ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2696/2018

Deliberând, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Motivul de casare invocat în cauză

În motivarea recursului se arată că sentința este nelegală pentru următoarele trei considerente:

- în mod greșit s-a reținut că recurenta face parte din categoria persoanelor prevăzute de art. 1 alin. (1) pct. 31 din Legea nr. 176/2010 deoarece, pe de-o parte, Societatea Română de Radiodifuziune (SRR) nu este autoritate publică centrală sau locală și nici instituție publică iar pe de alta, recurenta nu a ocupat funcții publice de conducere sau control și nici nu este funcționar public; în realitate, funcția a fost ocupată în temeiul unor contracte de muncă; în acest context, recurenta consideră relevant să precizeze că decontarea sumelor rezultate din contractele pe care le-a semnat nu se putea face fără aprobarea președintelui director general, care are și calitatea de operator principal de credite;

- în mod greșit s-a reținut că recurenta face parte dintre persoanele la care se referă dispozițiile art. 99 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003;

- a fost încălcat principiul non bis în idem deoarece pentru aceiași faptă recurenta a fost sancționată definitiv prin Sentința penală nr. 387/2015 pronunțată de Judecătoria Sectorului 1 București.

Astfel, s-a arătat că SRR este o instituție publică, așa cum rezultă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 2, 39, 41, 42 și 46 din Legea nr. 41/1994 și art. 2 din legea nr. 544/2001, în același sens fiind și interpretarea Curții Constituționale (Decizia nr. 448/2013).

În ce privește principiul non bis în idem, se susține că regimul juridic administrativ al conflictului de interese este diferit de regimul juridic de drept penal al infracțiunii de conflict de interese și, așa fiind, principiul este respectat.

Prin acest răspuns solicită, în principal, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare iar în subsidiar, casarea sentinței, rejudecarea cauzei și anularea raportului de evaluare nr. x/03.04.2014 întocmit de intimată.

De asemenea, adaugă noi "motive de recurs" pe care le numește ca fiind "de ordine publică".

În esență, acestea sunt următoarele:

- sentința încalcă dispozițiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 deoarece intimata a solicitat date și informații nepublice despre recurent înainte de invitarea acestuia pentru a depune un punct de vedere (1);

- au fost încălcate dispozițiile constituționale referitoare la neretroactivitatea legii pentru toate faptele anterioare datei de 05.09.2010 (2);

- au fost încălcate normele care reglementează răspunderea administrativă deoarece pentru unele fapte termenul general de prescripție de 3 ani s-a împlinit (3);

- au fost încălcate normele care reglementează posibilitatea intimatei de a efectua verificări ale conflictului de interese numai în interiorul unui termen de 3 ani de la încetarea funcției; astfel, pentru funcția de director la Radio România Cultural în perioada 16.05.2005 - 15.02.2006 verificările puteau fi făcute până la data de 15.02.2009; de asemenea, adăugă că pentru funcțiile publice deținute în diferite perioade trebuiau întocmite rapoarte de evaluare diferite (4);

- sentința este dată cu încălcarea principiilor ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus și al interpretării restrictive a normelor juridice în materia drepturilor și libertăților fundamentale (5);

- sentința este dată cu încălcarea dispozițiilor privind atragerea răspunderii disciplinare în cazul existenței unui conflict de interese; art. 70 din Legea nr. 161/2003, care definește conflictul de interese, nu poate fundamenta răspunderea disciplinară a recurentei (6);

- a fost încălcat principiul în dubio pro reo incident în cazul incompatibilităților (7);

- a fost aplicată greșit legislația Uniunii Europene (UE) privind protecția datelor cu caracter personal, așa cum a fost interpretată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza Bara, C-201/14, deoarece au fost transmise date personale fără informarea persoanei vizate (recurenta); solicită ca instanța să aplice cu prioritate dreptul UE (8);

- de asemenea, a fost încălcat principiul priorității dreptului UE deoarece, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare și verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (numită "Decizia MCV") a rămas caducă, ceea ce atrage și caducitatea Legii nr. 176/2010 emisă în baza Deciziei MCV (9);

În cazul motivelor 2, 3, 7 și 8 precizează că ar fi subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Analiza motivului de casare

Inițial, prin cererea de recurs, nu a fost indicat niciunul din motivele de casare dar, așa cum s-a arătat la pct. 3 din prezentele considerente, prin raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, s-a apreciat în mod necontestat de către părți, că argumentele prezentate de recurentă pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Ulterior, prin înscrisul intitulat "răspuns la întâmpinare" au fost invocate nouă noi "motive de recurs de ordine publică", dintre care patru au fost expres subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Inițial, criticile recurentei, nemotivate în drept, au fost subsumate prin raportul întocmit în cauză motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Ulterior, partea a adus noi critici sentinței și a subsumat expres patru dintre acestea (cele numerotate 2, 3, 7 și 8 la pct. 5 din prezenta decizie) aceluiași motiv de casare.

Instanța nu a invocat din oficiu, în condițiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., niciun alt motiv de casare. În temeiul acestor dispoziții, după împlinirea termenului de recurs, instanța este singura care poate invoca noi motive de casare și doar limitat la cele de ordine publică (spre ex., nelegala alcătuire a completului care a pronunțat sentința sau depășirea limitelor puterii judecătorești; în aceleași sens este și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția I civilă; v. Decizia nr. 2004/21.10.2016).

Nu a fost însă cazul ca instanța să invoce noi motive de casare și, de altfel, nici recurenta nu a adus nimic nou sub acest aspect prin "răspunsul la întâmpinare". Criticile denumite "motive de recurs de ordine publică" vor fi calificate drept motive de nulitate a sentinței. În măsura în care ar reprezenta motive de casare, ele ar fi inadmisibile deoarece au fost invocate după împlinirea termenului de exercitare și motivare a recursului, în acest sens, Înalta Curte pronunțându-se deja prin încheierea de ședință din data de 25.05.2018, care face parte integrantă din prezenta decizie.

Or, indiferent dacă acestea sunt sau nu de ordine publică, este cert că recurenta nu le-a invocat deodată, prin cererea de recurs, ci doar ulterior prin așa numitul "răspuns la întâmpinare" care, de altfel, nu are nicio legătură cu întâmpinarea și a fost doar destinat să facă posibile noile critici.

Totuși, Înalta Curte va lua în discuție acele argumente care privesc încălcarea normelor cu statut constituțional, respectiv cele referitoare la neretroactivitatea legii civile și la prioritatea aplicării dreptului UE (art. 15 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție). Într-adevăr, încălcarea dreptului UE poate fi invocată oricând, chiar și după rămânerea definitivă a hotărârii, în limita termenului de revizuire (art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004). Pentru identitate de rațiune, la fel va putea fi invocată orice altă încălcare a unei norme cu statut constituțional (căci, ubi eadem est ratio, eadem solutio esse debet).

Referitor la primul argument, se constată că potrivit art. 1 alin. (1) pct. 31 din Legea nr. 176/2010, declararea averii și a intereselor este obligatorie pentru persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și pentru funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice.

Recurenta pretinde că aceste dispoziții nu o privesc deoarece, pe de-o parte, nu este funcționar public, iar pe de alta, SRR nu este instituție publică.

Înalta Curte va înlătura această apărare.

Astfel, deși este adevărat că recurenta nu este funcționar public în sensul Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, este necontestat că în perioada în care a încheiat cele 63 de contracte cu soțul său C. (în calitatea acestuia de persoană fizică sau de persoană fizică autorizată), respectiv 01.09.2006 - 08.08.2013, a deținut funcții de conducere în cadrul SRR (redactor șef la Postul Radio România Cultural începând cu data de 15.02.2006 și director artistic la Direcția de Formații Muzicale, în cumul cu prima funcție, începând cu 16.07.2012).

De asemenea, este dincolo de orice îndoială că SRR este o instituție publică deoarece are caracteristicile pe care, în înțeles obișnuit, le au instituțiile publice, așa cum bine au arătat atât instanța de fond cât și intimata:

- este destinată furnizării unui serviciu public de interes național [art. 1 alin. (1) din legea nr. 41/1994 privind organizarea și funcționarea Societății Române de Radiodifuziune și Societății Române de Televiziune];

- își desfășoară activitatea sub controlul unei autorități publice, în speță al Parlamentului (art. 2 din aceeași lege);

- utilizează resurse financiare publice [art. 39 alin. (1) și art. 41 alin. (1) din lege].

Așadar, recurenta este titulara obligației de declarare a averii și intereselor iar Legea nr. 176/2010 este incidentă în cauză deoarece, în perioada de referință, a ocupat o funcție de conducere într-o instituție publică.

Altfel spus, conflictul de interese rezultă din faptul că, în calitate de persoană cu funcție de conducere în cadrul unei instituții publice a încheiat contracte cu soțul său, prin care a cheltuit resurse financiare ale instituției în beneficiul propriei familii, fiind lipsit de relevanță că nu a fost membru în consiliul de administrație sau în comitetului director al SRR.

Prin Sentința penală nr. 387/2015 pronunțată de Judecătoria Sectorului 1 București, definitivă prin Decizia penală nr. 1750/A/17.12.2015 a Curții de Apel București, recurenta a fost condamnată definitiv la pedeapsa de 1 an închisoare, cu suspendarea condiționată a executării pedepsei pe un termen de încercare de 3 ani, pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese în formă continuată.

Faptele imputate sunt aceleași cu cele avute în vedere în prezenta cauză.

Deși raportul de evaluare nu aplică nicio sancțiune recurentei, în măsura în care acesta rămâne definitiv, va conduce la aplicare sancțiunilor administrative prevăzute de art. 25 din Legea nr. 176/2010. De asemenea, ar putea avea consecințele civile la care fac referire dispozițiile art. 23 din aceiași lege. De aceea, apărarea este relevantă în cauză.

Totuși, împrejurarea că aceleași fapte au drept urmare aplicarea unor sancțiuni penale, administrative și, dacă va fi cazul, civile, nu reprezintă o încălcare per se a principiului amintit deoarece sancțiunile au naturi și scopuri diferite: dacă sancțiunea penală are în principal un rol punitiv, cea administrativă are preponderent un rol preventiv, iar cea civilă un rol reparator.

Situația în care, în urma săvârșirii unei fapte, se aplică un cumul de sancțiuni având natură și scop diferit este una uzuală. Spre exemplu, atât dreptul penal cât și dreptul administrativ reglementează atât sancțiuni principale cât și sancțiuni complementare care, în cazul faptelor care au produs un prejudiciu evaluabil în bani, se cumulează cu răspunderea civilă patrimonială. Principiul este încălcat doar dacă două sau mai multe sancțiuni având aceiași natură și același rol se aplică în mod consecutiv pentru aceiași faptă, având ca rezultat multiplicarea sancțiunii, ceea ce nu este cazul în prezenta cauză.

În consecință, apărarea recurentei urmează să fie înlăturată.

Astfel, norma de drept material care reglementează conflictul de interese aplicată recurentei de intimata Agenția Națională de Integritate (ANI) este prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, normă care a fost în vigoare pe întreaga perioadă de referință în care recurenta a încheiat cele 63 de contracte.

Este adevărat că în cauză este incidentă și Legea nr. 176/2010, în vigoare din 05.09.2010, care reglementează atât norme de procedură (spre ex., competența ANI de a efectua verificarea și de a întocmi raportul de evaluare) cât și norme de drept material referitoare la declararea averii și intereselor.

Totuși, raportul de evaluare a cărei anulare se cere a aplicat din punct de vedere al dreptului material exclusiv dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003; singurele dispoziții ale Legii nr. 176/2010 menționate în raport conțin exclusiv norme de procedură [art. 10 lit. f), art. 19 și art. 21 alin. (4)].

Astfel, art. 10 lit. f) din Legea nr. 176/2010 stabilește competența inspectorilor de integritate de a întocmi rapoarte de evaluare în cazul în care, în urma evaluării, identifică elemente de încălcare a legislației privind regimul declarării averii, al conflictelor de interese, respectiv al incompatibilităților, precum și, după caz, a legislației disciplinare, contravenționale sau penale iar art. 19 și 24 alin. (4) reglementează norma în temeiul căreia au fost sesizate organele de urmărire penală și care stabilește competența acestora de a efectua propriile verificări.

Este adevărat că în măsura în care raportul rămâne definitiv recurenta va suporta sancțiuni administrative și posibile sancțiuni civile reglementate de aceiași lege prin norme de drept material, care se aplică doar pentru activitatea desfășurată după intrarea în vigoare a legii. Dar, este important de observat că raportul de evaluare nu stabilește astfel de sancțiuni deoarece Legea nr. 176/2010 nu dă în competența ANI posibilitatea de sancționare a recurentei. De aceea, chestiunea aplicării sancțiunilor reglementate de Legea nr. 176/2010 nu face obiectul prezentei judecăți.

Astfel, în ce privește cauza Bara, C-201/14, Înalta Curte a constatat că hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene nu este incidentă deoarece în cauza respectivă, reclamanții erau persoane care obțineau venituri din activități independente, iar ANAF a transmis CNAS datele acelor persoane referitoare la veniturile lor declarate, pe baza cărora CNAS a calculat și cerut plata restanțelor contribuțiilor la sistemul de asigurări de sănătate, date care au fost transmise potrivit art. 4 din Protocolul încheiat la data de 30.10.2007 între CNAS și ANAF pe când în cauza de față (...) informațiile au fost cerute și, respectiv, transmise pe baza prevederilor art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora: "(1) Pe parcursul desfășurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității. (2) La solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducători: autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării".

Așadar, s-a considerat ca fiind semnificativ că, spre diferență de cauza Bara, în speță informațiile și datele au fost cerute, transmise și preluate/prelucrate în baza și în limitele legii, iar nu a unui protocol fără bază legală.

În ceea ce privește presupusa caducitate a Deciziei nr. 2006/928/CE și, drept urmare, a Legii nr. 176/2010, Înalta Curte a constat că ambele acte normative sunt în ființă și produc efecte și că, dincolo de acest aspect, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nu rezultă că între evenimentele legislative care pot surveni în existența unei legi după intrarea sa în vigoare s-ar număra și caducitatea.

Raționamentele mai sus arătate sunt aplicabile și în prezenta cauză și sunt de natură să înlăture apărarea recurentei bazată pe presupusa încălcare a dreptului Uniunii Europene prin sentința recurată.

Într-adevăr, cauza Bara, C-201/2014 se referă la o situație diferită și, deci, nu este incidentă în cauză iar caducitatea reprezintă o cauză de ineficacitate aplicabilă unor acte civile în cazurile prevăzute de lege, fără efect asupra actelor normative emise de instituțiile UE sau de Parlamentul României.

Drept urmare, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, hotărând cu majoritate, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 754 din 8.03.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 iunie 2018.

Opinia separată a domnului judecător D.:

Contrar opiniei majoritare, apreciez că soluția legală era admiterea recursului reclamantei, casarea sentinței recurate și, după rejudecare, admiterea acțiunii și anularea raportului de evaluare atacat.

În opinia mea, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale, în speță neputându-se reține că reclamanta ar fi exercitat o demnitate publică sau o funcție publică; astfel cum rezultă din actele dosarului, aceasta era angajată a SRR în temeiul unui contract individual de muncă. Or, potrivit dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, "prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin". Aceasta înseamnă că, pentru existența conflictului de interese este necesar ca persoana în cauză să exercite o demnitate publică sau o funcție publică.

Apreciez că exercitarea unei funcții de conducere nu este suficientă pentru existența conflictului de interese, dacă această funcție nu este o funcție publică în sensul legii. Or, astfel cum rezultă din prevederile art. 2 alin. (2) și art. 4 alin. (1) din Legea privind Statutul funcționarilor publici nr. 188/1999, funcționarul public este persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică, iar raporturile de serviciu se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de numire. Ca urmare, nu se poate considera că o persoană angajată în baza unui contract individual de muncă exercită o funcție publică.

De asemenea, se constată că secțiunile nr. 2 - 4 din Titlul IV, Capitolul 2 al Legii nr. 161/2003 nu fac vreo referire la posibilitatea existenței conflictului de interese în privința unei persoane angajate în temeiul unei contract de muncă.

Chiar dacă reclamanta ar fi încadrată în categoria persoanelor cu funcții de conducere și control la care se referă dispozițiile art. 1 alin. (1) pct. 31 din Legea nr. 176/2010, apreciez că acest act normativ nu a modificat definiția conflictului de interese, în condițiile în care titlul II din lege reglementează proceduri de asigurare a integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. Din punct de vedere al dreptului substanțial, este evident că se menține definiția conflictului de interese prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003, această interpretare fiind, de altfel, confirmată de art. 32 din Legea nr. 176/2010 care prevede completarea dispozițiilor acestei legi cu cele ale Legii nr. 161/2003.

În fine, apreciez că nu prezintă relevanță în cauză nici reținerea calității de funcționar public a recurentei-reclamante în cuprinsul sentinței penale de condamnare. Aceasta întrucât noțiunea de funcționar public din dreptul penal diferă de cea din dreptul administrativ - art. 175 din Noul C. pen. definește funcționarul public exclusiv din perspectiva legii penale.

GGC - GV