ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 966/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 19.07.2016 reclamanta A. SA în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună suspendarea executării Deciziei nr. 18/10.12.2015 emisă de Curtea de Conturi și a Încheierii nr. 3/29.06.2016 emisă de Curtea Conturi, până la pronunțarea unei soluții definitive asupra acțiunii în anularea acestor acte.

Prin Sentința civilă nr. 2471 pronunțată în data de 22 august 2016, Curtea de Apel București a admis cererea formulată de reclamanta A. SA, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, dispunând suspendarea executării Deciziei nr. 18/10.12.2015 și a încheierii nr. 3/29.06.2016 emise de Curtea de Conturi până la pronunțarea unei soluții definitive în Dosarul nr. x/2016, având ca obiect anularea acestor acte administrative.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate și rejudecând procesul în fond să se respingă acțiunea, ca neîntemeiată, pentru motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, în esență, recurenta-pârâtă a arătat următoarele:

Instanța a făcut greșit aplicarea în cauză a dispozițiilor art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004, în raport de prevederile art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată. De asemenea, nu au fost avute în vedere dispozițiile actelor normative care reglementează activitatea de economisire - creditare, ce au stat la baza constatărilor din actul de control valorificate prin Decizia nr. 18/2015.

Argumentele invocate de reclamantă în susținerea cererii de suspendare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 18/2015, nu sunt de natură să formeze convingerea instanței de judecată că ar fi incidente în cauză dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, raportat la prevederile legale care reglementau în mod clar activitățile pe care banca le desfășura și condițiile de acordare a primei de stat.

Recurenta-pârâtă, Curtea de Conturi a României, a efectuat controlul de legalitate și regularitate asupra modului în care A. a stabilit, solicitat, încasat și plătit prima de stat, în temeiul dispozițiilor art. 24 lit. a) din Legea nr. 94/1992, republicată, potrivit cărora:

"Art. 24 - Curtea de Conturi poate hotărî desfășurarea activităților stabilite de lege și la alte persoane decât cele prevăzute la art. 23, care:

a) beneficiază de garanții guvernamentale pentru credite, de subvenții sau alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităților administrativ-teritoriale, a altor instituții publice".

Se arată că prevederile O.U.G. nr. 99/2006, nu reglementează pentru BNR și MDRAP atribuții legale privind auditul de conformitate a subvențiilor bugetare, acordate de la bugetul de stat sub forma primei de stat.

Din controlul efectuat a rezultat că, în ceea ce privește Condițiile Generale ale Contractelor de Economisire și Creditare aprobate de BNR, textele care fac referire la "prima de stat" sunt în concordanță cu prevederile O.U.G. nr. 99/2006 și ale Normelor Metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 99/2006 aprobate prin Ordinul comun nr. 509/2471/2009.

Precizează recurenta faptul că BNR nu are atribuții de a constata nereguli sau abateri de la legalitate și regularitate cu privire la fondurile alocate din subvenții de la bugetul de stat, verificarea acestora intrând în competența Curții de Conturi a României conform prevederilor art. 24 lit. a) din Legea nr. 94/1992 republicată.

Competența BNR se limitează la asigurarea supravegherii prudențiale a A., fiind împuternicită să ia toate măsurile necesare pentru ca activitățile de economisire și creditare în sistem colectiv pentru domeniul locativ să se desfășoare în conformitate cu Condițiile generale de afaceri și cu Condițiile generale ale contractelor de economisire - creditare, conform art. 310 din O.U.G. nr. 99/2006.

În mod greșit instanța de fond a apreciat că sunt împrejurări de natură să argumenteze că este vorba despre un "caz bine justificat".

Arată recurenta cu privire la legalitatea Deciziei nr. 18/2015, faptul că măsurile au fost dispuse în sarcina conducerii A. în baza prevederilor art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, conform competenței și în exercitarea atribuțiilor legale, controlul vizând subvențiile acordate de către stat.

Curtea de Conturi reprezintă o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care își desfășoară activitatea în mod autonom, ca instituție supremă de audit cu statut constituțional.

Acțiunea de control efectuată la A. s-a desfășurat în temeiul și cu respectarea prevederilor RODAS, act normativ care a fost dat în aplicare și cu respectarea competenței Curții de Conturi a României și în exercitarea atribuțiilor sale constituționale și legale, astfel cum sunt stabilite prin art. 140 din Constituția României și art. 11 alin. (2) - (3) coroborate cu art. 21 - 22 și art. 33, art. 43, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, republicată.

Decizia a fost emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 181 și pct. 188 parag. 3 din RODAS, înscriindu-se în concret abaterile de la legalitate și regularitate constatate în urma acțiunii de control efectuată de Curtea de Conturi la A. SA, măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficiențelor constatate și termenele de ducere la îndeplinire.

Referitor la măsurile dispuse prin Decizia nr. 18/2015, se apreciază că în mod greșit instanța de fond a primit ca întemeiate argumentele reclamantei privind existența cazului bine justificat pentru următoarele considerente:

A. este persoană juridică română și are obligația să respecte actele normative care reglementează scopul, obiectivele și atribuțiile băncilor de economisire și creditare din România.

Astfel, regimul aplicabil băncilor de economisire și creditare în domeniul locativ, persoane juridice române, este reglementat de titlul II din O.U.G. nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, cu modificările și completările ulterioare, aprobată prin Legea nr. 227/2007. Normele de aplicare ale ordonatei de urgență au fost aprobate prin Ordinul comun nr. 509/2009 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor cap. V din titlul II partea a II-a din O.U.G. nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, emis de Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Dezvoltării Regionale și Locuinței (denumit în continuare Ordinul MFP nr. 2471/2009).

Banca avea obligația să respecte și să îndeplinească atribuțiile legale ce i-au fost conferite de lege la constituirea sa, potrivit cerințelor art. 291 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006: "Băncile de economisire și creditare în domeniul locativ, persoane juridice române, se constituie sub forma juridică de societate pe acțiuni în conformitate cu legislația aplicabilă societăților comerciale și cu respectarea dispozițiilor prezentei ordonanțe de urgență".

În sensul acestor prevederi legale, activitatea de economisire și creditare în sistem colectiv pentru domeniul locativ semnifică, conform art. 290 lit. e) din O.U.G. nr. 99/2006, "acceptarea de depozite de ia clienți și acordarea acestora de credite cu dobânda fixă din sume/e acumulate pentru activități în domeniul locativ".

În acest sens, în conformitate cu prevederile art. 290 fit. j) din O.U.G. nr. 99/2006, masa de repartizare, respectiv suma disponibilităților din care banca acordă creditele contractate în cadrul contractelor de economisire și creditare, este formată din: "resurse ale băncii de economii pentru domeniul locativ, provenind din depozite, dobânzi aferente, orice alte plăți care majorează soldul economisit, sume rambursate aferente creditelor acordate, prime și dobânzile aferente lor, alte surse atrase exclusiv în scopul finanțării în baza contractului de economisire-creditare, precum și din surse proprii".

Astfel, rezultă fără echivoc, că finanțarea sistemului colectiv în domeniul locativ include nu numai clienții deponenți pentru sumele economisite și statul pentru subvențiile alocate, ci și băncile de economisire și creditare care, potrivit reglementărilor specifice, finanțează sectorul locativ prin acordarea de credite din surse proprii, din sume rambursate aferente creditelor acordate, precum și din alte surse atrase exclusiv în scopul finanțării în baza contractelor de economisire și creditare.

Instanța de fond în mod eronat a reținut ca ar exista o dispută asupra modalității de interpretare a unor dispoziții legale, întrucât acestea sunt clare și nu lasă loc la interpretări, pornind tocmai de la rațiunea instituirii sistemului de economisire - creditare în domeniul locuințelor și de la prevederile O.U.G. nr. 99/2006.

În cuprinsul actului normativ și a normelor sale de aplicare, nu se clasifică cele două faze sistemului de economisire și creditare, respectiv faza de economisire și faza de creditare, în ordinea importanței lor; legiuitorul nu lasă să se înțeleagă că faza de economisire este "cea mai importantă" etapă a sistemului de economisire și creditare, în raport cu faza de creditare.

De altfel, cele constatate de către echipa de audit urmare a verificărilor efectuate, respectiv faptul că pentru cea mai mare parte a contractelor de economisire și creditare închise, derularea acestora s-a limitat doar la perioada de economisire, fără a mai avea loc și acordarea creditelor, reprezentând obiectivul încheierii contractelor de economisire-creditare în domeniul locativ, nu au fost infirmate de reclamantă prin cererea introductivă de instanță.

În fapt, în lipsa creditării, contractele de economisire și creditare nu au devenit altceva, decât simple contracte de depozit (de economii), iar scopul final al încheierii acestora nu a fost, din prisma A., acordarea de credite pentru finanțarea domeniului locativ conform autorizației de funcționare, ci numai atragerea clientelei și creșterea economisirii precum și încasarea primei de stat de la bugetul de stat, pe care banca a acordat-o titularilor de contracte.

Potrivit prevederilor art. 290 din O.U.G, nr. 99/2006 care precizează că:

- lit. e) economisire și creditare în sistem colectiv pentru domeniul locativ, semnifică acceptarea de depozite de la clienți și acordarea acestora de credite cu dobândă fixă din sumele acumulate pentru activități în domeniul locativ;

- lit. c) contract de economisire și creditare în sistem colectiv pentru domeniul locativ, denumit în continuare contract de economisire-creditare, reprezintă angajamentul părților în baza căruia clientul se obligă să economisească o sumă reprezentând suma minimă de economisire, iar banca de economisire și creditare în domeniul locativ se obligă, dacă toate condiții/e de repartizare a creditului sunt îndeplinite, să acorde un credit cu dobândă fixă destinat unor activități în domeniul locativ, care reprezintă diferența dintre suma totală contractată și suma economisită incluzând dobânzile și primele acordate clientului,

În fapt, s-a constatat, contrar prevederilor art. 290 lit. d) din O.U.G. nr. 99/2006 care arată:

"Data de repartizare este data la care soldul economisit și creditul pentru domeniul locativ sunt puse la dispoziția clientului, că:

- pentru contractele ajunse la repartizare după termenul de 5 ani de economisire pentru care nu a fost solicitat creditul, cifra de evaluare a fost determinată în funcție de veniturile B., reprezentând dobânzile la creditul ce urma a fi acordat, iar sumele economisite și prima de stat au fost puse la dispoziția clientului fără obligația de justificare a utilizării acestora în domeniul locativ;

- pentru contractele închise prin reziliere unilaterală de către client, după termenul de 5 ani de economisire, cifra de evaluare nu a mai fost determinată, iar sumele economisite și prima de stat au fost puse la dispoziția clientului, fără obligația de justificare a utilizării acestora în domeniul locativ.

Mai mult decât atât, contractele de economisire și creditare au fost reziliate fără a fi repartizate, respectiv fără a ajunge la repartizare și fără ca titularii contractelor de economisire și creditare să fi economisit sumele pentru care s-au angajat la încheierea contractelor.

În cazul oricărui contract de economisire și creditare, contractarea creditului de către client se face la momentul încheierii contractului de economisire și creditare, iar acordarea creditului se face numai dacă cerințele de repartizare a creditului sunt îndeplinite.

A. a atras economiile populației, a solicitat în numele clienților săi, a încasat și plătit nelegal acestora subvenția bugetară sub forma primei de stat și a efectuat plasamente cu randament superior, în raport cu dobânda acordată clienților pentru sumele economisite, maximizându-și astfel profiturile.

Apărările intimatei-reclamante

A. SA a formulat întâmpinare la cererea de recurs, solicitând în principal anularea recursului, având în vedere că motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat, fiind reiterate apărările de la instanța de fond.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând excepția nulității recursului așa cum a fost invocată de reclamanta-intimată, Înalta Curte constată că nu este întemeiată, motivele invocate de recurentă în cererea sa au fost încadrate pe disp. art. 488 pct. 8 C. proc. civ., iar dezvoltarea acestora a urmărit în esență, situația de fapt și dispozițiile ilegale incidente, precum și o analiză a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 557/2004, pe care le-a considerat ca fiind neîndeplinite.

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în materie, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată pentru următoarele considerente:

Referitor la cererea de recurs promovată de Curtea de Conturi a României

Cererea reclamantei este întemeiată pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevede că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizare, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau autorității ierarhice superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității.

Atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare din punct de vedere legal a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Pe de altă parte, actul administrativ se bucură de prezumție de legalitate, de autenticitate și veridicitate, trăsături care constituie fundamentul caracterului executoriu, rezultând principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este însuși titlu executoriu, suspendarea executării fiind condiționată de existența unor cazuri bine justificate și pentru prevenirea unor pagube iminente.

În considerarea celor două principii incidente în materia actelor administrative al legalității actului și al executării acestuia din oficiu, suspendarea executării constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.

Pentru suspendarea executării unui act administrativ nu este suficient doar ca partea interesată să susțină că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte indicii pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube, în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse prin actul contestat și datele economice ale contribuabilului.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actelor administrative aflate în litigiu.

Totodată, Curtea reține că în cadrul cererii de suspendare a executării nu se poate analiza pe fond raportul juridic dedus judecății.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite de fapt sau de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte constată că în cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Astfel se constată că în cauză s-a pronunțat Sentința civilă nr. 724/2017 a Curții de Apel București, prin care s-a admis în parte acțiunea BPL, s-a anulat în parte Raportul de control privind controlul utilizării subvențiilor bugetare la A. S.A nr. 23815/18.09.2015, Decizia nr. 18/10.12.2015 emisa de către Curtea de Conturi, și încheierea nr. 3/29.06.2016 emisă de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, cu privire la:

- abaterile reținute prin Constatările nr. 1, 2, 3, 4, 6 și 7 din Decizia nr. 18/10.12.2015;

- măsurile aferente abaterilor de mai sus, dispuse la punctele II.1-4, II.6 și II.7 din Decizia nr. 18/10.12.2015;

- măsurile dispuse la punctele I.1 și I.2. din aceeași decizie în ceea ce privește aspectele derivând din constatarea abaterilor și dispunerea măsurilor anulate mai sus.

A fost respinsă în rest acțiunea, ca nefondată.

Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în indicii de nelegalitate și care rezultă dintr-o simplă analiză, fără a presupune dovedirea unor veritabile motive de nelegalitate.

Având în vedere înscrisurile depuse la dosar, dispozițiile legale incidente și susținerile părților, Curtea apreciază că cerința existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în cauză, aparența de nelegalitate fiind susținută cu prisosință în cauză de autoritatea de lucru judecat, chiar provizorie, a hotărârii judecătorești pronunțată în cauza având ca obiect anularea actului administrativ.

Potrivit art. 430 alin. (1), (2) și (4) C. proc. civ., hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată.

În cauza de față, Înalta Curte a observat incident efectul pozitiv al lucrului judecat statuat de art. 431 alin. (2) C. proc. civ. potrivit căruia oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă. Așa cum a subliniat Înalta Curte de Casație și Justiție în jurisprudența sa, efectul pozitiv al puterii lucrului judecat se manifestă ca prezumție, mijloc de probă de natură să demonstreze ceva în legătură cu raporturile juridice dintre părți, venind să demonstreze modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a se statua diferit. Altfel spus, efectul pozitiv al -lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care nu prezintă triplă identitate cu primul, dar care are legătură cu aspectul litigios dezlegat anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis. Cum în relația dintre părți, prezumția lucrului judecat are caracter absolut, înseamnă că ceea ce s-a dezlegat jurisdicțional într-un prim litigiu va fi opus părților din acel litigiu și succesorilor lor în drepturi, fără posibilitatea dovezii contrarii din partea acestora, într-un proces ulterior, care are legătură cu chestiunea de drept sau cu raportul juridic deja soluționat.

Chiar provizorie această autoritate de lucru judecat ea nu poate fi ignorată în cauza de față și cu atât mai puțin contrazisă printr-o eventuală apreciere contrară, chiar pe baza unui control sumar al fondului, în sensul că decizia atacată nu este afectată de o îndoială serioasă asupra legalității sale. O altă instanță care a realizat în concret un control de fond asupra aceluiași act administrativ a statuat că acesta este afectat de vicii de nelegalitate, statuare jurisdicțională suficientă așadar, în opinia Curții, pentru a se reține aparența de drept, într-o cerere de suspendare, în favoarea destinatarului actului administrativ contestat.

Înalta Curte reține că este îndeplinită în cauză și condiția privind prevenirea unei pagube iminente în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat la o analiză globală a motivelor invocate în cererea de suspendare, considerând că există o dispută serioasă asupra modalității de interpretare a unor dispoziții legale și în consecință, conturarea cazului bine justificat.

Susținerile din motivele de recurs invocate în prezenta cerere privind măsurile dispuse pentru înlăturarea neregulilor financiar contabile constatate, dispozițiile care reglementează activitatea de economisire-creditare (art. 32 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992), controlul de legalitate și regularitate efectuat de Curtea de Conturi referitor la prima de stat conform disp. art. 24 lit. a) din Legea nr. 84/1992, competența și atribuțiile BNR și MDRAP, interpretări privind sistemul de economisire-creditare în domeniul locuințelor și prevederile O.U.G. nr. 94/2006 - nu au fost în particular analizate de instanța de fond, considerându-se global că o dezlegare a acestora ar antama fondul cauzei.

Înalta Curte va ține cont de faptul că prin Sentința civilă nr. 724/03.03.2017 a Curții de Apel București, s-a admis în parte și s-a anulat Decizia nr. 18/2015, Raportul de control și încheierea nr. 3/2016 ale Curții de Conturi și se va considera că există un caz bine justificat și un prejudiciu iminent, ca două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 - îndeplinite în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs

Față de cele arătate mai sus, constatând că instanța de fond a pronunțat o sentință legală și temeinică, în conformitate cu prevederile art. 486 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, ca nefondată.

Respinge recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței civile nr. 2471 din 22 august 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV