ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2440/2017

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. 1420/2/2015, reclamanta Federația Sindicatelor din Societatea Romana de Radiodifuziune (FSSRR), a chemat în judecată pe pârâții Ministrul Justiției, Consiliul Superior al Magistraturii, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Inspecția Judiciara, solicitând: să se anuleze art. 177 din Regulamentul de ordine interioara al Parchetelor, aprobat prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 2632/2014, să se constate că in perioada 8 octombrie 2014 - 17.12.2014, a fost inexistent Ordinul Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție emis in executarea art. 177 din Regulament, să se anuleze Rezoluția nr. 5351/1J/1395/DIP din 17.12.2014 a Inspecției Judiciare și, în consecință, să se trimită dosarul, în principal, pentru începerea cercetării disciplinare prealabile și, in subsidiar, pentru continuarea efectuării verificărilor prealabile.

Prin sentința nr. 1717 din 16 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant invocată de reclamanta Federația Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune în legătură cu pârâta Inspecția Judiciară, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Consiliul Superior al Magistraturii și a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate.

A admis excepția lipsei procedurii prealabile, invocată de Inspecția Judiciară și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și a respins acțiunea completată formulată de reclamanta Federația Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ca inadmisibilă.

A admis excepția lipsei de interes invocată de Ministrul Justiției și a respins acțiunea în contradictoriu cu acest pârât ca fiind lipsită de interes.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, în privința excepției lipsei dovezii calității de reprezentant invocată de reclamanta în legătură cu pârâta Inspecția Judiciară, că nu poate fi primită, întrucât la fila 364 din dosar există depusă o delegație din partea pârâtei Inspecția Judiciară, delegație ce întrunește condițiile prevăzute de art. 84-85 din C. proc. civ.

Instanța a considerat întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Consiliul Superior al Magistraturii, reținând că emitentul actului administrastiv contestat este Inspecția Judiciară, care, potrivit art. 65 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, beneficiază de personalitate juridică, astfel că, în conformitate cu art. 41 din C. proc. civ., poate să fie parte în judecată.

În privința excepțiilor lipsei procedurii prealabile invocate de pârâții Inspecția Judiciară și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, judecătorul fondului a reținut că reclamanta a solicitat anularea Rezoluției din 17 decembrie 2014 emisă de Inspecția Judiciară, prin care s-a dispus - în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 - clasarea sesizării.

Instanța de fond a reținut că, prin efectul Deciziei nr. 397/2014, prin care Curtea Constituțională a constatat că sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii este neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași lege, este recunoscut practic dreptul petenților de a ataca această rezoluție de clasare, însă accesul la instanța de contencios administrativ este reglementat în condițiile dreptului comun, reprezentat de prevederile Legii nr. 554/2004, iar nu în condițiile de excepție prevăzute de art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004.

În acest context, având în vedere că reclamanta nu a dovedit că, anterior învestirii instanței, a solicitat autorităților pârâte revocarea actului pretins vătămător, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis excepția lipsei procedurii prealabile invocată de pârâta Inspecția Judiciară și de pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, și a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu acești pârâți ca inadmisibilă.

În privința excepției lipsei de interes invocată de Ministrul Justiției, instanța a reținut că reclamanta a solicitat anularea art. 177 din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, aprobat prin OMJ nr. 2632/2014 ("stabilirea cheltuielilor judiciare se face potrivit procedurii prevăzute prin ordinul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție."), text de lege care nu este de natură să îi producă vreo vătămare, având în vedere că aceasta se plânge pentru stabilirea în sarcina sa a unor cheltuieli judiciare concrete, în baza unei rezoluții a procurorului, rezoluție întemeiată pe un ordin al procurorului general, OMJ nr. 2632/2014 neinstituind nici măcar criterii de ordin general în privința stabilirii cheltuielilor judiciare.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta Federația Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune, pentru motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat că instanța de fond a soluționat nelegal excepția lipsei calității numitei A. (semnatară a întâmpinării depuse în dosarul de fond) de reprezentant legal al pârâtei Inspecția Judiciară.

Soluția instanței este dată cu încălcarea principiului disponibilității și încălcarea principiului contradictorialității și, deci automat, cu încălcarea dreptului la un proces echitabil, întrucât instanța nu a soluționat excepția prin raportare la cadrul procesual de drept și de fapt referitoare la reprezentantul legal, ci la reprezentantul convențional (consilier juridic sau avocat).

A invocat recurenta în acest sens incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 4 C. proc. civ. ("când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești") și art. 488 pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității"), prin raportare la prevederile art. 151 alin. (3), art. 82 alin. (1), art. 176 pct. 2 C. proc. civ., dar și incidența art. 488 pct. 6 ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), arătând că referirea instanței la art. 84-85 C. proc. civ. reprezintă motiv străin de natura cauzei.

Recurenta a criticat și omisiunea instanței de a cerceta și soluționa excepția lipsei de interes a paratei Inspecția Judiciara in invocarea excepției lipsei procedurii prealabile, fiind încălcat principiul contradictorialității, dreptul la apărare și automat, dreptul complex la un proces echitabil.

Această împrejurare atrage, în opinia sa, incidența motivului de casare prevăzut la art. 488 pct. 5 C. proc. civ. .

Totodată, instanța a admis în mod greșit excepția lipsei plângerii prealabile invocate de pârâta Inspecția Judiciara și a respins eronat acțiunea reclamantei, cu încălcarea art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, potrivit căruia:

" (5) Rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. "

În cauza de față, inspecția Judiciara era "titular al acțiunii disciplinare", fiind sesizata direct de recurenta reclamantă, astfel că erau pe deplin aplicabile dispozițiile art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004.

Respingerea acțiunii reclamantei pentru motivul neîndeplinirii procedurii prealabile reprezintă o încălcare grava a dreptului de acces la justiție și la un proces echitabil, atrăgând incidența motivelor de recurs prevăzute la art. 488 pct. 4 și 5 C. proc. civ.

II. Procedura în fața instanței de recurs

În cauză a formulat întâmpinare intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, solicitând să se constate că recurenta nu a formulat calea de atac în contradictoriu cu acest intimat, astfel că, în ceea ce îl privește, hotărârea primei instanțe a intrat sub autoritatea lucrului judecat.

De asemenea, au formulat întâmpinări intimații Inspecția Judiciară, Ministrul Justiției și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Prin încheierea de ședință din 28.03.2017, pronunțată în condițiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Cu prioritate, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă nu a criticat pe calea recursului admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii, astfel că soluția instanței de fond privind respingerea acțiunii în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a intrat în puterea lucrului judecat, nefăcând obiectul controlului judiciar al instanței de recurs.

De asemenea, nu face obiectul cenzurii instanței de recurs soluția de respingere a acțiunii în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Justiției ca fiind lipsită de interes, întrucât nici aceasta nu face obiectul criticilor recurentei.

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat, exclusiv în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Invocarea motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. (hotărârea a fost odată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești) nu se justifică, acesta fiind incident numai în situația incursiunii autorității judecătorești în sfera puterii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție și de legile organice, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile altor organe aparținând unei alte autorități constituite în stat.

Or, o astfel de situație în mod evident nu se regăsește în speță.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. (prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității), este nefondată critica adusă de recurenta reclamantă soluției de respingere a excepției lipsei dovezii calității de reprezentant a inspectorului-șef A. pentru pârâta Inspecția Judiciară, având în vedere dispozițiile art. 209 din C. civ. (în conformitate cu care persoana juridică își exercită drepturile și își îndeplinește obligațiile prin organele sale de administrare, astfel de organe fiind persoanele "care, prin lege, actul de constituire sau statut, sunt desemnate să acționeze, în raporturile cu terții, individual sau colectiv, în numele și pe seama persoanei juridice"), coroborate cu cele ale art. 69 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, care stipulează că "Inspectorul-șef îndeplinește, în principal, următoarele atribuții: … b) reprezintă Inspecția Judiciară în relațiile cu Consiliul Superior al Magistraturii sau cu alte instituții interne sau internaționale. "

Nu au fost încălcate în niciun mod principiile disponibilității, contradictorialității și dreptului la un proces echitabil, de vreme ce instanța de fond a pus în discuția părților excepția și s-a pronunțat motivat asupra acesteia, chiar dacă recurenta consideră greșită această motivare.

Cât privește invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), Înalta Curte arată că legiuitorul a prevăzut expres că va putea interveni casarea hotărârii pe acest ultim temei în situația în care aceasta ar cuprinde nu numai motive străine de natura cauzei, ceea ce nu se regăsește în speță.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 397/2014, a constatat că dispozițiile legale potrivit cărora inspectorul judiciar, prin rezoluție scrisă și motivată, poate dispune clasarea sesizării în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 (respectiv, dacă în urma efectuării verificărilor prealabile se constată că nu există indiciile săvârșirii unei abateri disciplinare) și "rezoluția de clasare este definitivă" contravin prevederilor constituționale privind accesul liber la justiție, precum și celor convenționale privind dreptul la proces echitabil.

Întrucât, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârșirea unei abateri disciplinare, în această situație, textul de lege potrivit căruia rezoluția de clasare este definitivă și, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiție, drept fundamental consacrat atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanță judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt, caracterul definitiv al soluției clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condițiilor prevăzute, așa cum a decis instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiție prin posibilitatea atacării soluției la instanța judecătorească.

Decizia nr. 397/2014 este incidentă în speță, însă aplicarea ei de către judecătorul fondului este eronat realizată.

Astfel, în mod greșit prima instanță a considerat că recunoașterea accesului la o instanță judecătorească presupune aplicarea în situația dată a reglementării de drept comun a acțiunii în anularea actului administrativ, inclusiv în ceea ce privește parcurgerea procedurii prealabile și termenul de introducere, cu ignorarea reglementării date de legea specială și chiar a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte apreciază că, atâta vreme cât s-a stabilit că este neconstituțional ca, făcându-se o distincție nejustificată față de soluția de respingere a sesizării, rezoluția de clasare a sesizării să fie considerată definitivă, consecința deciziei Curții Constituționale asupra regimului acestui act administrativ reglementat de legea specială se impune a fi aceea a aplicării aceluiași regimul juridic cu cel aplicabil de rezoluția de respingere a sesizării.

În acest context, sunt de observat prevederile exprese ale art. 5 alin. (2), (3) din C. proc. civ., în sensul că niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă, iar în cazul în care o pricină nu poate fi soluționată în baza legii sau a uzanțelor, se recurge la dispozițiile legale privitoare la situații asemănătoare.

Prin urmare, rezoluția de clasare prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, conform art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 (act normativ special, care reglementează regimul rezoluțiilor inspectorului judiciar).

Or, în aceste condiții, este evident că termenul de 15 zile prevăzut de legea specială este incompatibil cu parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 (dreptul comun în materia contenciosului administrativ), care presupune termene mai îndelungate pentru formularea plângerii prealabile și pentru răspunsul la aceasta.

Față de aceste împrejurări, constatând că în mod greșit prima instanță nu a soluționat pe fond acțiunea în anularea rezoluției de clasare, pronunțând soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii cu încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 12 din Legea nr. 554/2004 (care impune prezentarea dovezii îndeplinirii procedurii prealabile, "dacă acest demers era obligatoriu") și de art. 5 din C. proc. civ., precum și a deciziei Curții Constituționale și art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte apreciază întemeiat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., invocat de recurenta reclamantă.

În ceea ce privește critica recurentei referitoare la omisiunea instanței de a cerceta excepția lipsei de interes a paratei Inspecția Judiciara de a invoca excepția lipsei procedurii prealabile, Înalta Curte apreciază că, prin prezenta decizie, este înlăturată orice eventuală vătămare suferită de parte ca urmare a pretinsei omisiuni.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 496 și art. 497 raportate la art. 483 alin. (3) și art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Federația Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune, va casa în parte sentința recurată, cu trimiterea spre rejudecare în fond a capătului de cerere având ca obiect anularea Rezoluției Inspecției Judiciare nr. 5351/1J/1395/DIP/2014 din 17.12.2014.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Federația Sindicatelor din Societatea Română de Radiodifuziune împotriva sentinței civile nr. 1717 din 16 iunie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, numai în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect anularea Rezoluției Inspecției Judiciare nr. 5351/1J/1395/DIP/2014 din 17.12.2014.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 27 iunie 2017.