ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 294/2020

Ședința publică din data de 22 ianuarie 2020

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat suspendarea executării Dispoziției obligatorii nr. 263587/6007 din 18.12.2018.

Prin sentința nr. 437 din 6 februarie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, și a suspendat executarea Dispoziției obligatorii nr. 263587/6007/18.12.2018 emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară.

A obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru.

Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a declarat recurs împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, motiv pentru care, invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea acesteia și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, iar în subsidiar rejudecarea procesului și respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de Dispoziția obligatorie nr. 263587/6003/18.12.2018.

În susținerea motivului de nelegalitate invocat, recurentul a menționat că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material incidente în materie de suspendare a executării actului administrativ, respectiv dispozițiile art. 2 lit. t) și ș) și art. 14 din Legea nr. 554/2004, din următoarele perspective: prejudecarea fondului cauzei prin analiza unui motiv de presupusă nelegalitate invocat de către intimata - reclamantă; calificarea greșită a modului de aplicare a dispozițiilor avute în vedere de către organul de inspecție economico - financiară la emiterea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat, respectiv a Dispoziției obligatorii nr. 263587/6003/18.12.2018, ca îndoială serioasă; calificarea greșită a executării dispoziției obligatorii ca fiind de natură să producă o pagubă iminentă în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește criticile referitoare la prejudecarea fondului cauzei, recurentul a menționat că, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța nu poate aprecia arbitrar necesitatea unei astfel de măsuri, ci doar prin raportare la probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a se analiza, pe fond, conținutul actului administrativ.

S-a învederat în declarația de recurs că motivarea cererii de suspendare privește exclusiv aspecte de fond, asupra cărora, prin pronunțarea hotărârii, instanța de fond a prejudecat cauza.

Astfel, principalele critici aduse de către intimata-reclamantă în dovedirea existenței unei îndoieli asupra legalității titlului de creanță, respectiv a condiției privind existența unui caz bine justificat, constau în principal în faptul că, în opinia acesteia, acceptarea acestor sume la plată (n.n. stabilite prin Dispoziția obligatorie criticată) ar încălca dispozițiile Legii insolvenței, respectiv Legea nr. 85/2006 și ar fi în defavoarea tuturor celorlalți creditori înscriși la masa credală, care au fost plătiți conform planului de reorganizare, respectiv conform programului de plăți aferent reorganizării judiciare.

În raport de aceste motive, a precizat recurentul, instanța de fond, în ceea ce privește analiza condiției privind cazul bine justificat, în mod greșit a reținut în considerentele hotărârii că motivul invocat de către intimata-reclamantă, în speță modul de aplicare a dispozițiilor Legii nr. 85/2006 privind procedura insolvenței, reprezintă "o împrejurare de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ în discuție".

Or, clarificarea aspectelor invocate de intimata-reclamantă, aspecte ce în mod evident țin de interpretarea dispozițiilor legale aplicabile și de valoarea probatorie a înscrisurilor prezentate, nu se poate realiza pe calea sumară a procedurii reglementate de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci doar în cadrul acțiunii având ca obiect anularea actului administrativ, adică la fondul cauzei.

Prin urmare, îndoiala serioasă supusă legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi evidentă cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât, în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului.

Pe cale de consecință, soluția instanței de fond, în ceea ce privește analiza condiției privind cazul bine justificat, excede limitelor cercetării judecătorești conferite de dispozițiile art. 14, duce la prejudecarea fondului cauzei și la nesocotirea cerințelor aplicabile suspendării executării actului administrativ, nefiind în ipoteza existenței unui caz bine justificat în sensul definit de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește calificarea greșită a modului de aplicare a dispozițiilor avute în vedere de către organul de inspecție economico-financiară la emiterea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat, ca îndoială serioasă, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, recurentul a învederat că nu putea fi decăzut din drepturi pentru creanțele bugetare constatate ulterior închiderii procedurii insolvenței întrucât acesta nu este organ fiscal și, pe cale de consecință, intimata-reclamantă nu avea obligația comunicării începerii procedurii de insolvență, motiv pentru care nu avea posibilitatea de a efectua inspecție economico-financiară pentru a constata creanțe bugetare în termenul legal de înscriere în tabloul creditorilor.

Așadar, dispozițiile invocate de către instanța de fond sunt incidente organelor fiscale și inspecției fiscale și nu organelor de inspecție economico-financiară.

Mai mult, recurenta a subliniat că, în conformitate cu prevederile art. 8 lit. f) din O.U.G. nr. 94/2011, privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, cu modificările și completările ulterioare, Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară are dreptul să stabilească obligațiile prevăzute de lege în sarcina operatorilor economici supuși inspecției economico-financiare în cadrul termenului de prescripție prevăzut la art. 9 din același act normativ.

În cazul dedus judecății, inspecția economico-financiară a fost începută în anul 2015, anii bugetari ce puteau face obiectul verificărilor fiind 2010-2014, conform art. 9 alin. (1) și (2).

Pe cale de consecință, soluția instanței de fond contravine dispozițiilor aplicabile atât inspecției economico-financiare, cât și regimului juridic al insolvenței, sentința fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În fine, referitor la îndeplinirea condiției pagubei iminente prin executarea dispoziției obligatorii, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, recurentul a menționat că, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, ceea ce în cauza de față nu s-a configurat la nivel de aparență specifică procedurii de suspendare a executării actului administrativ .

În acest context, considerentele instanței de fond potrivit cărora executarea dispoziției obligatorii, în condițiile în care reclamanta nu dispune de lichidități suficiente pentru a efectua această plată, ar putea crea un prejudiciu material viitor și previzibil în situația specială în care aceasta se află, întrucât reclamanta este în imposibilitatea de a mai putea formula o cerere de reorganizare judiciară, ceea ce ar conduce la deschiderea falimentului împotriva acesteia, nu sunt de natură a justifica îndeplinirea acestei condiții, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare la recursul Ministerului Finanțelor Publice, însă, cu prilejul dezbaterii recursului, prin reprezentantul său convențional, a solicitat respingerea recursului pentru motivele regăsite în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Procedura în fața instanței de recurs.

Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, precum și prin raportare la criticile formulate de recurent, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat, pentru considerentele ce succed:

Cu caracter preliminar, Înalta Curte menționează că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond

Văzând dispozițiile legale mai sus arătate, instanța de recurs învederează că un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care vor fi îndeplinite cumulativ cele două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, cele două condiții determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și invers.

În ceea ce privește posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, cum este și cel reprezentat de Dispoziția obligatorie nr. 263587/6007/18.12.2018, prin care s-a stabilit obligația intimatei-reclamante de a vira către bugetul de stat alocația bugetară încasată necuvenit în perioada 2010-2011, provenită din fundamentarea eronată a documentelor justificative care au stat la baza solicitării ei, împreună cu accesoriile aferente-dobânzi și penalități, trebuie amintit că, din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, acesta se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în baza legii și pentru aplicarea acesteia.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14, cât și din ansamblul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege-suspendarea de drept ope legis - ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, după cum în mod judicios a reținut și instanța de fond.

De asemenea, în deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că, în jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme a stabilit că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul normativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Fără a proceda la analiza pe fond a conținutului actului administrativ reprezentat de dispoziția obligatorie emisă de către recurentul-pârât, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că susținerile reclamantei și probele administrate în cauză nu oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ prin suspendarea acestuia.

Deși nu i se poate reproșa instanței de fond faptul că a procedat la cercetarea împrejurării de drept invocate de reclamantă în vederea dovedirii condiției cazului bine justificat, Înalta Curte apreciază însă că acest examen a avut loc cu depășirea cadrului reglementat de procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004, analiza efectuată nerezumându-se doar la verificarea aparentă și sumară a existenței în cauză a unor împrejurări vădite de drept de natură să afecteze încrederea în legalitatea prezumată a actului administrativ.

Astfel, după cum rezultă din considerentele sentinței recurate, instanța de fond a validat teza juridică interpretativă avansată de reclamantă, statuând practic că recurentul-intimat Ministerul Finanțelor Publice, prin Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, nu putea pretinde restituirea alocațiilor/compensațiilor bugetare solicitate și încasate nejustificat de reclamantă, de la bugetul general consolidat, în perioada supusă verificării, perioadă aflată în interiorul procedurii de insolvență deschisă împotriva acesteia, decât cu condiția dobândirii calității de creditor în cadrul procedurii reglementate de dispozițiile Legii nr. 85/2006 privind procedura insolvenței, concluzionând asupra incidenței prevederile art. 76 alin. (1) din actul normativ evocat.

Prin urmare, instanța de fond a conchis că emiterea dispoziției obligatorii cu nerespectarea dispozițiilor legale anterior menționate constituie o împrejurarea de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Or, în aprecierea Înaltei Curți, corecta interpretare sau aplicare a legii de către administrație constituie o operațiune circumscrisă examenului de legalitate a actului administrativ, specifică examenului aferent acțiunii în anularea actului administrativ.

În speță, instanța de fond a depășit limitele cercetării aparenței de drept, a pipăirii fondului, tranșând practic dreptul aplicabil în privința recuperării creanței bugetare stabilită de către recurentul-pârât.

Mai mult, instanța de fond, cu depășirea limitelor stabilite de art. 14 din Legea nr. 554/2004, ignorând faptul că emitentul actului administrativ nu este organ fiscal, funcționarea și organizarea inspecției economico-financiare fiind reglementată de O.U.G. nr. 94/2011, iar creanța stabilită prin dispoziția obligatorie din 18.12.2018 nu are natură fiscală, reprezentând compensații încasate necuvenit cu privire la care reclamanta avea obligația restituirii, în pofida faptului că acestui debit îi sunt aplicabile dispozițiile legale referitoare la colectarea creanțelor fiscale, a stabilit că recurenta-intimată avea obligația de a depune cerere de admitere a acestei creanțe în cadrul procedurii insolvenței și că aceasta nu a învederat nicio situație de excepție prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 85/2006 referitoare la notificarea deschiderii procedurii cu încălcarea legii.

În acest registru, Înalta Curte învederează că instanța de fond a prejudecat fondul cauzei, în condițiile în care, atât motivele invocate în cuprinsul cererii de suspendare a actului administrativ și a plângerii prealabile, cât și obiectul analizei efectuată în cauza de față, referitoare la aplicarea dreptului, constituie aspecte inerente fondului disputei dintre părți.

Cu toate acestea, instanța de recurs acceptă la acest moment posibilitatea ca neîndeplinirea cerințelor legale pentru emiterea dispoziției obligatorii emisă de recurentul-pârât să se confirme ulterior, însă acestea sunt chestiuni ce urmează a fi analizate în procedura de examinare a substanței actului, la momentul contemplării judecătorului asupra acțiunii în anularea actului, un astfel de examen neputând fi îndeplinit în cadrul procedurii reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În acest sens este de reținut că toate susținerile reclamantei-intimate, în sprijinul suspendării executării actului administrativ menționat privesc exclusiv chestiuni de fond care vizează nelegalitatea dispoziției obligatorii, însă, aceste alegații nu pot fi convertite în elemente aparente de nelegalitate ale actului prin care a fost stabilită obligația de a restitui compensațiile încasate în plus de la bugetul de stat, nejustificat, precum și accesoriile corelative, întrucât aceasta este prevăzută de lege.

În acest context, Înalta Curte reține că nu este îndeplinită în cauză condiția existenței cazului bine justificat prin raportare la considerentele anterior expuse.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noțiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție neîndeplinită în cazul de față.

Însă, având în vedere împrejurarea că în cauză nu este îndeplinită condiția existenței cazului temeinic justificat, instanța de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speță.

Față de considerentele anterior expuse, constatând că sentința instanței de fond a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, fapt care atrage incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează a proceda la admiterea recursului declarat de recurentul-pârât, cu consecința casării acesteia și, urmare a rejudecării procesului, va respinge cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței nr. 437 din 6 februarie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A..

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 ianuarie 2020.