ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2872/2019

Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 03.11.2015, reclamantul Secretariatul General al Guvernului a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând anularea încheierii nr. 101/15.10.2015, pronunțată de Comisia de soluționare a contestațiilor, precum și a actelor emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, respectiv anularea parțială a Deciziei nr. 27/14.08.2015, în ceea ce privește măsurile dispuse la pct. I.1, I.3, I.8 și II. 1. Prin aceeași cerere, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 27/14.08.2015, în ceea ce privește măsurile dispuse la pct. II.l, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare, conform dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004. Prin încheierea de ședință din data de 15.02.2016 s-a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 27/14.08.2015, ca nefondată. Prin cererea depusă la dosar la data de 08.04.2016, reclamantul a arătat că renunță în parte la judecata contestației, restrângându-și obiectul acesteia doar la cererea în anulare a măsurii de la pct. II.1, care prevede că, în vederea înlăturării abaterii consemnate la punctul 4 din decizie, conducerea Secretariatului General al Guvernului va lua măsurile legale necesare care să conducă la: stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de plata de despăgubiri în sumă de 599.601 RON fostului secretar general al Guvernului, urmare încetării numirii acestuia în funcție fără respectarea prevederilor legale și a cheltuielilor de judecată, la care se adaugă dobânzile aferente; recuperarea prejudiciului stabilit, inclusiv a dobânzilor aferente, de la persoanele care sunt răspunzătoare pentru încetarea numirii pe funcție a fostului secretar general al Guvernului fără respectarea prevederilor legale; virarea la bugetul statului a tuturor sumelor recuperate.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1217 din 11 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a luat act de restrângerea obiectului acțiunii, prin renunțarea reclamantei la contestația formulată împotriva măsurilor I.1, I.3 și I.8 ale Deciziei nr. 27/14.08.2015. S-a respins acțiunea formulată de reclamantul Secretariatul General al Guvernului în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect anularea măsurii II.1 dispusă prin Decizia nr. 27/14.08.2015 a Curții de Conturi - Departamentul IV și a încheierii curții de Conturi nr. 101/15.10.2015, prin care s-a soluționat contestația formulată împotriva măsurii II.1, ca neîntemeiată.

Recursul Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul Secretariatul General al Guvernului, criticând hotărârea atacată prin prisma motivelor de recurs prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ. În esență, recurentul reclamant a criticat sentința instanței de fond întrucât în mod greșit s-a constatat că măsura dispusă la punctul II.1 din decizie, privind plata unor despăgubiri în favoarea fostului Secretar General al Guvernului, A., este temeinică și legală. Totodată, s-a criticat și aprecierea instanței cu privire la efectuarea nelegală a plății din titlul bugetar "Cheltuieli de personal". Astfel, recurentul a susținut că s-a dat o interpretare greșită a textelor legale și nu s-a luat în calcul faptul că au fost efectuate două plăți, respectiv 156.249 RON în anul 2014 și 443.352 RON în anul 2015, a căror natură juridică era diferită potrivit deciziei Curții de Apel București prin care pârâții au fost obligați la plata către reclamantă a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care reclamanta ar fi beneficiat în funcția de Secretar General al Guvernului. A menționat recurentul reclamant că instanța de fond și-a însușit în mod greșit susțierea Curții de Conturi în sensul că plata despăgubirilor civile nu trebuia făcută de la titlul "Cheltuieli de personal". Potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Finanțelor Publice, cheltuielile aferente achitării drepturilor în discuție ar trebui să se suporte de la titlul "Cheltuieli de personal" și nu de la titlul "Alte cheltuieli". Prin urmare, s-a arătat că în baza practicii constante dar și a acestui punct de vedere, Secretariatul General al Guvernului a procedat la plata sumei de 156.249 RON în cursul anului 2014 de la titlul "Cheltuieli de personal" (reprezentând echivalentul salariului), iar ce-a dea doua plată, în cuantum de 443.352 RON din anul 2015 (despăgubiri civile in cuantum de 316.822 RON, contribuții in valoare de 117.792 RON și cheltuieli de executare de 8.738 RON) a fost efectuată de la titlul "Alte cheltuieli" (reprezentând despăgubiri civile). Recurentul reclamant a menționat că, în anul 2015, Secretariatul General al Guvernului a efectuat plăți de la titlul "Alte cheltuieli" art. 59.17 "despăgubiri civile" în sumă de 529.188,04 RON, despăgubiri acordate de instanță prin sentința civilă nr. 5569/05.12.2012 pentru "celelalte drepturi" reprezentând indemnizațiile de care reclamanta A. a beneficiat, în calitate de membru al CIFGA de pe lângă B. și nu de salariat al Secretariatului General al Guvernului. S-a mai arătat de către recurent că o altă critică adusă hotărârii primei instanțe constă în aprecierea că sumele stabilite prin hotărâri judecătorești fac parte din categoria sumelor prevăzute de art. 1 pct. 15 din Legea nr. 500/2002 referitoare la creditele de angajament, fără a corobora aceste prevederi cu cele ale art. 4, art. 26 lit. b) și art. 57 lit. b) din Legea nr. 500/2002 modificată și completată ulterior, a căror aplicare a fost prorogată prin acte succesive până la data de 01.01.2017. În consecință, recurentul reclamant Secretariatul General al Guvernului a solicitat admiterea recursului, urmând a se dispune admiterea acțiunii privind anularea parțială a Deciziei nr. 27 din 14.08.2015 emisă de Curtea de Conturi a României.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la data de 8 august 2016, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului formulat și menținerea sentinței civile atacate ca fiind legală și temeinică, susținând, în esență următoarele: - hotărârea a fost dată cu aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză, respectiv art. 1 pct. 3 2 , pct. 8, 15, art. 4, 6, 12, 14, 22 alin. (1), (2) lit. a) din Legea nr. 500/2002, coroborate cu art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999, art. 1384 C. civ., raportate la art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992; - în mod corect instanța de fond a menținut ca temeinică și legală măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 27/2015, apreciind cu privire la plata despăgubirilor din credite bugetare aprobate la Titlul I - "Cheltuieli de personal", faptul că au fost încălcate dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) lit. a) din Legea nr. 500/2002, precum și că sumele stabilite prin hotărâri judecătorești, în speță, fac parte din categoria sumelor prevăzute la art. 1 pct. 15 din Legea nr. 500/2002, referitoare la creditele de angajament; - a precizat pârâta că diferența de 443.352 RON, reprezentând despăgubiri civile în valoare de 316.822 RON, contribuții în valoare de 117.792 RON și 8.738 RON, cheltuieli de executare, a fost achitată în anul 2015, plata despăgubirilor efectuându-se din Titlul I - "Cheltuieli de personal" ca urmare a precizărilor primite de la Ministerul Finanțelor Publice; - de asemenea, în mod corect, s-a reținut că sumele acordate cu titlu de despăgubiri în cauză nu fac parte din sumele aprobate prin lege bugetară anuală pentru acoperirea cheltuielilor de personal și prin urmare nu pot fi plătite din această categorie, reținându-se că în acest caz procedura este cea prevăzută de art. 6 din Legea nr. 500/2002; - cu privire la obligația instituită prin măsura dispusă la pct. II.1 din decizia contestată în sarcina recurentului reclamant, s-a arătat că în mod corect instanța de fond a făcut aplicarea dispozițiilor legale incidente, iar prin plata despăgubirilor dispuse în baza hotărârii judecătorești, s-a făcut o plată dublă, pentru efectuarea unei activități unice, contrar art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, atrăgând răspunderea persoanelor vinovate conform art. 22 alin. (1) din aceeași lege; - totodată, intimata pârâtă a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii, ținându-se cont că dispozițiile art. 2 alin. (4) din Legea nr. 124/2014 nu sunt incidente în cauză întrucât faptele au fost reținute de Curtea de Conturi ca fiind cauzatoare de prejudicii după intrarea în vigoare a legii, fiind constatate în anul 2015.

Procedura în fața instanței de recurs Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 23 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 15 mai 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Considerentele și soluția Înaltei Curți Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate. 6.1 Argumente relevante În fapt, prin Decizia Curții de Conturi nr. 27/14.08.2015, pârâta a constatat, la pct. 4 din decizie, săvârșirea de către reclamantă a unei abateri constând în angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata de cheltuieli în valoare totală de 599.601 RON, în anii 2014 și 2015, din creditul bugetar alocat cheltuielilor de personal, suma reprezentând despăgubiri acordate fostului secretar general al Guvernului în baza unei hotărâri judecătorești irevocabile, prin care s-a stabilit că acesta a fost eliberat din funcție în temeiul unui act administrativ afectat de vicii de nelegalitate, constând în nemotivarea actului. În esență, s-a reținut că ordonatorul principal de credite al Secretariatului General al Guvernului a aprobat plata din creditele bugetare aprobate la Titlul I - "Cheltuieli de personal" a despăgubirilor civile, plățile efectuate neavând legătură cu obiectul de activitate al entității publice, iar nerecuperarea lor reprezintă o încălcare a prevederilor legale referitoare la obligația de regres împotriva funcționarilor vinovați de emiterea actului administrativ nelegal. Pârâta a constatat abaterea de la legalitate și a efectuat doar o estimare a prejudiciului, în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Măsura subsecventă acestor constatări, și care face obiectul acțiunii în anulare de față, este măsura nr. II.1, prin care s-a dispus în sarcina conducerii SGG să ia măsurile necesare pentru: stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de plata despăgubirilor în sumă de 599.601 RON fostului secretar general al Guvernului și a cheltuielilor de judecată, la care se adugă dobânzile aferente; recuperarea prejudiciului stabilit, inclusiv a dobânzilor aferente, de la persoanele care sunt răspunzătoare pentru încetarea numirii pe funcție a fostului secretar general al Guvernului, fără respectarea prevederilor legale; virarea la bugetul statului a sumelor recuperate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., privind pronunțarea sentinței cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, Înalta Curte reține că, deși enunțat în antetul declarației de recurs, nu a fost susținut în cuprinsul acesteia, fiind chiar contrazis de concluzia finală, prin care se solicită rejudecarea cauzei și admiterea acțiunii. Examinând legalitatea sentinței prin prisma motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Instanța de fond a analizat legalitatea măsurii atât din perspectiva nerespectării de către reclamantă a dispozițiilor art. 14 și art. 22 din Legea nr. 500/2002 (și anume, plata despăgubirilor din credite bugetare aprobate la titlul "Cheltuieli de personal"), cât și din perspectiva nerespectării dispozițiilor art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999, raportat la art. 1384 C. civ. (și anume, neangajarea răspunderii civile a funcționarilor publici responsabili pentru daunele plătite de autoritatea publică, în calitate de comitent, în temeiul hotărârii judecătorești). Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurent în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se axează exclusiv asupra primei persepctive anterior indicate, recurentul arătând că instanța de fond a dat o interpretare greșită prevederilor Legii nr. 500/2002, cu ocazia însușirii susținerilor Curții de Conturi, potrivit cărora plata despăgubirilor nu trebuia făcută de la titlul "Cheltuieli de personal". În acord cu soluția primei instanțe și cu jurisprudența proprie reprezentată de decizia nr. 269/2017, Înalta Curte constată că, în condițiile în care sumele nu au fost achitate pentru remunerarea unor activități desfășurate în legătură cu activitatea instituției, în mod nelegal acestea au fost suportate din fondurile bugetare alocate cu titlu de cheltuieli de personal. În acest sens se are în vedere natura despăgubirilor acordate, astfel cum sunt stabilite cu caracter de principiu de dispozițiile art. 80 din Codul muncii, reprezentând prejudiciul efectiv suferit, produs ca urmare a concedierii nelegale, iar nu contravaloarea muncii prestate, cu atât mai mult cu cât pentru aceeași perioadă și activitate, au fost suportate drepturile salariale cuvenite persoanei care a ocupat efectiv funcția. Punctul de vedere exprimat de Ministerul Finanțelor Publice invocat de către recurenta reclamantă este argumentat pe considerente de ordin practic, având in vedere necesitatea reținerii impozitului și contribuțiilor legale pentru fondul de asigurări sociale și de sănătate, iar nu pe dispozițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice. Astfel, în mod judicios, raportat la dispozițiile art. 1 pct. 3 2 și pct. 15, art. 4, art. 12 și 14 din Legea nr. 500/2002 a constatat Curtea de apel că sumele acordate cu titlu de despăgubiri prin hotărâri judecătorești definitive nu fac parte din sumele aprobate prin legea bugetară anuală pentru acoperirea cheltuielilor de personal, ci din categoria creditelor de angajament aprobate prin lege. Cât privește susținerile referitoare la încadrarea unei părți a despăgubirilor plătite (în cuantum de 443.352 RON) nu în categoria cheltuielior de personal, ci la titlul "Alte cheltuieli" art. 59.17 "Despăgubiri civile", iar a cheltuielilor de executare la titlul "Bunuri și servicii", instanța de control judiciar reține că, în raport de art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul este cale extraordinară de atac în cadrul căreia se realizează controlul de legalitate, iar nu stabilirea stării de fapt. Pe de altă parte, prin cererea de recurs, nu sunt aduse critici analizei expuse asupra nerespectării dispozițiilor art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999, raportat la art. 1384 C. civ. Or, măsura a cărei anulare s-a cerut se întemeiază, în esență, pe constatarea neregulii referitoare la neluarea măsurilor pentru recuperarea prejudiciului cauzat de plata despăgubirilor, aspectul încadrării bugetare a cheltuielilor făcute cu plata despăgubirilor fiind unul adiacent. Instanța de fond, raportat la decizia nr. 432/2014 a Curții de Apel București, în baza căreia au fost plătite despăgubirile, a înlăturat susținerile reclamantului referitoare la lipsa oricărei pagube produse autorității și a stabilit că măsura Curții de Conturi, de identificare a persoanelor vinovate de emiterea unui act lovit de vicii de formă, precum și stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia sunt legale, din perspectiva dispozițiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, coroborate cu art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999 și art. 1384 C. civ. Recurenta nu aduce niciun contraargument acestor considerente ale instanței de fond, iar criticile prin care se susține corecta încadrare bugetară a cheltuielilor făcute cu plata despăgubirilor nu sunt de natură, prin ele însele, să conducă la constatarea nelegalității măsurii. De altfel, aceste critici au fost înlăturate în precedent. Pentru toate aceste motive, raportat la dispozițiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, se constată că măsurile dispuse de pârâta Curtea de Conturi, privind identificarea persoanelor vinovate de emiterea unui act lovit de vicii de formă, precum și la stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia, sunt legale și se impune a fi menținute. 6.2 Temeiul legal al soluției adoptate Constatând că sentința recurată este legală și că nu există motive care să atragă casarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.