ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5528/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la 11 octombrie 2016, reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară, a solicitat suspendarea aplicării măsurilor dispuse prin Dispoziția obligatorie nr. 231.337/02.06.2016, anularea Dispoziției obligatorii nr. 231.337/02.06.2016, a Raportului de inspecție economico-financiară care a stat la baza emiterii Dispoziției, precum și a Deciziei nr. 66/P/01.09.2016, de respingere a contestației administrative.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 551 din 21 februarie 2017, Curtea de Apel București a respins ca inadmisibilă, cererea de suspendare și ca neîntemeiată, cererea în anulare formulată de reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 551 din 21 februarie 2017 a formulat recurs reclamanta A. S.A, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată. În susținerea recursului, recurenta-reclamantă a structurat criticile sale pe două categorii: critici referitoare la temeiul legal indicat de către instanța de fond pentru încadrarea măsurilor trasate prin decizia Ministerului Finanțelor Publice și critici prin care susține lipsa prejudiciului. În cadrul primei categorii, recurenta arată că instanța de fond a ignorat motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă și a preluat apărările intimatului, fără a proceda la o proprie analiză a cauzei. Nu a analizat, în contextul trimiterilor intimatului la prevederile art. 5 și art. 2 din O.G. nr. 119/1999, dacă există un prejudiciu produs. De asemenea, prin referirile la prevederile art. 13 alin. (5) O.G. nr. 26/2013, a excedat acestui cadru legal, adăugând completarea potrivit căreia operatorii economici trebuie să recupereze atât contravaloarea amenzii cât și eventualele prejudicii, aserțiuni care nu se regăsesc în O.G. nr. 26/2013. Instanța nu a ținut seama că răspunderea stabilită prin O.G. nr. 26/2013 se rezumă la sancțiunea amenzii, neexistând un temei legal pentru stabilirea unui eventual prejudiciu. Actele normative indicate de pârât și preluate în argumentare de către instanța de fond, și anume O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 2/2001, prevederile din C. civ. cu privire la faptele ilicite, nu încadrează situația învederată prin Dispoziția nr. 231.337/2.06.2016 ca fiind o faptă generatoare de prejudicii, care să justifice măsura recuperării sumelor achitate în temeiul unor acte aprobate de către organele statutare ale societății, respectiv Adunarea Generală a Acționarilor și Consiliul de Supraveghere. Chiar dacă, prin absurd, s-ar accepta că sumele indicate ca depășiri pot fi imputate, cu siguranță aceasta nu se poate stabili prin raportare la temeiul legal reținut prin Dispoziție, de către MFP. Instanța de fond ignoră caracterul contravențional al faptei imputate, prevederile legale incidente în cauză care modifică încadrarea faptei contravenționale și determină aplicarea sancțiunii mai ușoare, de natură să înlăture răspunderea stabilită prin dispoziția atacată. Cât privește existența prejudiciului, nici Ministerul Finanțelor Publice și nici instanța de fond nu au răspuns criticilor reclamantei și nu au arătat temeiul de drept pentru măsura de recuperare a așa-zisului prejudiciu, ci au trimis în mod eronat la prevederi legale abrogate O.U.G. nr. 26/2013. Solicită să se constate că lipsește cu desăvârșire actul ilicit civil, respectiv fapta care să fi determinat existența unui prejudiciu, deoarece la baza cheltuielilor care au determinat o depășire a bugetului de venituri și cheltuieli (BVC) a stat însăși voința acționarului- Ministerul Transporturilor, care a dat mandat reprezentanților săi în structurile de control/supraveghere/administrare pentru toate hotărârile adoptate. Societatea și-a realizat indicatorii economici programați prin BVC, iar sumele stabilite a fi recuperate au fost achitate către salariații societății sau către structurile de conducere, în baza unor documente perfect valabile, adoptate prin voința acționarului, astfel încât nu se poate referi la un prejudiciu, respectiv la o pagubă produsă societății. Cu alte cuvinte, depășirile în structură ale BVC nu au afectat exercițiul financiar al anului 2014, deoarece veniturile au crescut chiar cu un procent mai mare decât cheltuielile. Ministerul Transporturilor, care este acționarul societății reclamante, nu reclamă un prejudiciu. De asemenea, intimatul-pârât nu a invocat o cauză de nulitate a actelor pe baza cărora s-au efectuat plățile, ci a indicat numai depășirea nivelului aprobat prin BVC pentru anumite categorii de cheltuieli, faptă care impune exclusiv o sancțiune contravențională în sarcina societății, fără ca pentru sumele ce au depășit capitolele din BVC să fie necesară recuperarea, conform O.U.G. nr. 26/2013. Un alt aspect foarte important este că fapta contravențională invocată de către intimatul-pârât nu face obiectul analizei în speță. Cauza de față se referă numai la măsura recuperării prejudiciului, măsură care nu putea fi dispusă prin dispoziția MFP. În concluzie, măsurile trasate prin dispoziția atacată exced cadrului legal statuat prin O.U.G. nr. 26/2013, motiv pentru care se impune anularea dispoziției nr. 231.337/2.06.2016 și a deciziei nr. 66/P/1.09.2016 sau, în subsidiar, anularea în parte, cu privire la recuperarea sumelor ce reprezintă depășiri ale cheltuielilor, descrise prin dispoziție, acestea neputând fi considerate un prejudiciu.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Arată că prin dispoziția obligatorie nr. 231.337/2.06.20165 s-a dispus în sarcina conducerii societății recurente să întreprindă demersuri de identificare a tuturor persoanelor responsabile, a gradului de vinovăție, precum și de recuperare de la aceste persoane a sumei de 34,18 mii RON, reprezentând cheltuieli de natură salarială efectuate peste nivelul aprobat prin bugetul de venituri și cheltuieli. Totodată, s-a dispus recuperarea de la persoanele responsabile a contravalorii amenzilor aplicate în temeiul O.G. nr. 26/2013, dar și a sumei de 104,6 mii RON reprezentând cheltuieli pentru director/directorat, consiliu de administrație și consiliu de supraveghere, peste nivelul aprobat prin BVC. Măsurile au fost dispuse și ca urmare a incidenței art. 5 din O.G. nr. 119/1999. Prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 reglementează competența organelor de control din cadrul MFP de a constata contravențiile ce vizează activitatea societăților la care statul este acționar unic sau la care deține participație majoritară. În baza acestor dispoziții legale, instanța de fond a stabilit în mod corect că Ministerul Finanțelor Publice avea competența funcțională de a emite constatările în baza controlului efectuat, de a stabili răspunderea contravențională și de a lua măsuri pentru recuperarea amenzilor și a prejudiciului. Este nesustenabilă afirmația recurentei-reclamante referitoare la inexistența prejudiciului ori a faptei ilicite. Raportat la cadrul normativ indicat în actul de control și potrivit art. 1349 alin. (2) și art. 1537 C. civ., răspunderea civilă reparatorie intervine în cazul în care există un prejudiciu cauzat unei persoane, iar cel care l-a produs printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție este obligat să-l repare. Recurenta-reclamantă nu a respectat dispozițiile legale incidente, acesta fiind motivul aplicării sancțiunilor contravenționale, dar și a dispunerii măsurilor de recuperare a prejudiciilor cauzate. Consideră că susținerile recurentei referitoare la efectuarea cheltuielilor de natură salarială peste nivelul aprobat prin BVC cu acordul acționarului unic Ministerul Transporturilor trebuie cenzurate întrucât recurenta-reclamantă nu a respectat principiile care guvernează gestiunea financiară a fondurilor publice (legalitatea, regularitatea, economicitatea, eficacitatea și eficiența).

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 30 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 noiembrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. Recurenta-reclamantă a anexat cererii de recurs împuterniciri emise de Ministerul Transporturilor pentru ședințe ale AGA desfășurate în anul 2014 și hotărârile AGA nr. 128/28.04.2014 și nr. 112/07.03.2013. II. Soluția instanței de recurs Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată nefondat pentru motivele care vor fi arătate în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deși recurenta-reclamantă a precizat că motivele sale de recurs se subscriu exclusiv cazului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din conținutul criticilor enunțate se decelează și susțineri care privesc nelegalitatea hotărârii din perspectiva motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Pe de altă parte, criticile din recurs se referă exclusiv la soluția asupra acțiunii în anulare, soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de suspendare pentru neconsemnarea cauțiunii nefiind recurată. Trecând la analiza motivelor de recurs din perspectiva cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă invocă neanalizarea motivelor de nelegalitate pe care le-a susținut prin cererea introductivă, preluarea de către instanța de fond a apărărilor pârâtului Ministerul Finanțelor Publice fără exercitarea unui efectiv control judiciar asupra acestora și neindicarea de către instanță a temeiului de drept în baza căruia s-au dispus măsurile de recuperare a prejudiciului. Aceste susțineri ale recurentei sunt nefondate. Prin cererea introductivă recurenta-reclamantă a criticat măsurile 1, 2 și 3 dispuse prin Dispoziția obligatorie nr. 231.337/2.06.2016, confirmată prin Decizia MFP nr. 66/P/1.09.2016, respectiv măsurile de recuperare a prejudiciului creat societății prin depășirea nivelului de cheltuieli stabilit prin bugetul de venituri și cheltuieli (BVC) cu cheltuieli de natură salarială (în sumă de 34,18 mii RON) și cheltuieli pentru structurile de conducere ale societății - directori, consiliu de administrație și consiliu de supraveghere (în sumă de 104,6 mii RON), precum și a prejudiciului creat prin achitarea amenzilor aplicate în urma controlului economico-financiar, prin procesele-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x și 13 din 18.04.2016. Sancțiunile contravenționale aplicate în temeiul prevederilor art. 9 alin. (3) și art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 au vizat faptele de depășire a BVC cu cheltuielile de natură salarială, respectiv nerespectarea în execuție a corelației dintre creșterea câștigului mediu brut lunar pe salariat și indicele de creștere a productivității muncii. În esență, reclamanta a susținut că recuperarea sumelor indicate prin Dispoziție contravine prevederilor O.G. nr. 26/2013 care, prin art. 13 alin. (5), în forma în vigoare la data emiterii Dispoziției (conform modificărilor aduse prin O.G. nr. 11/2016 din 29.01.2016), nu se mai referă la recuperarea eventualelor prejudicii, ci numai la aplicarea sancțiunilor contravenționale. A mai arătat recurenta-reclamantă că, în cauză, nu există un prejudiciu, în sensul prevederilor legale aplicabile și nu există un temei de drept pentru măsura de recuperare a acestui prejudiciu. Instanța de fond a reținut că au fost înregistrate cheltuieli de natură salarială peste nivelul prevăzut în BVC pentru anul 2014, că indemnizațiile pentru structurile de conducere au depășit, de asemenea, nivelul aprobat prin BVC, cu încălcarea art. 10 alin. (1) și art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 26/2013, dar și că amenzile contravenționale aplicate societății în baza acestui act normativ nu au fost contestate. Pe cale de consecință, în raport de prevederile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, ale art. 5 și 31 din O.G. nr. 119/1999, precum și ale art. 209, art. 219, art. 1349 alin. (2) și 1357 din C. civ., instanța de fond a apreciat asupra caracterului neîntemeiat al cererii în anulare. Se constată că instanța de fond a expus raționamentul propriu asupra litigiului dedus judecății, în fapt și în drept, neputându-se reține nici invocata neanalizare a motivelor cererii și nici lipsa argumentelor care au condus instanța la respingerea acestei cereri. Cât privește criticile subsumate cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le constată, de asemenea, nefondate. Recurenta-reclamantă susține, în primul rând, că nu există un temei de drept în baza căruia intimatul-pârât să fi dispus măsurile de recuperare a așa-zisului prejudiciu și că instanța de fond a citat dispozițiile art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 într-o formă inaplicabilă cauzei întrucât acestea au fost modificate prin O.G. nr. 11/2016, iar în noua formă nu se mai referă la recuperarea eventualelor prejudicii. Art. 13 din O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară, reglementează faptele care constituie contravenții potrivit acestui act normativ, stabilind, prin alin. (5), că organele de control ale MFP și/sau ANAF sunt abilitate să constate contravențiile și să aplice sancțiunile operatorilor economici vizați de aplicarea actului normativ. Într-adevăr, în forma textului normativ de la data emiterii dispoziției obligatorii, nu mai este cuprinsă sintagma "urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii cât și eventualele prejudicii, în condițiile legii", care a existat în formularea anterioară modificărilor aduse prin O.G. nr. 11/2016. Însă acest aspect, ca și trimiterea eronată a instanței de fond la o altă formă a textului art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, este nerelevantă și nu înseamnă că măsurile dispuse prin dispoziția obligatorie sunt lipsite de temei legal. Potrivit art. 21 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiară, (1) Rezultatul inspecției economico-financiare se consemnează, în scris, într-un raport de inspecție economico-financiară în care se prezintă constatările inspecției economico-financiare din punct de vedere faptic și legal. (...) (3) În baza constatărilor din rapoartele de inspecție economico-financiară se dispun măsuri prin dispoziție obligatorie emisă de organul de inspecție economico-financiară competent. (...) (5) Măsurile dispuse prin dispoziția obligatorie pentru plata obligațiilor datorate, înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați, recuperarea pagubelor produse și pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia. Potrivit art. 28 din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, aprobate prin H.G. nr. 101/2012, (1) Dispoziția obligatorie reprezintă actul administrativ financiar emis de organele de inspecție economico-financiară, în aplicarea prevederilor legale privind obligativitatea operatorului economic de a îndeplini măsurile stabilite. (...) (3) Pentru fiecare deficiență înscrisă în raportul de inspecție economico-financiară remediată în timpul controlului, în dispoziția obligatorie se consemnează atât măsura dispusă, cât și documentele care dovedesc îndeplinirea acesteia. Pentru celelalte deficiențe înscrise în raportul de inspecție economico-financiară, în dispoziția obligatorie se consemnează măsurile stabilite în sarcina operatorului economic, cu nominalizarea persoanelor responsabile și a termenelor de îndeplinire a acestora. (4) Măsurile dispuse prin dispoziția obligatorie pentru înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați, recuperarea pagubelor produse și pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia. Din acest cadru normativ reiese că Ministerul Finanțelor Publice, care a efectuat inspecția economico-financiară la recurenta-reclamantă, în calitate de operator economic vizat atât de dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 cât și de cele ale O.G. nr. 26/2013, a întocmit raportul cuprinzând constatările inspecției din punct de vedere faptic și legal, iar în baza constatărilor, dar și a proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor emise în temeiul art. 13 din O.G. nr. 26/2013, a dispus măsurile menționate în Dispoziția obligatorie. Aceste măsuri, conform prevederilor exprese ale art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011, se pot referi la recuperarea pagubelor produse prin neregulile constatate în activitatea operatorilor economici controlați și care contravin reglementărilor financiar - contabile. O altă critică a recurentei se referă la inexistența faptei ilicite, respectiv a prejudiciului, cu motivarea că depășirea cheltuielilor stabilite prin BVC a fost însăși voința acționarului Ministerul Transporturilor, împrejurare care ar rezulta din mandatul dat de acest acționar reprezentanților săi în structurile de control, supraveghere și administrare ale societății. Aceste susțineri vor fi înlăturate, în baza normelor de drept substanțial incidente. Potrivit art. 10 alin. (1) lit. a) și b) din O.U.G. nr. 26/2013, operatorii economici au obligația să respecte în execuția BVC regula potrivit căreia cheltuielile de natură salarială, aprobate prin BVC, reprezintă o limită maximă care nu poate fi depășită, iar în cazul în care se înregistrează depășiri sau nerealizări ale veniturilor totale aprobate, se pot efectua cheltuieli totale, proporțional cu gradul de realizare a veniturilor realizate, cu încadrarea în indicatorii de eficiență aprobați. Potrivit art. 13 alin. (1) lit. e), nerespectarea prevederilor art. 10 alin. (1) constituie contravenție. Potrivit art. 13 alin. (1) lit. d) reprezintă contravenție și nerespectarea în execuția bugetului a corelației prevăzute la art. 9 alin. (3) din același act normativ. Conform art. 14 alin. (2), nivelul remunerațiilor membrilor consiliilor de administrație, consiliilor de supraveghere și directorilor care nu au fost numiți în condițiile O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, se stabilește prin asimilare cu cele prevăzute de aceasta, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate. Potrivit art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999, (p)ersoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligația să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității, economicității, eficacității și eficienței în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public. Clara nerespectare a dispozițiilor legale anterior citate, de altfel parțial sancționată și contravențional prin procesele-verbale nr. x/18.04.2016 și y/18.04.2016, reprezintă fapte ilicite, care au determinat măsurile de recuperare a prejudiciilor. Nu are nicio relevanță că plățile făcute salariaților sau structurilor de conducere ale societăți au avut aprobarea acționarului, câtă vreme ele nu au respectat structura BVC, în materie de cheltuieli. Nu are susținere legală afirmația recurentei-reclamante potrivit căreia faptele ar fi putut atrage numai sancțiunea contravențională, întrucât, conform cadrului normativ incident anterior expus, dincolo de constatarea săvârșirii contravențiilor, recuperarea prejudiciilor produse prin încălcarea dispozițiilor normative emise tocmai în scopul întăririi disciplinei financiare își are temeiul legal în prevederile O.G. nr. 94/2011. În egală măsură, în mod corect intimatul-pârât a reținut în motivarea actelor administrative atacate, prevederile art. 2 lit. o), art. 5 alin. (1) și art. 26 din O.G. nr. 119/1999, a căror aplicabilitate la împrejurările cauzei rezultă cu prisosință din chiar conținutul lor. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,