ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6989/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6989/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată inițial la Tribunalului Prahova, sub nr. 2697/105/2011,

reclamanții Comuna I. prin Primar, Consiliul Local al comunei I. și Primăria comunei

I. în contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de

Conturi Prahova au solicitat anularea deciziei nr. 35/2010 a Camerei de Conturi

a județului Prahova, respectiv a măsurilor dispuse la punctele B2, C1-C3, D1-D9

și D11-D13, precum și anularea hotărârilor înscrise în încheierea din 09 martie

2011 a Camerei de Conturi a județului Prahova prin care a fost respinsă

contestația împotriva măsurilor dispuse la punctele B2, C1-C3, D1-D9 și

D11-D13.

Au considerat

reclamantele că atât masurile dispuse la pct. B2, C1-C3, D1-D9, D11-D13 din decizia

nr. 35/2010, cât și încheierea din 09 martie 2011 sunt nelegale și netemeinice.

Referitor la pct. B,

măsura de suspendare a încasării taxei de habitat au considerat-o ilegală și

stabilită printr-o abordare superficială a cadrului legal în materia serviciilor

publice comunitare în cauză - serviciul de salubrizare al localității, întrucât

la nivel național operează această taxă în mai multe județe, fiind o alternativă

a contractului direct cu operatorul de salubritate licențiat A.N.R.S.C. și a

menținerii echilibrului contractual între prestație și plată.

S-a arătat că din

punct de vedere juridic, atât dispoziția primarului nr. 89/2009, cât și dispoziția

nr. 68/2010 nu au fost sancționate la controlul legalității de către Instituția

Prefectului care coordonează activitatea comisiei județene de fond funciar și a

comisiilor locale de fond funciar, iar comisia a avut o activitate continuă,

justificabilă și verificabilă.

În ceea ce privește

acordarea sporului de 50% pentru manager de proiect s-a arătat că s-a ținut

cont de faptul că activitatea inspectorului de specialitate presupune atribuții

specifice și responsabilitate, astfel că se contestă decizia de blocare a

fondurilor cu privire la acordarea acestui spor.

De asemenea,

referitor la acordarea sporului de 55% directorului Centrului cultural comuna I.

în calitate de manager s-a arătat că prin H.C.L. nr. 13 din 13 iulie 2010

privind aprobarea regulamentului de organizare și funcționare a căminului

cultural s-a aprobat practic reorganizarea instituției de cultură cu

personalitate juridică de drept public - ordonator secundar de credite.

Referitor la pct.

D-D.1 Cheltuieli angajate și plătite eronat sub formă de drepturi salariale ca

urmare a încadrării eronate a salariaților, valoarea estimată fiind de 2.556 RON,

s-a susținut că încadrările făcute în perioada 01 octombrie 2008 - 01 ianuarie 2010

au avut la baza Legea salarizării personalului din sectorul bugetar, respectiv

acordarea creșterilor salariale care pe parcursul unui an fiscal țin strict de

normele legislative.

Totodată s-a arătat că

drepturile salariale cuprinse în contractul/acord colectiv de muncă din 25 mai 2006

și actele adiționale la contract, aprobat prin H.C.L. au fost înregistrate la Direcția

de Muncă și Incluziune Socială Prahova și la sediul primăriei, la fel și drepturile

acordate la ieșirea la pensie a primarului în suma de 5.079 RON.

Au fost apreciate legale

și sporurile acordate comisiilor de fond funciar pentru anul 2009, având în vedere

activitatea continuă, neîntreruptă, justificabilă și verificabilă a membrilor comisiei

de fond funciar, sporul de 55% estimat pentru anul 2009 la suma de 8.031 RON acordat

directorului Centrului cultural comuna I. în calitate de manager.

Cu privire la subvenția

acordată către SC R.S. SA Otopeni, operator de servicii comunitare pentru salubritate,

s-a arătat că instituirea taxei de habitat s-a inițiat și s-a aprobat în deplină

concordanță cu dispozițiile legale în vigoare, și anume Legea nr. 101/2006.

De asemenea, s-a susținut

că prin Legea nr. 215/2001, republicată, privind administrația publică locală, autonomă,

consiliul local are inițiativă și hotărăște asupra asigurării serviciilor publice

de interes local privind serviciile sociale pentru protecția copilului, a persoanelor

cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei și a altor persoane sau grupuri

aflate în nevoie socială, contestând încadrarea sumei de 7.800 RON ca prejudiciu

determinat de abateri de la legalitate și dispunerea măsurii de recuperare, având

in vedere susținerile de mai sus și cadrul legal invocat.

S-a contestat, de asemenea,

și măsura de recuperare a sumei de 101.487,46 RON calculată și încadrată pentru

investiția „Amenajare parc de agrement sat S.” sumele calculate fiind recuperate.

În cauză, Curtea de Conturi

a României a depus întâmpinare prin care a ridicat excepția lipsei de competență

materială a Tribunalului Prahova solicitând pe cale de excepție, declinarea competenței

la instanța competentă material, respectiv Curtea de Apel Ploiești, iar pe fondul

cauzei, respingerea acțiunii ca netemeinică, și pe cale de consecință menținerea

măsurilor dispuse prin decizia nr. 35/2010 a Camerei de Conturi a județului Prahova,

precum și a încheierii din 09 martie 2011.

Prin sentința nr. 742

din 06 octombrie 2011, pronunțată de Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția lipsei competenței materiale

a Tribunalului Prahova și s-a declinat competența de soluționarea a cauzei având

ca obiect Legea nr. 94/1992 formulată de reclamanții Comuna I. prin Primar, Consiliul

Local al comunei I., Primăria comunei I. prin Primar, în contradictoriu cu pârâtele

Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Prahova, în favoarea Curții de

Apel Ploiești.

Pentru a pronunța această

soluție, s-a reținut că prin hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 - Plenul Curții

de Conturi a aprobat Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților

specifice Curții de Conturi, conform dispozițiilor art. 228 din acest regulament,

competența materială de soluționare a unor cauze cu obiect contestație împotriva

încheierii Curții de Conturi a României, revin în competența de soluționare a Curții

de Apel Ploiești.

În consecință, conform

art. 158 C. proc. civ., a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea

Curții de Apel Ploiești.

La Curtea de Apel Ploiești,

cauza a fost înregistrată sub nr. 910/42/2011.

de fond

Prin sentința nr. 100

din 27 martie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată potrivit Legii nr. 94/1992

de reclamanții Comuna I. prin Primar și Consiliul Local al comunei I. în contradictoriu

cu pârâtele Curtea de Conturi a României, și Camera de Conturi Prahova, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța de fond a apreciat că în mod corect s-a reținut de către comisie

că sporul de dificultate nu poate fi acordat după depășirea termenului legal prev.

de Legea nr. 263/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 209/2005 pentru modificarea și

completarea unor acte normative din domeniul proprietății și O.U.G. nr. 136/2006,

întrucât acordarea acestui spor și după 20 ani de la intrarea în vigoare a legii

fondului funciar nu încurajează procesul de aplicare a acestei legi, iar activitatea

sporadică desfășurată în ultimii ani în acest domeniu nu îndreptățește la primirea

sporului de dificultate.

Referitor la pct. D3 din

decizia contestată prin care s-a dispus stabilirea întinderii și recuperarea prejudiciului

creat prin acordarea de drepturi salariale în baza unor clauze nelegale cuprinse

în contractul colectiv de muncă sau cu privire la drepturi acordate cu ocazia ieșirii

la pensie a primarului, Curtea a reținut că s

usținerile reclamantei în sensul că acordul

colectiv de muncă și clauzele contractuale sunt perfect legale întrucât nu contravin

niciunui text de lege, sunt nefondate.

Ca urmare, s-a reținut

că, prin prisma dispozițiilor din C. fisc. care reglementează veniturile din salarii

sau asimilate acestora, primele, indemnizațiile și sporurile acordate funcționarilor

publici și personal contractual la nivelul autorității publice administrate se încadrează

în această categorie, astfel că în mod corect Comisia a apreciat că s-au nesocotit

dispozițiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996.

Aceste dispoziții nu disting

între categoria personalului contractual și cea a funcționarilor publici, rezultând

astfel că interdicția negocierii și acordării acestor ajutoare este aplicabilă în

cazul ambelor categorii, fără vreo distincție, conform principiului de drept ubi

lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Referitor la pct. B2 din

decizia nr. 35/2010 emisă de Camera de Conturi Prahova, menținută prin încheierea

din 09 martie 2011, au fost apreciate ca nefondate susținerile contestatoarei, întrucât

adoptarea hotărârii consiliului local

s-a făcut cu nerespectarea dispozițiilor art.

44 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale care instituie obligația

solicitării unui raport de specialitate al compartimentului de resort, precum și

a disp. art. 282 din Legea nr. 571/2003 - C. fisc., art. 16 și 30 din Legea nr.

273/2006 privind finanțele publice locale.

Raportat la aceste texte

de lege, pentru serviciul public de salubritate atribuit direct prin contract de

delegare de gestiune operatorului SC R.S. SA, nu se pot institui taxe prin bugetul

local, acestea fiind destinate acoperirii cheltuielilor serviciilor publice locale.

În ceea ce privește acordarea

sporului de 50% pentru manager proiect inspectorului C.L., Curtea a reținut că încadrarea

viza funcția de consilier manager, căreia îi corespunde poziția 1 din Anexa II c

din O.U.G. nr. 24/2000 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 10/2007, având

cerințe profesionale de studii superioare și formarea profesională în domeniul managementului

de proiect în finanțarea internațională, or pregătirea profesională a acesteia nu

include efectuarea de studii postuniversitare specializată pe management de proiecte

urmată de o certificare a instituțiilor de învățământ abilitate.

Referitor la acordarea

sporului de 55% salariatul D.I., director al Centrului cultural al comunei I., în

calitate de manager, Curtea a reținut că

prin H.C.L. nr. 27/2008 acest așezământ a fost

eronat definit ca așezământ cultural care funcționează în baza Legii nr. 292/2003,

întrucât la data adoptării acestei hotărâri, această lege era abrogată prin O.U.G.

nr. 118/2006 privind înființarea, organizarea și desființarea activității, așezămintelor

culturale, astfel că D.I. nu putea fi numit director al unei structuri fără personalitate

publică și nu putea beneficia de prev. art. 14 din O.U.G. nr. 118/2006, după cum

nu putea avea calitatea de manager în condițiile O.U.G. nr. 189/2008, pentru o structură

care nu îndeplinește cerințele art. 1 și 2 din același act normativ.

Au fost apreciate întemeiate

și concluziile din decizia contestată prin care s-a dispus stabilirea întinderii

și recuperarea prejudiciului creat prin cheltuieli angajate și plătite eronat sub

formă de drepturi salariale ca urmare a încadrării eronate a salariaților, precum

și acordarea sporului de 20% pentru persoanele care au absolvit studii superioare

De asemenea, s-a constatat

că în cazul a

4

persoane beneficiare de indemnizație de însoțire nu erau întrunite cerințele legale

de acordare, respectiv disp. art. 28 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2000 privind

asistența socială a persoanelor vârstnice.

Referitor la pct. D12

din decizia contestată prin care s-a dispus stabilirea întinderii și recuperarea

prejudiciului creat prin plăți nelegale în cadrul obiectivelor de investiții pentru

care s-au calculat dobânzi și majorări de întârziere în situația în care acestea

au reprezentat sume alocate de la bugetul de stat, Curtea a reținut că s-au

prezentat la plată facturi

însoțite de devize de lucrări cu prețuri unitare mai mari pe unitate produs față

de facturile de aprovizionare a acestora, precum și decontarea tarifelor orare de

manoperă pentru lucrarea de plantat flori la o valoare mai mare decât cea prevăzută

de indicatorul de normative deviz pentru lucrări terasament elaborat de Ministerul

Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului și că s-au efectuat plăți mai mari

pe unitate de măsură față de devizul ofertă la data licitației.

Referitor la pct. D13

din decizia contestată prin care s-a dispus stabilirea instituirii și recuperarea

prejudiciului creat prin plăți nelegale de 13.600 RON, reprezentând daune și cheltuieli

de judecată în sarcina primarului, s-a arătat in considerente că

actul contestat este

întemeiat și sub acest aspect față de disp. art. 64 alin. (2) din Legea nr. 18/1991

privind fondul funciar conform cărora dacă instanța admite plângerea primarul va

fi obligat să execute de îndată înmânarea titlului de proprietate sau, după caz,

punerea efectivă în posesie, sub sancțiunea condamnării la daune cominatorii pentru

fiecare zi de întârziere, anume stabile de instanță.

Împotriva acestei sentințe

a formulat recurs reclamantele Primăria comunei I., Comuna I. și Consiliul Local

al comunei I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de

recurs s-a arătat că în mod nelegal instanța de fond a înlăturat raportul de expertiză

contabilă efectuat, fără a motiva, reținând doar constatările Curții de Conturi.

S-a mai susținut că sporul

de dificultate aplicat membrilor Comisiei locale I. de aplicare a legilor fondului

funciar a fost aplicat legal in raport de art. II din Legea nr. 263/2006.

Totodată, s-a arătat că

executarea contractului colectiv de muncă este obligatorie pentru părți, iar Curtea

de Conturi nu are competența a constata nulitatea absolută a prevederilor acestuia.

Invocându-se concluziile

raportului de expertiză contabilă s-a susținut legalitatea instituirii taxei de

habitat, a acordării sporurilor de 50% și respectiv de 20%, precum și a sumelor

acordate persoanelor fizice aflate sub incidența Legii nr. 17/2000 privind ocrotirea

persoanelor vârstnice.

De asemenea s-a mai invocat

necompetența Curții de Conturi de a constata nelegalitatea încheierii unui contract

de achiziție publică.

S-a mai arătat că instanța

de fond nu s-a pronunțat asupra măsurii privind pretinsa plată nelegală a sumei

de 18.340 RON pentru salariatul care a încasat în anul 2009 taxa de habitat, precum

și asupra legalității și temeiniciei acțiunii formulată de Primăria comunei I.

S-a solicitat admiterea

recursului, modificarea sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii, iar în subsidiar

casarea sentinței cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

soluția instanței de recurs

Înalta Curte, examinând

cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 137 C. proc. civ., excepția

necompetenței materiale invocată din oficiu, constată că hotărârea recurată a fost

pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile

art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar, în temeiul

dispozițiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite

cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal.

În raport de actele depuse

la dosarul cauzei, se reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie

plângerea formulată împotriva încheierii din 09 martie 2011 a Curții de Conturi

prin care s-a respins contestația împotriva măsurilor dispuse prin decizia nr. 35/2010

emisă de Camera de Conturi Prahova.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea

de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual

sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere,

modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul

cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate,

se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau

stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui

obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor

art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în

M. Of. al României nr. 832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin

decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15

zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către

Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie

de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor,

prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile

legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice,

fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin

care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește

cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel

cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul

menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale

Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia

de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza

instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

Potrivit art. 228 din

același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor,

aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii

contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența

instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative

emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care

privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora

de până la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale,

iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice

centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale,

precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond

de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin

lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile

din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se

pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare

la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta

fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate

publică județeană.

Dispozițiile art. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă

dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește

competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut

de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții

speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor

organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de

toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul

în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii

Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului,

secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un

act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate

publică județeană.

În cazul în care, în procedura

instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea

deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia

de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene,

competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel Ploiești, secția

contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ

care produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”,

fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează

în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar

dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice

doar între părțile din litigiu, faptul că prin decizia nr. 4522 din 04 octombrie

2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ

și fiscal, în Dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva sentinței

civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a admis excepția de nelegalitate

și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat

prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse

anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze.

Cum în cauză, contestația

împotriva deciziei nr. 35/2010 emisă de Camera de Conturi Prahova a fost respinsă

integral prin încheierea din 09 martie 2011 emisă de Curtea de Conturi, Înalta Curte,

ținând seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare

a cauzei Tribunalului Prahova,

secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod greșit

instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

Potrivit art. 10

alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, competența

teritorială revine aceleiași instanțe.

În consecință, fiind incident

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport

de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza I și alin. (6

1

), art. 313 C.

proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentința atacată

și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Prahova, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Această soluție face de

prisos analiza motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Primăria comunei I., Comuna I. și Consiliul Local al comunei I. împotriva sentinței

nr. 100 din 27 martie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre

competentă soluționare Tribunalului Prahova, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 octombrie

2013.