ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2828/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 18 martie 2014 pe rolul Tribunalului Brașov, secția II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Garda Națională de Mediu solicitând:

- anularea Deciziei nr. 859 din 27 august 2013 emisă de Comisarul General al Gărzii Naționale de Mediu, prin care a fost aprobată Metodologia privind reorganizarea Gărzii Naționale de Mediu (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Metodologia");

- desființarea rezultatelor examenului organizat la data de 04.09.2013 potrivit Metodologiei (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "examenul");

- anularea Deciziei nr. 1340 din 20 septembrie 2013 emisă de Comisarul General al Gărzii Naționale de Mediu privind încetarea raportului de serviciu al reclamantului, prin eliberarea acestuia din funcția publică de execuție de comisar din cadrul Comisariatului Județean Brașov al Gărzii Naționale de Mediu;

- reintegrarea în postul deținut anterior încetării raportului de serviciu;

- obligarea pârâtei la plata drepturilor bănești cuvenite pentru perioada cuprinsă între data eliberării din funcție și data reintegrării efective;

- în subsidiar, în situația în care va fi respinsă acțiunea principală și vor fi menținute deciziile atacate, se solicită să se constate că raportul de serviciu putea înceta în baza Deciziei nr. 1340 din 20 septembrie 2013 numai la data de 02.12.2013 și să fie obligată pârâta să-i plătească drepturile bănești ce i se cuvin pentru perioada 12.11.2013-02.12.2013.

Prin sentința civilă nr. 2128/CA din 17 septembrie 2014, Tribunalul Brașov a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a acțiunii (petitele 1 și 2 din cererea inițială) formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Garda Națională de Mediu, în favoarea Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 197/F din 19 decembrie 2014, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Garda Națională de Mediu cu privire la anularea Metodologiei și desființarea rezultatului examenului.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva sentinței menționate la pct. I.3 a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul expune argumente prin care, contrar celor reținute de prima instanță, tinde să demonstreze caracterul abuziv și nelegal al Metodologiei. În acest sens, afirmă că Metodologia nu cuprinde criterii care trebuie să fie avute în vedere pentru numirea funcționarilor publici în noile funcții publice, respectiv în noile compartimente. Se invocă faptul că, la pct. 2.2.1, Metodologia se limitează să enumere cazurile prevăzute de art. 100 din Legea nr. 188/1999, fără să determine în vreun fel criteriile potrivit cărora vor fi numiți funcționarii publici în noua structură. În ceea ce privește reorganizarea instituției, se afirmă că a fost nesocotit criteriul principal care ar fi trebuit să fie avut în vedere, respectiv numărul obiectivelor controlate sau care pot fi controlate, respectiv toate unitățile industriale, economice și sociale a căror activitate are un impact semnificativ asupra mediului și care se supun procedurii de reglementare din punct de vedere al protecției mediului. Sub acest aspect, se arată că au fost organizate examene numai în 19 județe, nefiind organizate în județe cu obiective semnificative cu impact major asupra mediului, precum județele Caraș-Severin, Cluj sau Dolj, iar în Județul Brașov au fost prevăzute numai 14 posturi de comisari în condițiile în care la nivelul acestei unități administrativ-teritoriale există 41 de obiective cu impact major asupra mediului.

Pe de altă parte, se învederează faptul că Metodologia nu respectă principiile stabilite prin H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, precum competența, competiția, egalitatea de șanse, transparența și nici principiul stabilității în exercitarea funcției publice prevăzut de Legea nr. 188/1999.

În continuare, recurentul-reclamant expune argumente în sensul că examenul nu a respectat cerințele referitoare la competiția deschisă, principiul transparenței și competența, întrucât: (i) examinarea funcționarilor publici nu a fost una scrisă, ci a constat într-un test efectuat pe calculator, în cadrul căruia au apărut deficiențe tehnice; (ii) candidații nu au primit aceleași subiecte, ci au primit subiecte diferite, cu grad diferit de dificultate; (iii) Metodologia nu stabilește un barem de corectare; (iv) nu a fost reglementată o procedură care să permită controlul bunei desfășurări a examinării și nici posibilitatea de contestare a rezultatelor; (v) modalitatea de stabilire a punctajului nu a fost transparentă; (vi) candidaților nu li s-a acordat posibilitatea să-și revadă testul; (vii) a lipsit anexa prin care a fost stabilită componența comisiei de examen; (viii) în bibliografie nu a fost menționată posibilitatea formulării unor întrebări referitoare la funcționarea aplicației informatice Artemis; (ix) nu au fost stabilite instrucțiuni referitoare la modalitatea în care să se acționeze în cazul blocării sistemului informatic în timpul examenului.

Se afirmă că prima instanță a interpretat în mod greșit susținerile referitoare la neconstituționalitatea O.U.G. nr. 77/2013. Recurentul afirmă că nu a invocat neconstituționalitatea ordonanței de urgență, ca motiv de nulitate a actelor administrative atacate, ci a făcut trimitere la considerentele Curții Constituționale în analiza obiecției de neconstituționalitate a legii pentru aprobarea respectivei ordonanțe de urgență, în sensul că nu sunt definite criteriile pentru reducerea personalului și desființarea posturilor ocupate. În acest context, recurentul susține că se impunea ca pârâta să ia în considerare cadrul general impus de H.G. nr. 611/2008 și să adopte Metodologia în conformitate cu acest act normativ care cuprinde reglementări referitoare la organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici. Sub acest aspect, recurentul invocă încălcarea dispozițiilor art. 52 și art. 57 alin. (3) din H.G. nr. 611/2008, susțineri care în mod greșit au fost înlăturate de prima instanță cu motivarea că aceste prevederi se aplică numai pentru recrutarea personalului.

În ceea ce privește organizarea examenului, recurentul-reclamant susține că instanța de fond nu a analizat următoarele critici de nelegalitate formulate cu privire la Metodologie: (i) deși la art. 2.3.6. din Metodologie se prevede că examenul constă într-o probă scrisă și o testare pe calculator, potrivit H.G. nr. 611/2008 proba scrisă ar fi trebuit să fie susținută pe suport de hârtie în condițiile expres prevăzute de acest act normativ; (ii) deși art. 2.3.31 din Metodologie prevede că orice candidat are acces, la solicitarea sa, la conținutul tipărit al lucrării redactate în cadrul examenului, reclamantului nu i-a fost pusă la dispoziție lucrarea tipărită.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul afirmă că Metodologia și examenul nu respectă termenul minim imperativ de 30 de zile (de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 564/2013) prevăzut de art. 1071 din Legea nr. 188/1999 și de art. II alin. (2) din H.G. nr. 564/2013, pentru realizarea procedurilor prevăzute de Legea nr. 188/1999 și de O.U.G. nr. 77/2013.

Totodată, recurentul-reclamant consideră că actele contestate au fost emise cu încălcarea art. 107 din Legea nr. 188/1999, care prevede obligația de solicitare prealabilă a avizului Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. În cauză, însă, avizul respectiv a fost înregistrat la Garda Națională de Mediu la data de 26 august 2013 și a fost emis în vederea adoptării Ordinului nr. 2009/2013 privind aprobarea structurii organizatorice detaliate a Comisariatului General, a Regulamentului de organizare și funcționare și a stalului de funcții al instituției, ordin în temeiul căruia a fost adoptată Metodologia și care a fost adoptat anterior, la data de 21 august 2013. Totodată, se afirmă că avizul ANFP este ulterior demarării procedurii, contrar prevederilor legale indicate.

III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare

Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar, prin încheierea din camera de consiliu de la 8 iunie 2016, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond la data de 26 octombrie 2016.

Analizând criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare.

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurent în contextul factual prezentat în hotărârea atacată.

În raport cu circumstanțele cauzei, astfel cum au fost expuse în cele ce preced, sentința recurată a fost pronunțată în litigiul având ca obiect acțiunea în contencios administrativ prin care reclamantul a solicitat anularea Metodologiei și desființarea rezultatelor examenului organizat și desfășurat în temeiul Metodologiei.

Înainte de a proceda la analiza în concret a criticilor expuse de recurent în privința hotărârii atacate, Înalta Curte constată incidența în cauză a efectului pozitiv al lucrului judecat.

Sub acest aspect, așa cum s-a reținut în jurisprudența anterioară a secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin raportare la dispozițiile art. 1200 pct. 4 și art. 1202 alin. (2) din C. civ. din 1864 (a se vedea, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 485/2011 și nr. 3294/2011), autoritatea de lucru judecat nu se manifestă doar sub forma excepției procesuale, ci și sub forma prezumției de lucru judecat, altfel spus, a efectului pozitiv al lucrului judecat, care presupune ca o chestiune litigioasă, odată tranșată de instanță, să nu mai poată fi adusă înaintea judecății, iar, pe de altă parte, ca ceea ce a stabilit o primă instanță să nu fie contrazis prin hotărârea unei instanțe ulterioare, ca premise necesare pentru asigurarea stabilității raporturilor juridice.

Raționamentul expus își păstrează acuratețea și în cadrul legal aplicabil raporturilor juridice deduse judecății prin prisma dispozițiilor art. 430 alin. (1) și (2) și art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. din 2010, conform cărora:

"Art. 430. - Autoritatea de lucru judecat

(1) Hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată.

(2) Autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.

Art. 431. - Efectele lucrului judecat

(1) […]

(2) Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă."

În alți termeni, dacă în manifestarea sa de excepție procesuală (care corespunde unui efect negativ, extinctiv, de natură să oprească a doua judecată), autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente […] (obiect, părți, cauză), nu tot astfel se întâmplă atunci când acest efect important al hotărârii se manifestă pozitiv, demonstrând modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a se statua diferit. Astfel, efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis. Această reglementare a autorității de lucru judecat în forma prezumției, mijloc de probă de natură să demonstreze ceva în legătură cu raporturile juridice dintre părți, vine să asigure, din nevoia de ordine și de stabilitate juridică, evitarea contrazicerilor între considerentele hotărârilor judecătorești, astfel că nu se poate introduce o nouă acțiune în cadrul căreia să se pretindă sau să se obțină stabilirea contrariului a ceea ce s-a stabilit judecătorește anterior.

În sensul raționamentului expus, în litigiul de față, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a depus la dosar, în copie, sentința civilă nr. 1197 din 18 februarie 2015, pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, definitivă prin decizia civilă nr. 874 din 18 februarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin care a fost anulată Metodologia, reținându-se că viciul de constituționalitate constatat prin Decizia Curții Constituționale nr. 55 din 5 februarie 2014 în privința Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 se răsfrânge asupra Metodologiei, care a fost adoptată în temeiul și în executarea respectivei ordonanțe de urgență. De asemenea, potrivit înscrisurilor depuse în probațiune de către recurent, este de observă faptul că o soluție similară a fost pronunțată și în dosar nr. x/2013*, prin sentința civilă nr. 90/CA/2015 din 15 ianuarie 2015 a Tribunalului Bihor, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, definitivă prin decizia civilă nr. 2926/CA/2015 - R din 21 octombrie 2015 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în sensul anulării în parte a Metodologiei și a examenului pentru selecția candidaților ce urmează a fi numiți în funcțiile de execuție în cadrul Comisariatului Județean Bihor.

Pe cale de consecință, ca efect pozitiv al lucrului judecat în privința chestiunilor litigioase ce vizează legalitatea Metodologiei și a concursului, dezlegate anterior prin hotărârile judecătorești definitive indicate, din nevoia de ordine și de stabilitate juridică, în prezentul litigiul nu se poate reține și argumenta o altă soluție decât cea intrată deja în puterea de lucru judecat.

În sensul soluțiilor pronunțate în litigiile menționate anterior cu privire la Metodologia și examenul ce formează obiectul prezentului demers judiciar, se cuvine a fi menționat faptul că, în jurisprudența anterioară a Înaltei Curți, s-a reținut în situații similare (generate de constatarea neconstituționalității Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice) că viciul de constituționalitate al actului primar se răsfrânge asupra actelor administrative emise în temeiul și în executarea actului neconstituțional.

Prin urmare, și în speță, viciul de constituționalitate al O.U.G. nr. 77/2013 se răsfrânge implicit asupra actelor administrative emise în temeiul și pentru organizarea executării sale, respectiv Metodologia și, subsecvent, examenul din 04.09.2013.

În acest context, se reține că instanța de fond în mod eronat a apreciat că legalitatea și temeinicia Metodologiei se analizează, la momentul emiterii sale, în raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013, iar nu prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014, act juridic ulterior care produce efecte pentru viitor, conform art. 147 alin. (7) din Constituție, și față de care raportul juridic dedus judecății reprezintă facta praeterita.

Pentru toate considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va casa sentința atacată și, rejudecând litigiul în fond, va admite acțiunea formulată de reclamantul A. și va anula Decizia nr. 859 din 27 august 2013 emisă de comisarul general al Gărzii Naționale de Mediu și va desființa rezultatele examenului organizat la data de 04.09.2013.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 197/F din 19 decembrie 2014 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite acțiunea formulată de reclamantul A.

Anulează Decizia nr. 859 din 27 august 2013 emisă de comisarul general al Gărzii Naționale de Mediu și desființează rezultatele examenului organizat la data de 04.09.2013 potrivit Metodologiei privind reorganizarea Gărzii Naționale de Mediu.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 octombrie 2016.