ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3335/2014

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 11 mai 2011, reclamanta Primăria Orașului Mizil a formulat contestație împotriva deciziei nr. 1 din 04 aprilie 2011 emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generala a Finanțelor Publice, prin care a fost respinsă contestația formulată împotriva actului de control constând în procesul verbal de inspecție din 07 februarie 2011, solicitând desființarea actelor atacate. În esență, reclamanta a susținut că debitul aferent sporului de 75% a fost nelegal reținut, în condițiile în care într-un litigiu anterior, prin decizia nr. 665 din 23 martie 2011, irevocabilă, Curtea de Apel Ploiești a stabilit că sporul în discuție se cuvenea întregului colectiv de lucru care avea calificarea necesară. Și cu privire la celelalte sporuri despre care organul fiscal a reținut că au fost nelegal acordate, s-a afirmat că au avut o bază legală: art. 20 din Legea nr. 154/1998, H.G. nr. 1136/2006, respectiv convențională: Acordul/Contractul colectiv de muncă pe anul 2008, aprobat prin HCL nr. 128/2007, act administrativ neatacat de prefect. Prin întâmpinarea formulată, Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Referitor la sporul de 75% s-a apărat susținând că soluția curții de apel invocată a fost pronunțată într-o contestație în anulare, ceea ce înseamnă că aceeași instanță a interpretat diferit prevederile legale incidente. În privința sporului de 10% acordat în baza H.G. nr. 1136/2006 ori a sporurilor acordate în baza Acordului colectiv de muncă, pârâta a susținut că personalul angajat al primăriei nu putea beneficia de ele întrucât pe de o parte nu s-a respectat procedura acordării sporului de câmp electromagnetic și pe de altă parte funcționarilor publici li se aplică dispozițiile Legii nr. 188/1999 iar nu acordurile colective de muncă. La data de 10 octombrie 2011 a formulat cerere de intervenție, Sindicatul U.V. al Funcționarilor Publici și Personalului din cadrul Aparatului de Specialitate al Primarului orașului Mizil, Primăriei Mizil, Consiliului local Mizil și al Serviciilor din subordinea Consiliului Local Mizil, invocând dispozițiile art. 49 C. proc. civ., cerere încuviințată în principiu. În cauză s-au administrat înscrisuri, precum și o expertiză contabilă.

Hotărârea curții de apel Prin sentința nr. 13 din 18 ianuarie 2012, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Primăria Orașului Mizil, în contradictoriu cu pârâta M.F.P. - Agenția Națională De Administrare Fiscală-Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova și intervenientul Sindicatul U.V., a anulat procesul verbal de inspecție din 03 februarie 2011 și decizia nr. 1/2011 cu privire la suma de 61.308 RON, reprezentând sporul de 75%, respingând în rest acțiunea ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că în perioada 12 ianuarie 2011-28 ianuarie 2011, Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova - Compartimentul de control a efectuat o acțiune de inspecție la Primăria Orașului Mizil având ca obiectiv, verificarea legalității și oportunității acordării sporului de 75%, prevăzut de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 339/2007 privind promovarea aplicării strategiilor de management de proiect la nivelul unităților administrativ-teritoriale județene și locale, precum și aspecte legate de incompatibilități ori interdicții și alte nereguli. Împotriva procesului-verbal de inspecție din 03 februarie 2011, reclamanta a formulat contestație cu privire la suma totală de 508.022,47 RON, reprezentând 441.402,00 RON prejudiciu de recuperat și 66.620,47 RON dobânzi penalizatoare aferente prejudiciului contestat. Prin decizia nr. 1 din 04 aprilie 2011, Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova - Compartimentul Soluționare Contestații pentru Inspecțiile Compartimentului de Control a respins ca neîntemeiată contestația. Cu privire la sporul de 75% acordat în baza Legii nr. 339/2007, instanța de fond a constatat că în cauză au fost respectate cerințele legale pentru acordarea sporului de 75% la salariul de bază personalului care constituia acest colectiv de lucru, întrucât la data apariției Legii nr. 339/2007, respectiv 03 decembrie 2007, a fost reglementată promovarea aplicării strategiilor managementului de proiect la nivelul unităților administrative județene și locale. Instanța a avut în vedere prevederile art. 5, 6, 7, 8, 9 din H.G. nr. 1066/2008 care stabilesc modalitățile de realizare a formării profesionale a funcționarilor publici, în raport de care a apreciat că toți membrii colectivului de lucru aveau pregătirea necesară pentru încasarea sporului de 75%, întrucât în perioada de la intrarea în vigoare a legii (decembrie 2007) și până la data obținerii calificării în managementul de proiect (ianuarie 2009), nu au existat instituții specializate în promovarea aplicării strategiilor de management de proiect. Constatând că personalul în cauză îndeplinea cerințele de calificare în raport de dispozițiile art. 5 lit. c) și art. 8 din H.G. 1066 din 10 septembrie 2008 prin modalitatea participării la implementarea proiectului din 2007, activitatea lor conducând la accesarea și implementarea proiectelor cu finanțare internațională derulate în cadrul autorității publice, instanța a constatat că organele de control au reținut în mod greșit că persoanele ce făceau parte din colectivul de lucru nu se încadrează în categoria personalului care beneficiază de sporul de 75% și că, pe cale de consecință, acest spor le-a fost acordat nelegal. Cu privire la sporul de 10% acordat în baza H.G. nr. 1136/2006, instanța a constatat că legiuitorul a condiționat, așa cum rezultă din analiza textului art. 16 din acest act normativ, acordarea sporului respectiv de existența și funcționarea unor instalații care generează câmp electromagnetic de radiofrecvență, produs de emițători pentru comunicații, dar și de încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat. Categoriile de funcționari publici, cuantumul sporului și condițiile de acordare se stabilesc, așa cum se arată în alin. (2) al art. 16 din O.G. nr. 6/2007, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat. Din interpretarea textului rezultă ca nu toți funcționarii publici beneficiază de acest spor, soluție întemeiată pe faptul că ordonatorul principal de credite stabilește categoriile de funcționari publici vizate. Instanța a mai reținut că valoarea sporului este de până la 10%, iar ordonatorul principal de credite stabilește cuantumul, respectiv procentul care se va acorda, pentru că nu este obligatoriu și imperativ prevăzut nivelul de 10%, ordonatorul principal de credite fiind limitat, prin lege, în dreptul său de apreciere de încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat. Potrivit dispozițiilor art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, pe durata mandatului, primarul și viceprimarul primesc o indemnizație lunară, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției de primar, respectiv de viceprimar, și care reprezintă baza de calcul pentru stabilirea drepturilor și obligațiilor care se determină în raport cu venitul salarial. Primarul și viceprimarul nu beneficiază de sporul de vechime în muncă și nici de alte sporuri prevăzute de lege. În aceste condiții, a apreciat instanța, în mod corect s-a reținut că primarul și viceprimarii localității au beneficiat în mod nejustificat de acordarea sporului de câmp electromagnetic în cotă de 10% în baza prevederilor H.G. nr. 1136/2006. Cu privire la sporurile acordate în baza Acordului colectiv de muncă din 10 decembrie 2007, instanța a constatat că în baza acestui acord s-a achitat unui număr de 33 de funcționari publici: spor de calculator în cotă de 15%, spor de stabilitate în raport de vechimea în funcție și spor de stres în cotă de 10%. Pentru categoria funcționarilor publici, care beneficiază de un statut juridic propriu, există norme juridice care interzic negocierea și acordarea oricăror sporuri, respectiv dispozițiile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, care prevăd posibilitatea autorităților și instituțiilor publice de a încheia anual, în condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanți funcționarilor publici, dar care să cuprindă numai masuri referitoare la aspectele enumerate limitativ la lit. a)-e) și anume: constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de muncă; sănătatea și securitatea în muncă; programul zilnic de lucru; perfecționarea profesională; alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale. În aceste dispoziții strict și limitativ prevăzute de lege nu se încadrează sporul de calculator în cotă de 15%, sporul de stabilitate în raport de vechimea în funcție și sporul de stres în cotă de 10%. Instanța a reținut că funcționarilor publici nu le sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 30/1996 privind contractul colectiv de muncă, întrucât aceștia încheie în condițiile Legii nr. 188/1999 acorduri colective. Încheierea acestor acorduri colective este reglementată de H.G. nr. 833/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor paritare și încheierea acordurilor colective.

Recursurile declarate în cauză Împotriva sentinței curții de apel au formulat recurs toate părțile litigante, fiecare împotriva părții din hotărâre care îi este defavorabilă. 3.1. Recursurile declarate de Primăria Orașului Mizil și Sindicatul U.V. al Funcționarilor Publici și Personalului din cadrul Aparatului de Specialitate al Primarului orașului Mizil, Primăriei Mizil, Consiliului local Mizil și al Serviciilor din subordinea Consiliului Local Mizil. Atât Primăria Orașului Mizil, cât și Sindicatul U.V. al Funcționarilor Publici și Personalului din cadrul Aparatului de Specialitate al Primarului orașului Mizil, Primăriei Mizil, Consiliului local Mizil și al Serviciilor din subordinea Consiliului Local Mizil au invocat dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., cât și art. 304 1 C. proc. civ., criticând hotărârea fondului sub următoarele aspecte: - cu privire la sporul de 10%, instanța nu arată care dintre condițiile de acordare prevăzute în H.G. nr. 1136/2006 nu ar fi fost îndeplinite; - sunt înlăturate fără motivare apărările reclamantei și intervenientului, soluția adoptată fiind contrară practicii instanțelor în spețe identice, raportului de expertiză efectuat în cauză, ori constatărilor Curții de Conturi din Decizia nr. 51/2007; - nu putea fi examinată legalitatea acordului colectiv de muncă, în condițiile în care instanța nu a fost învestită cu un atare capăt de cerere. 3.2. Recursul declarat de către Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova La rândul său, Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova a invocat dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 304 1 C. proc. civ., criticând sentința pentru greșita anulare a actelor fiscale în privința debitului aferent sporului de 75%. Această recurentă a susținut că prima instanță a aplicat greșit cadrul normativ instituit prin Legea nr. 339/2007 privind promovarea aplicării strategiilor de management de proiect la nivelul unităților administrativ teritoriale județene și locale, respectiv a dispozițiilor art. 5 alin. (1) și art. 10 alin. (3) din acest act normativ. Potrivit recurentei, din verificările efectuate a rezultat că în cursul anului 2008, la nivelul primăriei, o singură persoană îndeplinea condițiile pentru acordarea sporului respectiv.

Procedura derulată în recurs Inițial, prin încheierea nr. 2051 din 27 februarie 2013, cauza a fost trimisă la Curtea de Apel Ploiești, în temeiul dispozițiilor art. XXIII alin. (2) și (4) din Legea nr. 2/2013, considerându-se că intră sub incidența art. IV din legea amintită, respectiv că privește statutul funcționarilor publici. Prin decizia nr. 5210 din 22 mai 2013 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a declinat competența de soluționare a recursurilor în favoarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, întrucât obiectul cererii de chemare în judecată vizează un raport juridic administrativ fiscal, iar nu raporturi de serviciu ale funcționarilor publici. După reînregistrarea cauzei pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin concluziile scrise prezentate la data de 16 septembrie 2014, recurenta Primăria Orașului Mizil a reiterat susținerile de la judecata în primă instanță și din memoriul de recurs. Totodată, recurenta a invocat Legea nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, arătând că efectul de amnistie fiscală al acestui act normativ conduce la concluzia că toate drepturile salariale în discuție se consideră a fi stabilite cu respectarea normelor în vigoare, impunându-se desființarea sentinței și anularea în întregime a actelor atacate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurenților, a concluziilor scrise, cât și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea acesteia. Recurenta-reclamantă Primăria Orașului Mizil a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 22 alin. (8) din O.U.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv cu o acțiune având ca obiect anularea deciziei nr. 1/4 aprilie 2011 a D.G.F.P. Prahova prin care i s-a respins ca neîntemeiată contestația formulată împotriva procesului verbal de inspecție încheiat la data de 3 februarie 2011, înregistrat la Compartimentul de control din cadrul D.G.F.P. Prahova din 7 februarie 2011, pentru suma totală de 508.022,47 RON, reprezentând cuantumul prejudiciului de recuperat, precum și dobânzi penalizatoare aferente. După cum rezultă din expunerea situației de fapt și a susținerilor părților de la pct. 1 și 2, Primăria Orașului Mizil și Sindicatul U.V. al Funcționarilor Publici și Personalului din cadrul Aparatului de Specialitate al Primarului orașului Mizil, Primăriei Mizil, Consiliului local Mizil și al Serviciilor din subordinea Consiliului Local Mizil, intervenient în cauză, au combătut constatările organului de control în privința modului de acordare a sporului de 75% prevăzut de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 339/2007, precum și a altor sporuri: de câmp electromagnetic, de calculator, de stabilitate și de stres. Prima instanță a considerat că acțiunea este întemeiată în parte și a anulat actele atacate numai în ceea ce privește primul spor menționat, cel de 75%. Această soluție este legală, fiind însușită de instanța de control judiciar, pentru că reflectă o corectă raportare a situației de fapt la cadrul normativ incident în perioada de referință. Înainte de a răspunde punctual la criticile formulate de cei trei recurenți, Înalta Curte reține, contrar celor afirmate în concluziile scrise de către Primăria Orașului Mizil, că intrarea în vigoare a Legii nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, nu conferă gir de legalitate plăților pe care le-a făcut până la intrarea în vigoare a Legii cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, ci doar „exonerează de la plată”, în anumite condiții, sumele pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie. Prin urmare, adoptarea actului normativ în discuție după pronunțarea sentinței atacate nu poate avea efect asupra legalității acesteia, ci, ar fi putut determina pe inițiatorul acțiunii judiciare să-și manifeste dreptul de dispoziție - în măsura în care legea nouă acoperea integral aspectele deduse soluționării - în sensul renunțării la judecată, ceea ce nu a făcut. Așa fiind, recursurile trebuie examinate pe fondul lor. Referitor la sporul de 75% În esență, organele de control au stabilit că în perioada mai - decembrie 2008, la nivelul Primăriei Orașului Mizil s-a plătit suma totală de 61.308 RON, cu titlu de spor de management de proiect. Temeiul acordării acestui spor l-au reprezentat dispozițiile art. 5 alin. (1) și (2) și art. 10 alin. (3) din Legea nr. 339/2007 privind promovarea aplicării strategiilor de management de proiect la nivelul unităților administrativ- teritoriale județene și locale, care stabilesc că: „5. (1) - Autoritățile administrației publice locale și județene, conducătorii instituțiilor și serviciilor de sub autoritatea sau subordinea acestora acționează conform atribuțiilor legale ce le revin pentru crearea unor departamente specializate și pentru încadrarea acestor departamente cu specialiști pregătiți în managementul de proiect. (2) Acești specialiști inițiază și implementează proiecte cu finanțare din bani publici și fonduri internaționale, utilizând strategiile managementului de proiect. [...] Art.

(3) - Pentru activitatea desfășurată, specialiștii pregătiți în managementul de proiect cu finanțare internațională vor beneficia de majorarea cu 75% a salariilor de bază față de cele prevăzute de lege”. Principala susținere a recurentei-pârâte este în sensul că dispozițiile anterior citate au fost greșit aplicate, câtă vreme la nivelul primăriei din totalul celor 8 persoane implicate în colectivul de lucru, doar una îndeplinea condiția de a fi absolvit studii de specialitate în domeniul managementului proiectelor. Prima instanță a explicat convingător că toate persoanele vizate au alcătuit în anul 2007, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 339/2007, colectivul care a participat la programul „Eco-Sistem Mizil - Proiect pentru implementarea deșeurilor municipale și asimilate”, proiect cu finanțare externă, finalizat în 2009, prin care primăria a accesat suma de 776.382 euro. În același timp, din data de 11 ianuarie 2008 colectivul respectiv a lucrat și la proiectul „Centru de informare Europe Direct”, fără ca pentru aceste activități să beneficieze de sporuri suplimentare la salariu. Or, câtă vreme potrivit dispozițiilor art. 5-9 din H.G. nr. 1066/2008 pentru aprobarea normelor privind formarea profesională a funcționarilor publici, între modalitățile legale de formare profesională se regăsește și participarea la programe organizate în cadrul implementării de proiecte cu finanțare externă, iar în perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a legii: decembrie 2007 și ianuarie 2009 nu au existat instituții specializate în promovarea aplicării strategiilor de management de proiect, rezultă că este excesivă aprecierea organului de control. Distinct de considerentele anterioare, Înalta Curte reține că într-un litigiu anterior purtat între aceleași părți, finalizat prin decizia nr. 665 din 23 martie 2011, s-a statuat cu putere de lucru judecat că toate cele 8 persoane desemnate prin dispoziția primarului nr. 762 din 28 mai 2008 să constituie colectivul de lucru pentru derularea proiectelor cu finanțare externă „îndeplineau cerințele de calificare, în raport de dispozițiile art. 5 lit. c) și art. 8 din H.G. nr. 1066/2008 prin modalitatea participării la implementarea proiectului din 2007, activitatea lor conducând la accesarea și implementarea proiectelor cu finanțare internațională derulate în cadrul autorității publice”. Referitor la sporul de 10% acordat în baza H.G. nr. 1136/2006 Și în această privință, contrar susținerilor recurentei-reclamante și ale recurentului intervenient, instanța de fond și-a motivat corespunzător soluția. Într-adevăr, art. 16 din O.G. nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, în forma în vigoare în perioada vizată de control, stabilea condițiile de acordare a sporului „de până la 10 % din salariul de bază” pentru condiții vătămătoare. S-a punctat justificat în hotărârea atacată că acordarea acestui spor tuturor funcționarilor publici nu are suport în prevederea menționată, în lipsa actului administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat. În plus, primarul și viceprimarul localității nu puteau beneficia de acest spor, ei fiind remunerați cu o indemnizație, conform art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. Potrivit aceluiași text ei „nu beneficiază de sporul de vechime în muncă și nici de alte sporuri prevăzute de lege”. Referitor la sporurile acordate în temeiul acordului colectiv de muncă Intră în această ultimă categorie de sporuri: sporul „de calculator” de 15%, sporul de stabilitate în raport cu vechimea în funcție și sporul „de stres” în cotă de 10%. Potrivit recurenților Primăria Orașului Mizil și Sindicatul U.V. al Funcționarilor Publici și Personalului din cadrul Aparatului de Specialitate al Primarului orașului Mizil, Primăriei Mizil, Consiliului local Mizil și al Serviciilor din subordinea Consiliului Local Mizil, câtă vreme Acordul colectiv de muncă pe anul 2008 în care s-au „negociat” sporurile respective a fost înregistrat la DMPS Prahova și nu a fost atacat de prefect, acesta este un act juridic valabil ale cărei efecte trebuie recunoscute de toate instituțiile publice, inclusiv de către recurenta-pârâtă DGFP Prahova, instanța de judecată neputând să-l cenzureze sub nici un aspect. Această abordare nu poate fi primită pentru că face abstracție de prevederile imperative ale art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici care limitează („numai”) măsurile ce pot forma obiect al acordului cu sindicatul funcționarilor publici, între acestea neregăsindu-se posibilitatea negocierii vreunui spor salarial. Cât privește reproșul că nu s-au valorificat integral concluziile raportului de expertiză contabilă efectuată de expertul C.V., Înalta Curte observă că specialistul nu a făcut decât să arate că sporurile analizate la acest punct „s-au încadrat în prevederile bugetului Primăriei pe anul 2008 (…)” ceea ce, de fapt, nici nu se contesta. În fine, împrejurarea că prin decizia nr. 51/2007 nu s-a reținut acordarea nelegală a acelorași sporuri nu este relevantă, câtă vreme auditorii Camerei de Conturi Prahova au verificat activitatea dintr-o altă perioadă, respectiv 2005-2006. Conchizând, pentru toate considerentele anterioare, Înalta Curte constată că se impune respingerea tuturor recursurilor, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ.