ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5331/2019

Ședința publică din data de 5 noiembrie 2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 12.08.2016 sub numărul x/2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția de Plăti și Intervenție în Agricultură a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României suspendarea și anularea în parte a Deciziei nr. 9/26.05.2016 în ceea ce privește pct. I.1, II.2, II.3, II.4 emisă de Departamentul III din cadrul Curții de Conturi a României, precum și a încheierii nr. 87/25.07.2016 de soluționare a contestației.

Prin sentința civilă nr. 511 pronunțată în data de 17 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de către reclamanta Agenția de Plăti și Intervenție pentru Agricultură, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat încheierea nr. 87/25.07.2016 și Decizia nr. 9/26.05.2016 în ceea ce privește măsura de la pct. II.2 în sensul că dobânzile și penalitățile se vor calcula de la data expirării termenului de plată indicat în procesele-verbale de recuperare a debitelor și până la data restituirii debitelor principale, a suspendat executarea Deciziei nr. 9/26.05.2016 în ceea ce privește măsura de la pct. II.2 în sensul că dobânzile și penalitățile se vor calcula de la data expirării termenului de plată indicat în procesele-verbale de recuperare a debitelor și până la data restituirii debitelor principale, până la soluționarea definitivă a cauzei și a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au declarat recurs reclamanta Agenția de Plăti și Intervenție pentru Agricultură și pârâta Curtea de Conturi a României, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1 Recurenta reclamantă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a solicitat admiterea recursului în ceea ce privește capătul de cerere referitor la anularea actelor contestate, casarea în parte a sentinței recurate, în sensul admiterii petitului principal în totalitate în sensul anulării și a punctelor I.1., II.3. și II.4 din Decizia nr. 9/26.05.2016, respectiv din încheierea nr. 87/25.07.2016 de soluționare a contestației.

Consideră că procedurile concepute și implementate de către personalul APIA furnizează o asigurare rezonabilă că sistemul de control intern managerial al Agenției funcționează corespunzător.

Aspectele reținute prin decizia contestată referitoare la sistemul de control managerial, nu se pot extrapola la întreaga activitate a agenției, acestea reprezentând cazuri particulare.

De altfel, nivelul plăților nejustificate, evidențiate de auditori în acest raport reprezintă sub 2% din totalul plăților efectuate de APIA pentru schema de plată în cauză, ceea ce demonstrează că nu există un risc pentru bugetul național.

APIA a depus diligențe în implementarea celor dispuse de auditorii Curții de Conturi, astfel:

- Au fost întocmite 149 de titluri de creanță cu un cuantum de 3,302,333.44 RON, pentru care s-au calculat accesorii, conform algoritmului de calcul stabilit prin procesele-verbale de constatare, în sumă de 7,076.14 RON.

- Total cuantum înregistrat în Registrul debitorilor Naționali: 3,309,409.58 RON.

- Total recuperat la data de 09.06.2016: 3,015,092.86 RON, din care 3,014,881.36 RON creanțe principale și 211.50 RON creanțe accesorii.

- Total rămas de recuperat la data de 09.06.2016: 294,316.72 RON, din care 287,452.08 RON creanțe principale si 6,864.64 RON creanțe accesorii.

Arată că prin încheierea 87/25.07.2016 de respingere a contestației împotriva Deciziei nr. 9/26 05.2016 recurenta pârâtă omite să constate că APIA a oferit date concrete privind activitatea de control.

Mai mult, propriile constatări ale organismului de control sunt generale, nespecifice, nevizând o activitate concretă, identificată exact, după cum nici recomandările nu vizează o operațiune în concret.

Recurenta-pârâtă nu are în vedere că regulamentele europene în baza cărora recurenta reclamantă își desfășoară activitatea instituie un prag procentual în ceea ce privește erorile constatate.

Astfel de erori sunt inerente activității oricărei instituții/autorități publice, iar precizarea sa în sensul că sumele identificate de către auditori sunt sub 2% din totalul plăților efectuate are darul de a arăta că APIA are o rată de eroare infimă.

Față de cele reținute de instanța de fond privire la pct. I.1 din Decizia contestată arată că nu a contestat efectuarea plăților necuvenite în cadrul schemelor de ajutor ci doar a susținut că sistemul de control intern dezvoltat la nivelul Agenției este unul corespunzător. În privința schemei de ajutor de stat pentru compensarea pagubelor cauzate de fenomenul meteorologic de secetă severă din perioada aprilie - septembrie 2015, a susținut că valoarea plăților nejustificate reprezintă sub 2% din totalul plăților efectuate de APIA în cadrul schemei, astfel încât nu se impune reanalizarea.

În condițiile în care,începând cu anul 2013, APIA s-a adaptat prevederilor articolelor 67-79 ale Regulamentului nr. 1305/2013, ale art. 110 ale Regulamentului nr. 1306/2013 privind Monitorizarea și evaluarea PAC în vederea măsurării performanțelor PAC și cele ale Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 834/2014 al Comisiei din 22 iulie 2014 de stabilire a normelor pentru aplicarea cadrului comun de Monitorizare si Evaluare a PAC, apreciază ca fiind netemeinică și nelegală soluția instanței de fond cu privire la această măsură.

II. Referitor la punctul II.3 din Decizia nr. 9/26.05.2016 prin care Curtea de Conturi dispune aplicarea următoarei măsuri:

Conducerea APIA va urmări modul în care conducerea CJ APIA Buzău va dispune măsurile legale pentru recuperarea prejudiciului cauzat instituției de incendiul produs în data de 12.08.2015 - sediul CL APIA Mihăilești, în valoare totală estimată de CJ APIA Buzău la 310.334,78 RON.

Totodată, conducerea APIA v-a urmări acțiunile conducerii CJ APIA Buzău de clarificare a aspectelor relevate de expertiza tehnică, referitoare la clasa de calitate a betonului utilizat la realizarea sediului CL APIA Mihăilești, inclusiv de angajare a răspunderii legale în situația culpei executantului.

Învederează că în nota de răspuns, transmisă cu adresa nr. x/19.04.2016, directorul executiv al APIA CJ Buzău, a precizat că în "...procesul-verbal de constatare la fața locului, întocmit de organele de cercetare penală, au fost consemnate . . . . . . . . . .împrejurările de fapt care au condus la săvârșirea infracțiunii, precum și persoanele prezente . . . . . . . . . .", precum și faptul că "față de aceste indicații exprese, raportat și la faptul că în ziua producerii incendiului a fost ridicat, ca și proba materială, modulul DVR al sistemului de supraveghere video montat la sediul APIA-CL Mihăilești, pentru imaginile înregistrate, am considerat că urmărirea penală se va realiza «in personam» și nu «in rem», probele fiind concludente și pertinente pentru antrenarea răspunderii penale a funcționarilor".

Arată și că s-a demarat urmărirea penală împotriva persoanelor responsabile, potrivit prevederilor art. 86 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, APIA CJ Buzău, prin adresa nr. x/27.08.2015, s-a constituit parte civilă în dosarul de cercetare penală nr. 4341/P/2015, iar prin adresa nr. x/15.04.2016, transmisă către IPJ Buzău, secția nr. 5 de Politie Rurală Costești, a comunicat suplimentarea valorii prejudiciului acesta ajungând la suma totală de 310.334,78 RON.

Astfel, urmează ca instanța de judecată să stabilească din punct de vedere penal vinovăția funcționarilor publici implicați cât și din punct de vedere civil întinderea prejudiciului în raport cu implicarea fiecărui angajat în producerea incendiului de la CL Mihăilești.

În consecință, consideră că recuperarea prejudiciului cauzat instituției de incendiul produs în data de 12.08.2015, inclusiv a cheltuielilor suplimentare necesare consolidării construcției în care funcționează Centrul local APIA Mihăilești se va putea realiza de către conducerea APIA CJ Buzău după pronunțarea unei sentințe definitive cu privire la culpa fiecărei persoane implicate.

La momentul actual, APIA CJ Buzău a luat toate măsurile necesare pentru recuperarea prejudiciului, respectiv a sesizat organele de urmărire penală competente pentru stabilirea vinovăției și prejudiciului pentru fiecare persoană responsabilă și s-a constituit parte civilă în dosarul de cercetare penală nr. 4341/P/2015.

Totodată, potrivit prevederilor art. 169 alin. (2) din Codul muncii "Reținerile cu titlu de daune cauzate angajatorului nu vot fi efectuate decât dacă datoria salariatului este scadentă, lichidă si exigibilă și a fost constatată ca atare printr-o hotărâre judecătorească definitivă si irevocabilă"

Astfel, APIA CJ Buzău poate face reținerile salariale numai în condițiile legii.

Coroborând art. 278, alin. (2) din Codul muncii cu art. 117 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici consideră că în situația de față, are aplicabilitate art. 169 din Codul muncii, deoarece reglementarea specială, respectiv Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici nu are norme de aplicare în privința reținerilor salariale iar acestea pot fi dispuse doar în baza unei hotărâri judecătorești definitive.

Apreciază astfel ca netemeinice considerentele instanței de fond cu privire la punctul II.3 din Decizia nr. 9/26.05.2016 a Curții de Conturi.

III La punctul II.4 din Decizia nr. 9/26.05.2016, Curtea de Conturi dispune aplicarea următoarei măsuri:

"În scopul recuperării și virării către bugetul de stat a sumelor estimate în timpul misiunii de audit la valoarea de 211.087 RON, precum și a dobânzilor și penalităților legale, conducerea agenției va dispune cercetări administrative și, în funcție de rezultatele acestor verificări, va iniția măsurile legale care se impun".

Cu privire la lipsa unor acțiuni legitime necesare recuperării unor sume de natură salarială învederează că APIA a formulat acțiune în instanță (Dosar nr. x/2010) prin care a solicitat anularea în parte a Deciziei nr. 8/17.08.2010 a Curții de Conturi a României.

Prin sentința civilă nr. 7211/30.11.2011, pronunțată de Curtea de Apel București, în dosarul nr. x/2010, instanța de judecată a dispus în sensul anulării parțiale a deciziei atacate, respectiv:

"(...) parțial punctul 5 în ceea ce privește recuperarea unor cheltuieli de personal, respectiv pentru personalul de la Direcția Patrimoniu, Achiziții Publice și Administrativ și Direcția Ajutoare Specifice Comunitare și de Stat cu referire la majorarea salariului de bază cu până la 75% (...) menținând însă măsurile dispuse de Curtea de Conturi, cu privire la salariații din cadrul Direcției Management Resurse Umane, Direcției IT și Serviciului Comunicare și Relații cu Publicul.

Împotriva sentinței civile nr. 7211/2011, atât APIA - aparat central cât și Curtea de Conturi au promovat recurs, acesta fiind înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal. Cele două recursuri s-au judecat la data de 05.02.2016,

Instanța de control judiciar a respins recursurile declarate de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și Curtea de Conturi a României împotriva sentinței nr. 7211 din 30 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate și a respins cererile de intervenție accesorie formulate de A. și B., ca nefondate.

Consideră că Legea nr. 124/2014 se aplică în ceea ce privește măsură 5 din Decizia nr. 8/2010, în sensul reținerii faptului că, începând cu data apariției Legii nr. 124/2014, sumele stabilite de Curtea de Conturi ca fiind "cheltuieli de personal suplimentare nelegale" sunt exonerate de la plată, prin efectul legii, apreciind că în acest sens nu se poate reține lipsa unor acțiuni legitime necesare recuperării unor sume de natură salarială, legea exonerând de la plată sumele constatate de către Curtea de Conturi în integralitatea lor, recurenta reclamantă luând măsurile legale înlăuntrul termenelor în care avea aceste obligații.

Legea nr. 124/2014 prevede exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salariată pe care personalul trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii. Prin urmare, orice prejudiciu la bugetul de stat constatat de către Curtea de Conturi reprezentând venituri de natură salarială a fost stins prin exonerarea la plată.

După intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014 nu mai există un prejudiciu la bugetul de stat reprezentând sume rezultate din drepturi salariate, astfel încât nu mai există nici obligația corelativă de recuperare.

Legea nr. 124/2014 nu prevede posibilitatea recuperării respectivelor debite de la instituția publică care a făcut demersurile legale necesare recuperării sumelor reprezentând venituri de natură salariată pe care Curtea de Conturi le-a constatat ca prejudiciu la bugetul de stat.

Prin aplicarea principiului de drept "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus" reiese faptul că Legea nr. 124/2014. nu poate constitui temei legal al obligației de recuperare ale debitelor reprezentând venituri de natură salarială de la instituția publică.

Subliniază că prin Notele scrise nr. 41225/02.02.2016 transmise către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în Dosar nr. x/2010, Curtea de Conturi a României susține același lucru.

Mai mult, în cauzele care au avut ca obiect recuperarea sumelor de bani stabilite de către Curtea de Conturi, anume procentul de 15,5%, instanțele de judecată au reținut aplicabilitatea dispozițiilor Legii nr. 124/2014,

Deși, prin cererea de chemare în judecată, cât și prin concluziile orale puse în fața instanței de fond s-a învederat faptul că prin efectul legii precizate, funcționarii publici din cadrul APIA au fost exonerați de la restituirea drepturilor salariale, ca fiind în opinia auditorilor necuvenite, instanța de fond în mod nelegal și netemeinic a înlăturat aceste critici.

Prin cercetarea administrativă dispusă nu se face decât să se transfere (substituie) sumele cu titlu de salariu de la funcționarii publici așa cum au fost menționați în Decizia nr. 8/2010, către alți funcționari publici, care în opinia auditorilor, obligația de restituire le-ar incumba acestora.

Chiar și urmare a cercetării administrative, aceasta din urmă ar rămâne fără obiect, întrucât "în interpretarea dispozițiilor art. 1 lit. a), art. 2 alin. (1) și art. 3 din Legea nr. 124/2014, privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salariată ale personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, este exonerat de la obligația restituirii pentru sumele reprezentând venituri de natură salariată încasate necuvenit, până la data intrării în vigoare a legii" - Decizia nr. 33/24.10.2016 a ÎCCJ.

A - Pentru recuperarea unor cheltuieli de personal suplimentare nelegale datorită - majorării salariului de bază al unor salariați cu până la 75%, APIA a emis, în termen legal, actul administrativ de imputare, în speță decizia nr. 344/28.03.2013.

Decizia nr. 344/28.03.2013 a fost contestată de toți salariații (mai puțin unul dintre angajați). Din totalul sumei de 290.825,00 RON a fost recuperată suma de 2.585,62 RON, fapt care demonstrează buna intenție a instituției de a recupera prejudiciul constatat de CCR.

În perioada 2010 - 2013, instituția a solicitat și obținut de la Curtea de Conturi a României, prorogarea termenelor de implementare a acestor dispoziții, pe baza prezentării demersurilor/măsurilor întreprinse.

Prin Decizia nr. 10/3/16.09.2015 de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 10/27.06.2012, Curtea de Conturi a României - Departamentul III, se menționează faptul că:

"pentru măsurile II.3 și II.4 din Decizia nr. 10/27.06.2012, prelungite prin măsurile II.3 și II.5 din Decizia nr. 21/20.12.2012 - se prelungește până la data de 15.10.2015. Între timp a intrat în vigoare Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, publicată în MO al României nr. 760 din 20.10.2014 - act normativ care prevede exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială pe care personalul trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii.

Mai mult, prin Notele scrise nr. 41225/02.02.2016, depuse la Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2010, având ca obiect anularea pct. 5 din Decizia nr. 8/2010, Curtea de Conturi a României a apreciat faptul că prin efectul Legii nr. 124/2014, personalul din sectorul bugetar care se încadrează în dispozițiile legale a fost exonerat de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială constatate ca prejudicii, astfel nu mai este necesară o apreciere și un act de dispoziție din partea organului judiciar, salariații care fac obiectul Deciziei 344/2013 fiind ținuți de măsurile care decurg din lege.

În dosarele care au avut ca obiect recuperarea sumelor de bani stabilite de către Curtea de Conturi, instanțele de judecată au reținut aplicabilitatea in cauză a dispozițiilor Legii nr. 124/2014.

Dreptul de a recupera majorarea salariată încasată de recurenți nu mai poate fi valorificat deoarece recurenții au fost exonerați prin Legea nr. 124/2014 de la obligația de plată a acestor sume.

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salariată ale personalului plătit din fonduri publice, s-a aprobat exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul bugetar trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii.

Într-o altă argumentare arată că majorarea salariilor cu 75% a avut la bază o serie de acte normative și administrative, respectiv: Legea nr. 1/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, cu modificările și completările ulterioare; H.G. nr. 606/2009 pentru aplicarea Legii nr. 490/2004, privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare precum și Ordinul MAPDR nr. 1582/15.06.2009, privind aprobarea listei nominale a personalului din cadrul APIA care beneficiază de majorarea salariului de bază prevăzut de H.G. nr. 606/2009 pentru aplicarea Legii nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare și a Legii nr. 1/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea APIA.

În anexa la Ordinul MAPDR nr. 1582 din 15.06.2009 privind aprobarea listei nominale a personalului din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură care beneficiază de majorarea salariului de bază cu 75% se regăsesc toți salariații agenției, astfel încât excluderea de către Curtea de Conturi a salariaților de la majorarea stabilită prin lege se situează în afara prevederilor legale invocate și totodată măsura a fost dispusă cu încălcarea principiului respectării drepturilor câștigate.

Ordinul mai sus menționat a fost emis în baza Legii nr. 1/2004, privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, cu modificările și completările ulterioare și H.G. nr. 606/2009 pentru aplicarea Legii nr. 490/2004, privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare.

Actul administrativ emis pe baza legii, în scopul executării sau organizării executării legilor și a celorlalte acte normative emise de autoritățile superioare este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidența sa.

B - Pentru recuperarea unor cheltuieli de personal suplimentare nelegale datorită neaplicării prevederilor legale privind măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din sistemul bugetar cu 15,5% a fost emis actul administrativ de imputare, respectiv Decizia nr. 1821/11.10.2010, care prevedea un termen de recuperare de 24 de luni, prin reținerea din drepturile salariale, până la recuperarea integrală a sumei imputate.

Din totalul de 289.214,00 RON a fost recuperată suma de 252.935,42 RON, care conține dobânda calculată de către Curtea de Conturi, prin aplicarea dobânzii de referință publicată de BNR, valabilă pe luna iulie 2010.

Împotriva actului administrativ de imputare, respectiv a Deciziei nr. 1821/2010, Federația Națională a Sindicatelor APIA a formulat cerere de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea actului administrativ, procesul fiind și în prezent pe rolul instanțelor de judecată (dosar nr. x/2010 - Tribunalul București, stadiu procesual fond - cu primul termen de judecată la data de 14.09.2016)

Menționează că, în perioada 7.06.2011-17.01.2012, executarea Deciziei nr. 1821/2010 a fost suspendată, ca urmare a încheierii din data de 07.06.2011 pronunțată de Curtea de Apel București, prin care s-a "dispus suspendarea executării Deciziei nr. 1821/11.10.2010 emisă de APIA până la soluționarea irevocabilă a cauzei".

Împotriva încheierii din data de 07.06.2011 a Curții de Apel București a promovat recurs acesta fiind soluționat de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 151 din data de 17.01.2012, prin a fost admis recursul, modificându-se sentința atacată în sensul că a fost respinsă cererea de suspendare ca nefondată.

După comunicarea încetării suspendării actului administrativ, respectiv ianuarie 2012, a emis comunicări pentru 405 salariați, iar procedura de comunicare s-a desfășurat până în aprilie 2012, când a fost pusă în aplicare Decizia nr. 1821/2010.

Ca atare susține că APIA - aparat central a depus toate diligentele pentru implementarea dispoziției Curții de Conturi, nu a tergiversat și a efectuat toate demersurile legale în acest sens.

În consecință solicită să admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, în sensul admiterii cererii de anulare cu privire la punctele I.I., II.3. și II.4 din Decizia nr. 9/26.05.2016, respectiv din încheierea nr. 87/25.07.2016 de soluționare a contestației formulate de A.P.I.A. împotriva deciziei ante-menționate și menținerea în rest a sentinței civilă recurată cu privire la admiterea cererii de anulare, din Decizia nr. 9/26.05.2016, respectiv din încheierea nr. 87/25.07.2016.

În drept, a invocat dispozițiile art. 483 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 124/2014 și Legea nr. 84/2012 iar în conformitate cu prevederile art. 223 coroborate cu prevederile art. 411 alin. (1) pct. 2, C. proc. civ., a solicitat judecarea și în lipsă.

3.2 Recurenta pârâtă Curtea de Conturi a României, prin recursul formulat a apreciat sentința instanței de fond, din perspectiva considerentelor reținute privind anularea și suspendarea măsurii dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 9/2016, ca fiind nelegală și netemeinică, pentru următoarele considerente:

A. Referitor la cererea de suspendare a executării măsurii dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. III/9/26.05.2016 emisă de către Departamentul III, astfel cum au fost menținută prin încheierea nr. III/87/25.07.2016 a Comisiei de soluționare a contestațiilor, instanța de fond a reținut că, sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea producerii unei pagube iminente.

Consideră ca fiind nelegală și netemeinică soluția instanței de fond referitoare la suspendarea executării măsurii de la pct. II.2 din decizie, dat fiind faptul că, cele două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite cumulativ.

În ceea ce privește condiția privind cazul bine justificat susține că instanța de fond, în mod eronat a apreciat că este îndeplinită, în condițiile în care a reținut faptul că reclamanta a efectuat plăti duble către producătorii agricoli ca urmare a unei erori din aplicația IT utilizată.

În acest context, nu se poate pune problema ilegalității deciziei a cărei suspendare se cere, deoarece aceasta, atât pe fond, cât și pe formă, este în strictă conformitate cu legea.

A invocat și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în materie.

Referitor la condiția pagubei iminente arată că soluția instanței de fond este nelegală, având ca fundament un raționament contradictoriu, în sensul că, deși constată plata eronată a acestor sume către producătorii agricoli, (plăți care se impun a fi recuperate), totuși apreciază că se impune suspendarea executării acestei măsuri.

Susține și că măsurile dispuse prin decizia emisă de către Departamentul III nu sunt de natură a crea un prejudiciu entității verificate, care să justifice cererea de suspendare a executării actului contestat, ci, dimpotrivă, prin aceasta s-a urmărit recuperarea prejudiciului deja cauzat din culpa intimatei- reclamante.

B. Referitor la soluția instanței de fond privind anularea măsurii dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. III/9/26.05.2016 emisă de către Departamentul III, "în sensul că dobânzile și penalitățile se vor calcula de la data expirării termenului de plată indicat în procesele-verbale de recuperare a debitelor și până la data restituirii debitelor principale", o apreciază ca fiind nelegală și netemeinică, pentru următoarele considerente:

Pe de o parte, prin măsura de la pct. II.2 din Decizia nr. III/9/26.05.2016 emisă de către Departamentul III, nu s-a stipulat termenul de la care urmează a se face calculul dobânzilor și penalităților de întârziere, ci s-a stipulat doar faptul că aceste se calculează până la data restituirii/recuperării debitelor principale.

Pe de altă parte, reclamanta - intimată A.P.I.A. a recunoscut faptul că au fost efectuate plăți de la bugetul de stat peste cele real datorate, în cuantum de 3.293.676,67 RON, către un număr de 147 de producători agricoli în cadrul procedurii prealabile, cât și în fața instanței de fond.

Apreciază că instanța de fond, în mod eronat a reținut ca fiind întemeiate aceste argumente ale reclamantei, având în vedere faptul că reclamanta-intimată A.P.I.A. a vrut să justifice "plata nelegală" ca fiind, în fapt, "plata nedatorată/sume necuvenite", eludând, în mod nejustificat, prevederile legale cu privire la activitățile specifice ce preced operațiunea de plată din fonduri de la bugetul de stat și responsabilitatea persoanelor care au efectuat plata.

Or, așa cum s-a consemnat în Procesul-verbal de constatare, în cadrul activităților ce preced plățile, reprezentanții A.P.I.A. nu au respectat prevederile O.M.F.P. nr. 1917/2005, cu modificările și completările ulterioare, și O.M.F.P. nr. 1972/2002, cu modificările și completările ulterioare, iar în raportul juridic al acestora cu bugetul de stat pe care îl administrează, plățile în cuantum de 3,3 milioane RON sunt nelegale, acestea urmând a se recupera conform prevederilor art. 73

1

din Legea nr. 500/2002, cu modificările ulterioare.

Instanța de fond, în mod nelegal a stabilit ca și modalitate de restituire a plăților nedatorate și a dobânzilor și penalităților de întârziere atât dispozițiile O.G. nr. 14/2010 cât și dispozițiile Codului de procedură fiscal în sensul că, până la data termenului de plată stabilit prin procesul-verbal de recuperare a debitelor să fie supuse unui regim juridic de recuperare, (respectiv O.G. nr. 14/2010) iar, de la data stabilită în procesul-verbal de recuperare și până la recuperarea efectivă, debitul respectiv poartă alt regim juridic.

Această ipoteză, cel puțin la nivel teoretic nu poate fi primită în condițiile în care prin sentință instanța a reținut că regimul juridic al sumelor plătite celor 147 de producători agricoli poartă regimul juridic al creanțelor bugetare, ceea ce semnifică faptul că sunt suspuse dispozițiilor Legii nr. 500/2002.

Pentru aceste considerente solicităm admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și în rejudecare, respingerea în totalitate atât a cererii de suspendare a executării măsurii dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 9/26.05.2016 cât și a cererii de anulare a acestei măsuri, ca neîntemeiate.

În drept, invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 73

1

din Legea nr. 500/2002 cu modificările și completările ulterioare, O.M.F.P. nr. 1917/2005, cu modificările și completările ulterioare, și O.M.F.P. nr. 1972/2002, art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

4.1 Recurenta-reclamantă Agenția de Plăti și Intervenție pentru Agricultură a depus întâmpinare în cuprinsul căreia, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului formulat de pârâtă ca nefondat pentru următoarele motive:

Prin sentința recurată instanța a admis în parte cererea sa cu privire numai la suspendarea executării pct. II.2 din decizia și încheierea emise de Curtea de Conturi a României.

Ulterior, prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 20.03.2017, instanța de fond din oficiu a dispus îndreptarea erorii materiale strecurate în dispozitivul sentinței civile nr. 511/17.02.2017, în sensul că se va trece corect: "Suspendă executarea Deciziei nr. 9/26.05.2016 în ceea ce privește măsura II.2 în privința calculării dobânzilor și a penalităților de la data efectuării plăților necuvenite către producătorii agricoli, până la soluționarea definitivă a cauzei", iar nu cum din eroare s-a consemnat: "Suspendă executarea Deciziei nr. 9/26.05.2016 în ceea ce privește măsura de la pct. II.2 în sensul că dobânzile și penalitățile se vor calcula de la data expirării termenului de plată indicat în procesele-verbale de recuperare a debitelor și până la data restituirii debitelor principale, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Referitor la cererea de suspendare a executării în ceea ce privește măsura II.2 din decizia și încheierea emise de Curtea de Conturi a României arată că aceasta a fost în mod întemeiat admisă de instanța de fond fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la existența unor cazuri bine justificate a făcut referire la practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv Decizia nr. 3015/23 septembrie 2009.

Sub aspectul condiției pagubei iminente, susține că și aceasta este îndeplinită, în condițiile în care este obligată să procedeze la recuperarea sumelor achitate în mod eronat de la producătorii agricoli, cu toate consecințele care decurg din această operațiune administrativă, în sensul că toate titlurile de creanță astfel emise, pot face obiectul unor cereri de chemare în judecată; iar în ipoteza anulării lor va fi obligată să plătească cu titlu de despăgubiri toate cheltuielile de judecată ivite cu ocazia unor astfel de litigii.

În ceea ce privește anularea măsurii II.2 din decizia contestată apreciază că soluția instanței de fond este legală și temeinică aducând următoarele argumente:

Încadrarea de către Curtea de Conturi ca "plată nelegală" conform art. 73

1

din Legea 500/2002 nu poate fi acceptat, având în vedere definiția dată de art. 2 lit. o) din O.G. nr. 119/1999 noțiunii de "legalitate".

Or, "prin gestionarea schemei" nu s-a încălcat nicio prevedere legală în vigoare la data efectuării plății și nu s-a produs niciun prejudiciu. Mai mult, sumele respective nu sunt purtătoare de venituri/dobânzi pentru ca să poată produce prejudiciu.

Buna-credință s-a dovedit și prin faptul că cei mai mulți dintre fermierii în cauză au restituit sumele necuvenite în decurs de câteva zile de la data la care au fost informați. De asemenea, nu pot fi încadrați nici la "plată nelegală", întrucât banii nu au fost obținuți de fermieri prin încălcarea prevederilor legale.

Secțiunea a 2- a, art. 1341-1344 referitoare la plata nedatorată și Titlul VIII - art. 1635 - 1649 referitoare la restituirea plății nedatorate - art. 1645 din C. civ. face diferență între debitorul de bună credință și cel de rea-credință. Buna-credință s-a dovedit prin faptul că fermierii au înțeles și au restituit sumele necuvenite în decurs de câteva zile de la data la care au fost informați.

Mai mult, Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, cu modificările și completările ulterioare prevede modalitatea de recuperare a ajutorului acordat necuvenit, conform O.G.. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și nu conform Legii nr. 500/2002, așa cum în mod greșit au reținut auditorii externi în considerentele deciziei.

De asemenea, art. 42 din O.U.G. nr. 66/2011, care are caracterul unei legi speciale, nu prevede aplicarea dobânzilor și penalităților de la data efectuării plății considerată nelegală. Prin urmare, nici la recuperarea fondurilor europene nu se ia în considerare încadrarea la art. 73

1

din Legea 500/2002, ceea ce dovedește că încadrarea ca prejudiciu/plată nelegală nu este cea corespunzătoare.

În conformitate cu Orientarea CE nr. 4/2015 privind auditul de certificare a conturilor FEGA/FEADR, "în cazul în care există deficiențe semnificative într-un sistem național de control, fie pe baza slăbiciunilor identificate de sistemele de monitorizare proprii ale agenției de plăți în sau pe baza auditurilor CE sau CCE, iar riscurile care decurg din acestea sunt semnificative, trebuie să se ia în considerare formularea de rezerve.

Deficiențele sunt semnificative dacă toate cele trei condiții de mai jos sunt îndeplinite: examinarea aspectelor calitative evidențiază deficiențe semnificative într-un sistem național de control și valoarea plăților necuvenite este estimată la peste 2% din plățile totale efectuate în cursul exercițiului financiar și nu a fost posibilă contracararea impactului deficiențelor prin intermediul unor măsuri corective".

Implementarea schemei de sprijin s-a realizat într-un timp foarte scurt având în vedere prevederile O.U.G. nr. 45/2015.

Eroarea a fost identificată și remediată în data de 28.12.2015, înainte de efectuarea transferului tranșei 3; diferența de zile între 22.12 și 28.12 este explicată de zilele de sărbătoare libere. De asemenea, în data de 28.12.2015 a fost transmisă centrelor județene APIA nota DMS nr. 56092/28.12.2015 referitoare la această eroare însoțită de lista beneficiarilor și sumele aferente în vederea demarării procedurii de recuperare a sumelor.

Eroarea a fost pentru un număr de 147 beneficiari (aprox. 0,18 % din cererile autorizate la plată) cu suma de 3.302.333,44 RON care reprezintă aproximativ 1,11 % z k suma total autorizată la plată.

Procesele-verbale de recuperare debite au fost întocmite în data de 29.12.2015 și înaintate Direcției Economice în data de 31.12.2015 pentru a putea înregistra sumele depuse de către beneficiari.

Recuperarea s-a efectuat în procent de aproximativ 62% imediat după identificarea erorii (până la data de 04.01.2016).

În consecință a solicitat respingerea recursului formulat de către recurenta - pârâtă Curtea de Conturi a României, împotriva sentinței civile nr. 511/17.02.2017, cu consecința menținerii în parte ca fiind temeinică și legală cu privire la suspendarea executării și anulării pct. II.2 din Decizia nr. 9/26.05.2016, din încheierea nr. 87/25.07.2016.

În drept, a invocat dispozițiile art. 490 alin. (2) din C. proc. civ., Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, respectiv actele normative de care s-a făcut vorbire în întâmpinare.

În conformitate cu prevederile art. 223 coroborate cu prevederile art. 411 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. a solicitat judecarea și în lipsă.

4.2 Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă ca nefondat pentru următoarele considerente:

De asemenea, conducerea A.P.I.A. are obligația de a acționa corectiv, prompt și responsabil ori de câte ori se constată încălcări ale legalității și regularității în efectuarea unor operațiuni, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 119/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv prin dezvoltarea sistemului de control intern implementat, dezvoltare menită să protejeze fondurile publice pe care le gestionează și să asigure respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Practic, reanalizarea sistemul de control intern managerial implementat, este necesară și pentru faptul că OSGG nr. 400/2015 a suferit modificări și completări prin Ordinul nr. 200 din 26 februarie 2016.

Potrivit art. 28 alin. (1) teza a II-a C. proc. pen.., instanța civilă nu este legată de hotărârea definitivă de achitare sau de încetare a procesului penal în ceea ce privește existența prejudiciului ori a vinovăției autorului faptei ilicite.

Ca atare, este necesar ca entitatea păgubită să dispună și alte măsuri de recuperare a prejudiciului, pe cale civilă, inclusiv prin atragerea răspunderii patrimoniale a salariaților sau, după caz, a răspunderii civile a funcționarilor publici, în condițiile legii.

Pe de altă parte conducerea APIA Buzău, prin acțiunile realizate în timpul efectuării controlului, și-a însușit constarea echipei de audit, nu a formulat obiecțiuni la actul de control și nici nu a semnat, în solidar cu conducerea APIA, contestația formulată de ordonatorul secundar de credite.

l) Așa cum rezultă din actele de control, acțiunile neconforme și inacțiunile reprezentanților A.P.I.A., în perioada 2010 - 2014, respectiv neexecutarea cu celeritate a unor acte administrative nesuspendate și/sau neanulate de instanțele de judecată competente, sunt fapte de natură a atrage răspunderea patrimonială a funcționarilor publici "pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează" (art. 84 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare).

În fapt, în anul 2010, auditorii publici externi au constatat și adus la cunoștința conducerii A.P.I.A., faptul că au fost angajate și efectuate nelegal unele cheltuieli de personal, iar ulterior, ordonatorul de credite al agenției a dispus formal o serie de măsuri necesare recuperării sumelor cuvenite bugetelor publice (prin emiterea Deciziei directorului general nr. 344/28.03.2013 - pentru sporul de 75% și a Deciziei directorului general nr. 1821/11.10.2010 - pentru sporul de 15%) măsuri care nu au fost puse în aplicare în acord cu prevederile legale în materie (astfel cum au statuat și instanțele de judecată), respectiv nu au fost emise titluri executorii, ordine/dispoziții de imputare, potrivit raporturilor de serviciu existente la datele la care unii angajați ai agenției au beneficiat de sume necuvenite.

De asemenea, în ceea ce privește sporul de 75%, în mod corect s-a constatat faptul ca Decizia directorului general nr. 344/28.03.2013 a fost suspendată nejustificat.

Decizia directorului general nr. 1821/11.10.2010, în ceea ce privește sporul de 15%, fie a fost pusă în aplicare cu întârziere nejustificată, fie a fost aplicată eronat (prin emiterea unor angajamente de plată și, ulterior, formularea de către APIA a unor acțiuni, în cadrul instanțelor civile, împotriva celor care nu au înțeles să restituie de bunăvoie sumele necuvenite), astfel cum au stabilit instanțele de judecată competente.

Mai mult chiar, nu a fost stabilită corect întinderea prejudiciului creat bugetelor publice, reprezentanții APIA necalculând până în prezent obligațiile accesorii prevăzute de Codul de procedură fiscală (dobânzi și penalități de întârziere), nestabilind persoanele răspunzătoare și neinițiind măsuri legale de recuperare a acestora, contrar prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Din toate aceste aspecte, prezentate detaliat în actul de control și necontestate de către reprezentanții A.P.I.A., rezultă că nu s-au dispus cercetări administrative și nu s-au stabilit persoane răspunzătoare și, implicit, nu au fost aplicate sancțiuni în acord cu responsabilitatea atrasă, potrivit legii.

Astfel, sumele cuvenite bugetelor publice (recunoscute ca atare și prin hotărârea definitivă a Înaltei Curți de Casație și Justiție - decizia civilă nr. 239/05.02.2016, deci, ulterior, intrării în vigoare a Legii nr. 124/2014) și nerecuperate până în prezent, sunt consecința neaplicării în termen și întocmai a prevederilor Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și a Codului de procedură fiscală, iar potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conducerea A.P.I.A. poartă întreaga responsabilitate pentru stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia.

2) Raportat la prevederile Legii nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice susține că acestea nu sunt aplicabile în speța de față, neavând nicio influență asupra legalității măsurii din decizie.

Conform art. 2 alin. (1) din acest act normativ, se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control a unor prejudicii.

Este adevărat că finalitatea urmărită de reclamant este exonerarea de la plată, însă aceasta se produce prin efectul Legii nr. 124/2014, care nu stabilește că drepturile acordate sunt legale ci din contră, legiuitorul recunoaște nelegalitatea veniturile de natură salarială stabilite în condițiile prevăzute de art. 1, consfințind astfel măsurile dispuse de Curtea de Conturi, în conformitate cu principiul legalității.

Pentru aceste considerente, solicită respingerea recursului reclamantei ca nefondat.

În drept, și-a întemeiat întâmpinarea pe dispozițiile art. 490 alin. (2) C. proc. civ., art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și pe toate actele normative invocate.

4.3 Recurenta reclamantă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (A.P.I.A), a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de recurenta pârâtă Curtea de Conturi a României, solicitând respingerea apărărilor formulate, în esență pentru argumentele dezvoltate prin cererea de recurs.

În drept, a invocat prevederile art. 201 alin. (2) C. proc. civ., Legii nr. 554/2004, republicată, precum și pe actele normative comunitare și naționale de care a făcut vorbire în cuprinsul cererii.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamanta Agenția de Plăti și Intervenție pentru Agricultură este nefondat, iar recursul formulat pârâta Curtea de Conturi a României este fondat potrivit considerentelor ce urmează:

1) Relativ la măsura de la pct. I.1 al Deciziei nr. 9/26.05.2016 Curții de Conturi, pusă în discuție prin recursul promovat de reclamantă se reține că prin aceasta s-a dispus reanalizarea sistemul de control intern managerial implementat în sensul identificării punctelor forte și slabe (vulnerabilitățile) ale acestuia și a zonelor și direcțiile de schimbare, iar ulterior se va dezvolta acest sistem astfel încât să se respecte cerințele prevăzute la art. 1.7 din Anexa la OSGG nr. 400/2015, inclusiv: să fie adaptat dimensiunii, complexității și mediului specific agenției; să vizeze toate nivelurile de conducere și toate activitățile/operațiunile, în scopul evitării efectuării către producătorii agricoli a unor plăti de la bugetul de stat în cuantum mai mare decât cele real datorat (prevenire), precum și remedierii deficiențelor constatate în cadrul activităților de control intern efectuate post plată de către reprezentanții agenției (depistare), în acord cu obligația legală a conducerii entității publice de a acționa corectiv, prompt și responsabil ori de câte ori se constata încălcări ale legalității și regularității în efectuarea unor operațiuni (art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 119/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare), până la data de 30.09.2016.

Așa cum a arătat și instanța de fond, la baza dispunerii acestei măsuri a stat procesul-verbal de constatare întocmit de auditorii externi prin care, în ceea ce privește schema de ajutor de stat pentru compensarea pagubelor cauzate de fenomenul meteorologic de secetă severă din perioada aprilie - septembrie 2015 s-au constatat deficiențe în ceea ce privește activitățile de control de prevenire în cadrul procedurilor de autorizare și aprobare la plată, cu implicații directe asupra fondurilor publice alocate, respectiv faptul că recurenta reclamantă a gestionat această formă de sprijin prin utilizarea unei aplicații electronice, rezultând efectuarea de plăti duble către 147 de beneficiari.

Auditorii externi au reținut că realizarea plăților duble s-a datorat lipsei unui control de aplicație corespunzător, care să permită identificarea erorilor aplicației informatice utilizate, ce a fost dezvoltată de Direcția IT a reclamantei, în fazele de testare a aplicației și de lichidare a cheltuielilor.

Deficiențele în ceea ce privește activitățile de control de depistare a neregulilor, au fost reținute în condițiile în care existenta plăților duble a fost determinată în urma analizării unei petiții și în urma controalelor pe teren dispuse de auditorii publici externi și, ulterior, prin dispozițiile directorului general al APIA.

În ceea ce privește sprijinul financiar de la bugetul de stat ANT - bovine, s-au constatat deficiențe în privința activității de control de prevenire, fiind efectuate plăți nelegale ca urmare a nerespectării procedurilor interne referitoare la primirea, înregistrarea, verificarea și autorizarea cererilor unice de plată în sectorul zootehnic. De asemenea au fost identificate deficiențe în privința activității de control de depistare a neregulilor, având în vedere că plățile nelegale au fost identificate în urma controlului efectuat la solicitarea echipei de audit.

Este adevărat că recurenta reclamantă are implementat un sistem de control în baza cadrului legal al Uniunii Europene și național, prezentat pe larg atât prin acțiunea introductivă cât și prin cererea de recurs, însă aceste împrejurări nu o exonerează de obligația de a verifica și îmbunătăți acest sistem în situația în care se constată deficiențe ale activității ce puteau fi evitate printr-un control managerial mai performant.

În raport de cele anterior prezentate nu poate fi reținută ca fondată susținerea recurentei reclamante în sensul că auditorii externi din cadrul Curții de Conturi au dispus măsura de la pct. I.1 din Decizie în baza unor constatări generale, nespecifice, nevizând o activitate concretă, identificată exact, din cele anterior prezentate rezultând aspectele concrete care au condus la reținerea unor deficiențe în ceea ce privește activitățile de control de prevenire cât și activitățile de control de depistare.

De asemenea măsura dispusă, așa cum a fost anterior prezentată, este una concretă prin care se prezintă activitățile ce urmează a fi efectuate de entitatea verificată cât și finalitatea ce trebuie urmărită prin aceste activități.

De altfel, chiar recurenta reclamantă recunoaște prin motivele de recurs că a trecut la implementarea măsurii dispus