ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6565/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, la data de 18.10.2016, reclamanta Camera Deputaților a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea în parte a încheierii nr. 23/28.09.2016 pronunțată de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și, pe cale de consecință, anularea măsurilor de la punctul I.1 și I.2 dispuse prin Decizia nr. 7/04.08.2016 emisă de Departamentul VIII al Curții de Conturi a României, astfel cum au fost modificate prin încheierea nr. 23/28.09.2016.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 830 din 09 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Camera Deputaților în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamanta Camera Deputaților, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, rejudecând fondul cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului declarat se arată, în esență, că sentința recurată conține motive contradictorii, în sensul că instanța de fond deși recunoaște justețea susținerilor recurentei-reclamante privind existența unui statut juridic reglementat al funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Camerei Deputaților, totuși în mod paradoxal, motivează prin prisma modului de aplicare de către recurenta-reclamantă a drepturilor de natură salarială aferente acestor funcții, argumente contrare chiar obiectului măsurii dispuse de autoritatea de control care a vizat numai stabilirea statutului funcțiilor în cauză. Sub aspectul incidenței motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a arătat că instanța de fond, pe de o parte a restrâns nejustificat aplicarea dispozițiilor art. 7 și 19 din Legea nr. 7/2006 care reglementează statutul funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Camerei Deputaților, iar pe de altă parte a aplicat greșit norma specială conținută în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006. În opinia recurentei-reclamante, drepturile salariale acordate celor 2 funcții au deplină bază legală și respectă dispozițiile art. V din O.U.G. nr. 43/2016, cât și norma specială prevăzută de art. 40 din Legea nr. 7/2006, a cărei aplicare nu conduce la o lex tertia aplicabilă drepturilor salariale, ci la o les specialia generalibus derogant.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosar la data de 31.07.2017, intimata Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual motivelor de recurs. În esență, autoritatea intimată a arătat că judecătorul fondului a analizat în mod efectiv argumentele entității verificate și a prezentat în concret motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței. În opinia intimatei, instanța de fond a statuat în mod corect că actele administrative contestate sunt legale, în considerarea faptului că abaterea a fost stabilită în legătură cu modul de calcul și de plată a drepturilor salariale pentru funcțiile de secretar general și secretar general adjunct, conducerea entității verificate având obligația să înlăture neregulile constatate în activitatea financiar-contabilă pentru restabilirea stării de legalitate în cheltuirea fondurilor publice. Întrucât recurenta-reclamantă a stabilit și plătit drepturi salariale prin combinarea unor norme juridice în materie de salarizare aferente funcției de înalt funcționar public și funcției de demnitate publică, în mod corect instanța de fond a reținut că cele două funcții sunt diferite și au regim juridic distinct, înlăturând astfel argumentele recurentei-reclamante vizând pretinsa nelegalitate a măsurii contestate.

Procedura derulată în recurs Prin rezoluția din 24.10.2018 a completului investit cu soluționarea cauzei a fost fixat termen de judecată a recursului în ședință publică, fără a mai parcurge procedura de filtrare a recursului, în raport de Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi arătate în continuare. Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014 cu o acțiune în anularea încheierii nr. 23/28.09.2016 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor în privința măsurilor dispuse prin decizia nr. 7/4.08.2016. În esență, urmare a misiunii de "Audit financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2015" desfășurată în perioada 11.04 -8.07.2016 la Camera Deputaților, auditorii publici externi au constatat unele abateri de la legalitate și regularitate, prin decizia nr. 7/4.08.2016 fiind dispuse două măsuri în sarcina entității auditate, respectiv: I. Luarea măsurilor necesare pentru aplicarea prevederilor art. III din Legea nr. 293/2015, astfel încât orice majorare salariala pe care o implică aceste prevederi să nu conducă la depășirea nivelului de salarizare maxim aflat în plată pentru funcțiile din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, termen de realizare: 30 septembrie 2016; II. Cuantificarea și înlăturarea efectelor negative produse prin aplicarea necorespunzătoare a prevederilor art. III din Legea nr. 293/2015, începând cu data intrării în vigoare a acesteia. Termen de realizare: 01 decembrie 2016 Contestația administrativă formulată împotriva deciziei nr. 7/2016 a fost admisă în parte, prin încheierea nr. 23/28.09.2016 fiind modificate cele 2 măsuri, astfel: I.1. Stabilirea statutului funcțiilor de secretar general al Camerei Deputaților și secretar general adjunct al Camerei Deputaților (funcție de demnitate publică sau funcție publică parlamentară); I.2. Reconsiderarea drepturilor salariale potrivit prevederilor legale specifice statutului funcțiilor de secretar general al Camerei Deputaților și secretar general adjunct al Camerei Deputaților, stabilit conform măsurii 1. Măsurile dispuse în ceea ce privește statutul funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct au avut în vedere necesitatea clarificării statutului și a drepturilor acordate, întrucât la data derulării misiunii de audit cele două funcții beneficiau atât de drepturi specifice funcției de demnitate publică (indemnizația unică prevăzută de O.G. nr. 10/2008), cât și de sporurile specifice funcției publice parlamentare. Soluția primei instanțe care a considerat legale actele administrative contestate reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în raport cu situația de fapt. Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează considerentele sentinței recurate în sensul că ar cuprinde motive contradictorii sunt nefondate. Astfel, în contextul analizei argumentelor invocate, judecătorul fondului a reținut că, deși recurenta-reclamantă a afirmat că statutul celor două funcții este cel rezultat din prevederile Legii nr. 7/2006, respectiv acela de înalt funcționar parlamentar, totuși când a stabilit, calculat și plătit drepturi salariale a aplicat și prevederi legale de natură salarială incidente funcțiilor de demnitate publică, iar nu doar cele aferente funcției de înalt funcționar parlamentar. Așadar, în mod corect instanța de fond a reținut că abaterea în activitatea financiar-contabilă a recurentei-reclamante este reprezentată de mecanismul combinării unor norme juridice în materie de salarizare aferente funcției de înalt funcționar public parlamentar și funcției de demnitate publică, rezultând o tex tertia aplicabilă drepturilor de natură salarială, în condițiile în care orice funcție publică trebuie să aibă un regim juridic unitar, în sfera de reglementare a acelei funcții. În cauză, dacă recurenta-reclamantă a pretins un statut al funcției de secretar al Camerei Deputaților ca fiind unul corespunzător înaltului funcționar public parlamentar, atunci drepturile salariale ale acestei funcții urmau a fi calculate pornind de la salariul/indemnizația funcției de bază din Anexa 1 a O.U.G. nr. 24/2000, iar nu de la indemnizația funcției de demnitate publică din anexa VII2b din O.G. nr. 10/2008, așa cum recurenta-reclamantă a procedat. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanța de fond, dat fiind modul diferit și inconsecvent de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale în materie de salarizare a celor două funcții de secretar general și secretar general adjunct realizat de reclamanta Camera Deputaților, a apreciat că se impune clarificarea statutului juridic al acestor funcții de secretar de la nivelul Camerei Deputaților, fie funcție de demnitate publică cu unica formă de salarizare indemnizația aferentă, fie funcție de înalt funcționar public cu salarizarea aferentă acestei funcții publice. Reținând, așadar, că instanța de fond a stabilit împrejurările de fapt esențiale în cauză, a analizat probatoriul administrat și a indicat normele de drept pe care și-a întemeiat soluția, Înalta Curte apreciază că soluția nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs analizat. Din perspectiva criticilor încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv căruia îi sunt subsumate, pe de o parte încălcarea normelor de drept material prin restrângerea nejustificată a aplicării dispozițiilor legale incidente celor două măsuri aplicate de autoritatea de audit, iar pe de altă parte, aplicarea greșită a dispozițiilor art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod corect normele de drept material incidente în cauză. Înalta Curte reține că statutul juridic al funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Camerei Deputaților este reglementat prin dispozițiile Legii nr. 7/2006. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 7/2006 "Funcțiile publice parlamentare corespunzătoare înalților funcționari publici parlamentari sunt: funcția de secretar general, secretar general adjunct și șef departament sau director general, după caz". Art. 19 (1): "În funcțiile publice parlamentare corespunzătoare înalților funcționari publici sunt numiți secretarul general și secretarul general adjunct al Camerei Deputaților sau Senatului, precum și șeful de departament sau directorul general, după caz. (2) Numirea în funcția de secretar general și de secretar general adjunct se face de Camera Deputaților sau de Senat, potrivit regulamentului fiecărei Camere." Recurenta-reclamantă invocă acest statut al celor două funcții rezultat din prevederile Legii nr. 7/2006, însă la stabilirea drepturilor salariale a aplicat și prevederi legale de natură salarială incidente funcțiilor de demnitate publică, iar nu doar celor aferente funcției de înalt funcționar public parlamentar. Potrivit constatărilor echipei de audit financiar pe parcursul anului 2015 stabilirea drepturilor/indemnizațiilor pentru cele două funcții a cuprins următoarele drepturi: a) anterior intrării în vigoare a dispozițiilor Legii nr. 71/2015, respectiv până la data de 09.04.2015, aceste funcții au fost considerate funcții de demnitate publică numite, având o indemnizație lunară unică, fără niciun alt drept salarial; b) ulterior intrării în vigoare a prevederilor Legii nr. 71/2015, persoanele care ocupau aceste funcții au beneficiat de: indemnizația aferentă funcției de demnitate publică numită la care s-au adăugat sporurile acordate în baza Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, prevalându-se de calitatea de înalți funcționari publici parlamentari, respectiv: spor de vechime, spor de stabilitate, spor de confidențialitate și spor de condiții vătămătoare; c) de la data intrării în vigoare a dispozițiilor Legi nr. 293/2015 prin care s-a aprobat cu modificări și completări O.U.G. nr. 86/2014, raportat la prevederile art. III din lege, drepturile de natură salarială acordate pentru secretarul general și secretarul general adjunct al Camerei Deputaților s-au calculat diferit, astfel: - pentru funcția de secretar general s-a stabilit o indemnizație prin similitudine cu funcția de secretar general al guvernului (funcție de demnitate publică numită) care s-a aflat printre funcțiile care au beneficiat de drepturile prevăzute în anexa la O.G. nr. 14/2015 pentru completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice; - pentru funcția de secretar general adjunct s-a stabilit o indemnizație aferentă funcției de demnitate publică numită, majorată cu 50%, în contextul aplicării generalizate a acestui procent pentru toate funcțiile din serviciile Parlamentului și cu 10% conform prevederilor Legii nr. 293/2015, la care s-au adăugat sporurile prevăzute de Legea nr. 7/2006 R, O.G. nr. 10/2008, înainte de anul 2010, pentru înalții funcționari publici parlamentari. Prin urmare, mecanismul adoptat de recurenta-reclamantă a presupus existența unei duble calități a acestor funcții, respectiv de demnitar și de înalt funcționar public parlamentar. În atare situație, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar constată că, prin stabilirea măsurii contestate s-a urmărit clarificarea statutului funcției, în sensul definirii exacte a funcției de secretar general, respectiv secretar general adjunct, fie de înalt funcționar public parlamentar, fie de demnitate publică, cu salarizarea aferentă corespunzătoare. Aceasta întrucât, din cuprinsul legii în materie de salarizare din fonduri publice (Legea nr. 330/2009, Legea nr. 284/2010, Legea nr. 285/2010), cele două categorii de funcții sunt diferite, au regim juridic diferit și, pe ale de consecință, salarizare diferită. Critica vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 este, de asemenea, nefondată. Potrivit art. 40 alin. (4) din Legea nr 7/2006 "secretarul general și secretarul general adjunct al Camerei Deputaților și Senatului beneficiază de indemnizația prevăzută în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, cu modificările ulterioare. Ei beneficiază, de asemenea, și de drepturile prevăzute de Legea nr. 53/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare." Deși acest text normativ nu a fost abrogat expres, Înalta Curte constată că cele două acte normative la care face referire au fost abrogate expres prin art. 48 pct. 3 și pct. 5 din Legea nr. 330/2009, așa încât, în acord cu instanța de fond, norma legală invocată de recurenta-reclamantă nu mai are conținut activ propriu pentru a putea fi aplicată, de vreme ce actele normative la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 au fost abrogate în mod expres. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, principiul invocat -lex specialia generalibus derogant - conform căruia norma specială, în speță art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, înlătură de la aplicare norma generală nu are incidență în cauza de față întrucât, așa cum rezultă din considerentele sus arătate, norma specială este lipsită de conținut activ și astfel nu intră în conflict cu nicio normă generală. Argumentele invocate de recurenta-reclamantă cu privire la dispozițiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative nu pot conduce la o altă concluzie, întrucât abrogarea unui act normativ are caracter definitiv, norma abrogată nemaiputând fi aplicată niciunei situații juridice ulterioare momentului producerii efectului abrogării.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.