție nu este motivată astfel încât nu ar fi posibilă exercitarea controlului de legalitate. Pe de altă parte, sancțiunea nulității, care nici nu este expres prevăzută în textul de lege evocat, nu poate interveni câtă vreme instanța de contencios administrativ, exercitând un control de plină jurisdicție asupra actelor administrative contestate, a examinat și verificat nemijlocit motivele de nelegalitate invocate de partea reclamantă care, astfel, nu poate invoca o vătămare întrucât și-a făcut toate apărările apreciate ca fiind necesare, în fața instanței de contencios administrativ. În plus, instanța de recurs, în urma propriului demers de analiză, în concret, a deciziei în discuție constată că autoritatea de soluționare a contestației a arătat motivele în fapt și în drept pe care le-a avut în vedere în soluționare, indicând raționamentul pe care l-a urmat în stabilirea chestiunilor esențiale ridicate de cauza dată, respectiv premisele care susțineau existența neregulii imputate și argumentația sancțiunii aplicate. În fine, concluzionând asupra criticilor și susținerilor recurentului reclamant circumscrise motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizând nemotivarea hotărârii primei instanțe și în ceea ce privește caracterul previzibil sau imprevizibil al lucrărilor în discuție, Înalta Curte constată, contrar susținerilor acestuia, că judecătorul fondului a realizat în cauză o analiză pertinentă și convingătoare, fundamentată pe conținutul studiului geotehnic pentru depozitul de deșeuri nepericuloase Dobrin jud. Sălaj, elaborat de D., care a făcut parte integrantă din Contractul de finanțare nr. 100666 din 19 noiembrie 2010, în ceea ce privește motivele pentru care ipoteza normei legale instituită prin art. 122 lit. 2 parag. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 nu este întrunită, în raport de lucrările suplimentare contractate de către antreprenor la solicitarea autorității. Împrejurarea că instanța de fond nu a validat și nu a apreciat ca fiind concludent probatoriul administrat de autoritatea contractantă, respectiv adresa nr. 9479 din 18 aprilie 2013 - anexa 15, punctul de vedere al proiectantului SC B. SRL privind alunecările de teren din amplasamentul CMID Dobrin - anexa 14, adresa SC A. SA nr. 15/2372 din 17 iunie 2013 - anexa 17 și nota de constatare a comisiei mixte pentru constatarea și evaluarea pagubelor determinate de activarea unor alunecări de teren-anexa 8, apreciind în schimb că recurentul-reclamant a avut posibilitatea derulării unei proceduri de achiziție corecte și transparente, nu este de natură a antrena incidența motivului de casare prev. de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., raționamentul instanței de fond fiind consistent din perspectivă juridică și în conformitate cu prevederile legale aplicabile, după cum și în continuare se va arăta. Nefondate sunt în opinia Înaltei Curți și criticile recurentului-reclamant întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, privind existența unei nereguli. Înalta Curte arată, în acord cu cele reținute de judecătorul fondului, că, în cauză, existența abaterii de la legalitate constând în derularea activității de atribuire a contractului în litigiu cu nesocotirea dispozițiilor naționale referitoare la achizițiile publice, se circumscrie categoriei neregulilor reglementată de textul de lege sus arătat, nefiind așadar relevantă, din această perspectivă, împrejurarea invocată de către recurent în sensul că în speță nu suntem în prezența unui prejudiciu în condițiile în care pentru realizarea lucrărilor în discuție nu s-au solicitat sume suplimentare de la bugetul Uniunii Europene, respectivele lucrări fiind suportate din valoarea contractului inițial. În mod concret, în cauză, astfel cum cu temei a reținut și prima instanță față de documentația existentă la dosar, lucrările de stabilizare a alunecărilor de teren puteau fi, în mod obiectiv, separate de contractul inițial, lucrările de consolidare fiind diferite iar simultaneitatea lor nefiind suficientă pentru a justifica aplicarea procedurii de negociere directă, conform dispozițiilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, potrivit cu care, într-o atare situație, se cer a fi îndeplinite, cumulativ, mai multe condiții, care însă toate au fost expuse și în mod judicios analizate, ajungându-se la concluzia, împărtășită și de instanța de control judiciar în sensul că ipoteza normei legale nu este întrunită. În fine, în acest context, Înalta Curte reamintește că, în legătură cu problema aplicării corecțiilor financiare în funcție de existența sau nu a unui prejudiciu, la data de 24 noiembrie 2014 a fost adoptată soluția de principiu de către plenul secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, potrivit cu care, în unanimitate, s-a adoptat soluția de unificare a practicii în sensul că, în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecției financiare pentru recuperarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora nu este condiționată de existența unui prejudiciu asupra bugetului Uniunii Europene/fondurilor publice naționale, cu excepția situațiilor expres și limitativ prevăzute în anexa la ordonanța de urgență în care aplicarea corecției financiare este condiționată de existența prejudiciului. Instanța de control judiciar constată că nefondate sunt și celelalte critici ale recurentului-reclamant vizând împrejurările susținute în fața instanței de fond și reiterate în recurs, în sensul că nu avea posibilitatea de a prevedea fenomenul alunecărilor de teren, motiv pentru care nici nu a introdus în caietul de sarcini cerințe sau prevederi referitoare la prevenirea alunecărilor sau la stabilizarea terenului, ca și cele referitoare la urgența efectuării acestor lucrări. Astfel cum bine s-a reținut, pretinsa urgență a derulării unor astfel de lucrări nu exonerează autoritatea contractantă de la respectarea principiului transparenței și al eficientei utilizări a fondurilor publice, dată fiind și împrejurarea, necontestată de altfel, că studiul geotehnic ce prevedea posibilitatea alunecărilor de teren a făcut parte integrantă din Contractul de finanțare nr. 100666 din 19 noiembrie 2010. Drept urmare, deși cunoștea caracteristicile terenurilor din localitatea Dobrin din chiar cuprinsul studiului sus arătat, ce a stat la baza întocmirii Proiectului tehnic, recurentul reclamant nu a introdus în caietul de sarcini cerințe sau prevederi referitoare la prevenirea alunecărilor sau la stabilizarea terenului în vederea atribuirii acordului Contractual nr. x din 19 septembrie 2013, care prin chiar data încheierii lui a demonstrat că, în mod efectiv, nu urgența a împiedicat derularea unei proceduri de achiziție transparente. PENTru toate considerentele mai sus expuse, în temeiul art. 20 din Legea 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ. și art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de față.