ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2727/2017

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, suspendarea efectelor Dispoziției Obligatorii din 24.06.2016, emisă de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară din cadrul Ministerului Finanțelor și, pe cale de consecință, a Raportului de Inspecție Economico-Financiară din 24.06.2016 emis de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară în privința societății A. SA, până la soluționarea definitivă a cauzei vizând nelegalitatea și netemeinicia acestora.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 2.710 din 22 septembrie 2016, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta SC A. SA, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta a susținut, în esență, că prima instanță a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, a arătat că, potrivit Raportului de inspecție economică-financiară, ale cărui constatări stau la baza emiterii Dispoziției obligatorii, au fost avute în vedere prevederile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv. Totodată, obiectul acțiunii de inspecție economico - financiară, astfel cum a fost descris atât în Ordinul de serviciu din 13.11.2015, cât și în Raportul de inspecție economico-financiară și în Dispoziția obligatorie, a constat în verificarea respectării prevederilor O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară pentru perioada 2013 - prezent. Așa fiind, a apreciat că atât raportul de inspecție, cât și dispoziția obligatorie sunt în mod evident viciate, în măsura în care temeiul de drept indicat este unul eronat, inspecțiile efectuate în temeiul O.G. nr. 119/1999 vizând o serie de operațiuni specifice, distincte de obiectul O.G. nr. 26/2013. În altă ordine de idei, dispoziția contestată s-a fundamentat pe raportul de inspecție încheiat cu încălcarea prevederilor art. 20 alin. (2) din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2012, nefiind menționat, cu privire la deficiențele constatate, care au fost influențele financiare și bugetare nefavorabile. De asemenea, vicierea prezumției de legalitate a dispoziției atacate este fundamentată pe lipsa precizării explicite a termenului de formulare a plângerii prealabile împotriva acestui act și lipsa indicării entității la care se depune această plângere, cu încălcarea prevederilor art. 28 alin. (2) din aceleași norme. În opinia recurentei, motivele de nelegalitate invocat conduceau, prin simpla inspectare și comparare a celor două acte administrative, la constatarea unei îndoieli serioase de natură a afecta prezumția de legalitate a dispoziției obligatorii atacate emise cu încălcarea dispozițiilor imperative menționate. În ceea ce privește condiția prevenirii pagubei iminente, contrar celor reținute de prima instanță, recurenta a susținut că, în cauză, sunt întrunite atât prejudiciul material viitor și previzibil, cât și cazul perturbării previzibile grave a funcționarii societății, având capital majoritar de stat. Totodată, a arătat că orice măsură de identificare a presupusului prejudiciu creat prin plata veniturilor de natură salarială cu depășirea limitelor aprobate prin bugetul de venituri și cheltuieli aferent anului 2014 și de recuperare a acestor sume supune societatea riscului de a fi acționată în instanță și, în consecință, la suportarea de către societate a unor pagube pecuniare însemnate. De asemenea, punerea în aplicare a măsurilor dispuse de către intimată este de natură să determine o perturbare previzibilă gravă a funcționarii societății recurente, cauzându-se prejudicii considerabile în patrimoniul statului, dată fiind calitatea de acționar majoritar a Ministerului Tineretului și Sportului. Totodată, a învederat faptul că s-a soluționat plângerea privind procedura prealabilă împotriva măsurilor Dispoziției Obligatorii din 24.06.2016, prin Decizia nr. 68/P din 16.09.2016, în sensul respingerii, atacând și această soluție. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, pe fond, admiterea cererii de suspendare, cu consecința suspendării executării actelor administrative atacate, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Apărarea intimatului-pârât Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, contrar criticilor formulate, că atât activitatea de control cât și măsurile pretins a se realiza în sarcina recurentei-reclamante au drept scop tocmai îmbunătățirea managementului acestei companii naționale, un interes evident de urmărit de stat, ca acționar, aspect ce rezultă din fundamentarea actelor normative în aplicarea cărora a fost realizat demersul ale cărui efecte sunt contestate.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 25 mai 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (6) din C. proc. civ. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele arătate în continuare. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării efectelor Dispoziției Obligatorii din 24.06.2016, emisă de Direcția generală de inspecție economico-financiară din cadrul Ministerului Finanțelor Publice și, pe cale de consecință, a Raportului de Inspecție Economico-Financiară din 24.06.2016 emis de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară în privința societății A. SA, până la soluționarea definitivă a cauzei vizând nelegalitatea și netemeinicia acestora. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Altfel spus, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea și consistența dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu poate fi prejudecat fondul litigiului. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită, la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Legea nu face distincție între motivele de nelegalitate substanțială, de drept material, și cele de nelegalitate procedurală, esențial este însă ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință la nivelul aparențelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei. În cauză, se apreciază că motivele circumscrise de recurentă cazului bine justificat, amplu și detaliat descrise în cererile sale, conturează o îndoială serioasă în ceea ce privește temeiurile de drept (O.G. nr. 119/1999 și O.G. nr. 26/2013) pe care s-a fundamentat efectuarea inspecției în cauză, în condițiile în care acestea au reglementări distincte, contradicția în alegerea respectivelor temeiurilor avute în vedere la emiterea actelor atacate conduce la concluzia că subzistă o aparență de nelegalitate a respectivelor acte. Analizând situația concretă dedusă judecății reține, totodată, că prin Sentința nr. 1.266 din 7 aprilie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel București a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SA, dispunând anularea actelor atacate: Decizia nr. 68/P din 16.09.2016 emisă în soluționarea contestației administrative, Dispoziția obligatorie din 24.06.2016 și Raportul de inspecție economico-financiară din 24.06.2016, emise de autoritatea publică pârâtă. Pronunțarea acestei hotărâri judecătorești are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât este îndeplinită condiția "cazului bine justificat". Deși, nefiind definitivă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu. Or, punerea în executare a măsurilor dispuse prin actul contestat ar conduce în mod indubitabil la perturbarea gravă a activității societății recurente și, implicit, a prejudicierii acesteia, iar în condițiile în care această consecință este cauzată de un act administrativ în privința căruia a fost răsturnată prezumția de legalitate, prin anularea sa, diminuarea respectivă nu mai are caracter prezumat legal, astfel că și această condiție este îndeplinită. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va admite cererea, cu consecința suspendării executării actelor administrative atacate până la soluționarea definitivă a cauzei.