ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4008/2015

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Invocarea excepției de nelegalitate. Cadrul procesual.

1.1. Prin recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 5780 din 22 noiembrie 2013, pronunțată de Tribunalul București, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosar nr. x/2012, recurentul-reclamant (reclamant în excepția de nelegalitate) A. a invocat, în contradictoriu cu intimații-pârâți (pârâți în excepția de nelegalitate) Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Dealu Spirii" al Municipiului București, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, B., C., D., E., F. și G., excepția de nelegalitate a prevederilor art. 128 și 134 alin. (4) din RG 1 aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. 92 din 17 septembrie 2008, a prevederilor art. 42 alin. (1) lit. e), art. 60 și a anexei nr. 5 din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. M 26 din 6 martie 2009 și a prevederilor Ordinului MAI nr. 400/2004.

1.2. Prin încheierea din 12.11.2014, pronunțată în dosar nr. x/2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca instanță de recurs, a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca instanță de fond, cu soluționarea excepției de nelegalitate, suspendând judecarea recursului până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.

1.3. În motivarea excepției de nelegalitate a prevederilor art. 128 și 134 alin. (4) din RG 1 aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. 92 din 17 septembrie 2008, reclamantul a arătat că respectivele prevederi încalcă dispozițiile Constituției, ale Legii nr. 554/2004, ale Codului muncii, ale Convenției Europene a Drepturilor Omului, ale Legii nr. 544/2001, ale Pactului Internațional privitor la drepturile civile și politice, îngrădind libertatea de exprimare, ca regulă de bază a statului democratic, orice opinie sau fapte adevărate menționate în scris de către militar putând fi pedepsite în temeiul art. 134 alin. (4) din Regulament. Astfel, orice nelegalitate sesizată în scris de către militar și care nu convine comandantului poate fi considerată ca neadevărată și poate atrage pedepsirea autorului sesizării, în baza prevederilor din Regulament, a căror nelegalitate se invocă.

A mai arătat reclamantul că Regulamentul îngrădește dreptul persoanei de a avea acces la informațiile de interes public prin pedepsirea cetățenilor români angajați în sistemul militar, care se adresează în scris autorităților publice, că prevederile atacate creează și discriminare între cetățenii români, respectiv între cei care lucrează în sistemul militar și care pot fi pedepsiți pentru înaintarea petițiilor către autoritățile publice și cei care nu lucrează în sistemul militar, contravenind astfel principiului constituțional al egalității în fața legii și a autorităților publice.

Autorul excepției a arătat că este încălcat și art. 3 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, deoarece militarul care sesizează o faptă nelegală săvârșită împotriva sa sau a altei persoane poate fi supus la tortură psihică, întrucât faptele nelegale se săvârșesc, de obicei, de comandanți și tot aceștia pot pedepsi persoanele din sistemul militar care sesizează faptele nelegale.

S-a arătat că este încălcat și art. 1 din Legea nr. 544/2001, deoarece cetățenilor români angajați în sistemul militar le este interzis liberul și neîngrăditul acces la informații de interes public.

A apreciat reclamantul că, dacă art. 134 alin. (4) din Regulament este menținut în vigoare, statul este unul dictatorial, în care libertatea opiniilor și exprimării este pedepsită.

În susținerea excepției de nelegalitate s-a mai reținut că art. 128 din Regulament interzice persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim să se adreseze instanței de contencios administrativ, încălcând astfel prevederile Legii nr. 554/2004, fiind, de asemenea, încălcat art. 3 din Legea nr. 544/2001, conform căruia accesul la informațiile de interes public trebuie să aibă loc prin intermediul compartimentului pentru relații publice sau prin intermediul persoanei desemnate în acest scop. Or, potrivit art. 128 din Regulament, asigurarea accesului la informațiile de interes public are loc prin intermediul comandantului nemijlocit, care nu are atribuții în relația cu publicul cu privire la primirea și înregistrarea petițiilor. Înaintarea petițiilor comandantului nemijlocit are ca scop menținerea abuzurilor și ilegalităților în sistemul militar, raportul înaintat fără înregistrare putând fi ignorat. Or, legea are rang superior Regulamentului disciplinei militare, iar prevederile Regulamentului citate, care contravin legii, urmează a fi constatate nelegale.

În motivarea excepției de nelegalitate a prevederilor art. 42 alin. (1) lit. e), art. 60 și a anexei nr. 5 din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. M 26 din 6 martie 2009, reclamantul a arătat că acestea contravin dispozițiilor Constituției, ale Legii nr. 554/2004, ale Codului muncii, ale Convenției Europene a Drepturilor Omului, ale Legii nr. 544/2001, ale Legii nr. 80/1995, ale Pactului Internațional privitor la drepturile civile și politice.

Cât privește art. 42 alin. (1) lit. e), autorul excepției a reiterat argumentele prezentate în cadrul excepției de nelegalitate a prevederilor art. 128 și 134 alin. (4) din RG 1 aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. 92 din 17 septembrie 2008.

În ceea ce privește prevederile art. 60 și anexa 5 din Regulament, petentul a arătat că Legea nr. 80/1995 privind statul cadrelor militare nu stabilește reguli referitoare la contestarea deciziei de concediere, devenind aplicabilă legea generală - Codul muncii. Dispozițiile regulamentare a căror nelegalitate se invocă încalcă art. 1, art. 266 și art. 281 din Codul muncii și art. 16 alin. (1) din Constituție, ele înlocuind Codul muncii într-un mod nepermis de lege.

S-a mai arătat că art. 60 alin. (1) împreună cu anexa 5 din Regulament încalcă art. 1 alin. (3) din Constituție, deoarece demnitatea omului, dreptatea, drepturile și libertățile cetățenești nu mai sunt garantate.

Atribuțiile justiției sunt înlocuite de puterea executivă, căreia îi sunt permise abuzuri și ilegalități. Aceste dispoziții regulamentare permit ca cei vinovați de abuzuri și ilegalități să se subroge puterii judecătorești, încălcând-se astfel și principiul separației puterilor în stat. Neprecizarea de către dispozițiile regulamentare a faptului că în decizie trebuie trecută instanța de judecată la care poate fi contestată decizia de sancționare încalcă dreptul de acces la justiție (art. 21 alin. (1) din Constituție) și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, art. 60 alin. (2) împreună cu anexa 5 din Regulament interzic dreptul persoanei care se consideră vătămată de a se adresa instanței competente, cu respectarea Legii nr. 554/2004.

A mai arătat reclamantul că aceleași prevederi încalcă art. 11 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, deoarece cei sancționați sunt vinovați de la început fără să fie necesar să se dovedească în justiție că sunt vinovați. Or, prezumția de nevinovăție trebuie respectată și de autoritățile publice.

În motivarea excepției de nelegalitate a Ordinul MAI nr. 400/2004, reclamantul a arătat că acest ordin încalcă art. 11, art. 12, art. 13 din Legea nr. 24/2000, nefiind publicat în Monitorul Oficial. Raportat la cadrul normativ invocat, Ordinul MAI nr. 400/2004 nu poate fi considerat în vigoare cătă vreme nu a fost publicat în Monitorul Oficial, deși nu este un document clasificat.

În cauză au fost citați în calitate de pârâți și emitenții ordinelor atacate pe calea excepției de nelegalitate, respectiv Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Afacerilor Interne.

Prin notele scrise formulate în cauză, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a Ordinul MAI nr. 400/2004, arătând că potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, pe calea excepției de nelegalitate poate fi cercetată numai legalitatea actului administrativ unilateral cu caracter individual, nu și a celui cu caracter normativ.

Pe fondul excepției de nelegalitate, pârâtul a arătat că sunt incidente prevederile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, coroborate cu cele ale art. 35 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005, Ordinul MAI nr. 400/2004 nefiind publicat în Monitorul Oficial întrucât la vremea emiterii sale existau prevederi care reglementau posibilitatea exceptării actelor normative care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională de la publicarea lor în Monitorul Oficial.

Pârâtul Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Dealu Spirii" al Municipiului București (reorganizat conform O.U.G. nr. 89/2014) a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, arătând, în privința prevederilor din Ordinul nr. 92/2008, că sunt neîntemeiate susținerile reclamantului privitoare la încălcarea dreptului la informare și la libertatea de exprimare, ca și cele referitoare la efectul punitiv și interdicția de a formula petiții de către cadrele militare. Dispozițiile Regulamentului de ordine interioară în unitate instituie reguli privind modalitatea în care cadrele militare pot adresa, pe cale ierarhică, cererile sau sesizările pe care înțeleg să le formuleze și anume, sub forma rapoartelor personale.

Ceilalți pârâți nu au formulat întâmpinări față de excepția de nelegalitate.

Prin sentința civilă nr. 622 din 06 martie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate;

- a respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a prevederilor art. 128 și 134 alin. (4) din RG 1 aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. 92 din 17 septembrie 2008 și a prevederilor art. 42 alin. (1) lit. e), art. 60 și anexei nr. 5 din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. M 26/2009, invocată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale, Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Dealul Spirii" București-Ilfov, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, B., C., D., E., F. și G.;

- a admis excepția de nelegalitate a Ordinul MAI nr. 400/2004 invocată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Dealul Spirii" București-Ilfov, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, B., C., D., E., F. și G.;

- a constatat nelegalitatea Ordinul MAI nr. 400/2004.

Pentru a pronunța această soluție, în ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, instanța de fond a reținut, în esență, că în jurisprudența anterioară intrării în vigoare a Legii de punere în aplicare a Noului C. proc. civ. nr. 76/2012 (prin care a fost modificat art. 4 din Legea nr. 554/2004), Înalta Curte de Casație și Justiție a fost consecventă în a considera admisibile excepțiile de nelegalitate având ca obiect actele administrative unilaterale cu caracter normativ, reținând că interpretarea sistematică, logică și istorico-teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că excepția de nelegalitate este admisibilă atât pentru actele administrative unilaterale cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter normativ, principiul coerenței legislative impunând ca mecanismul procesual al excepției de nelegalitate să nu fie aplicat restrictiv.

A reținut curtea de apel că în această privință nu poate fi ignorată practica judiciară constantă a instanței supreme, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ-normativ, atât anterior, cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007. Interpretând legea națională într-un sens care să concorde cu prevederile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, instanța supremă a reținut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi este confuz ori susceptibil de mai multe înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (CEDO, cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979) (a se vedea decizia nr. 5270 din 25 noiembrie 2010).

Pe fondul excepției de nelegalitate, în ceea ce privește prevederile art. 128 și 134 alin. (4) din RG 1 Regulamentul de ordine interioară în unitate, aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. 92 din 17 septembrie 2008, Curtea a constatat că reclamantul a invocat nelegalitatea acestor prevederi pe motiv că ar încălca dreptul la libertatea de exprimare, dreptul de acces la informațiile de interes public, egalitatea în drepturi a cetățenilor, dreptul de acces la instanță, precum și prevederile Legii nr. 544/2001.

Curtea a reținut că potrivit art. 8 lit. b) din Legea nr. 80/1995 privind statul cadrelor militare, militarii au obligația de a respecta regulamentele militare, astfel că susținerile reclamantului, conform cărora dispozițiile regulamentare atacate pe calea excepției de nelegalitate ar contraveni Constituției, Convenției EDO, Legii nr. 554/2004, Legii nr. 544/2001, sunt lipsite de fundament juridic.

Instanța a apreciat că reclamantul face confuzie între dreptul de acces la informații de interes public, consacrat în condițiile Legii nr. 544/2001 și dreptul de petiționare, care, în cazul militarilor, trebuie să respecte prevederile regulamentare anterior citate. În acest sens instanța a reținut că militarii, față de ceilalți cetățeni, au un statut special, care impune respectarea regulamentelor militare, fără ca din aceasta să rezulte o situație de discriminare, câtă vreme situația celor două categorii invocate este diferită. Pe de altă parte, stipularea unei interdicții privitoare la prezentarea de rapoarte, neconforme cu realitatea ori care încalcă regulile politeții militare sub rezerva aplicării unei sancțiuni disciplinare constituie o aplicație specifică a principiilor care guvernează relațiile dintre militari, bazate pe disciplină, respect și încredere, cât și a principiului ierarhiei militare, menite să protejeze statutul cadrelor militare.

A apreciat curtea de apel că abuzul de drept, respectiv folosirea dispozițiilor regulamentare citate în scopul aplicării unor sancțiuni disciplinare fără ca faptele pe care se întemeiază să susțină concluzia încălcării dispozițiilor regulamentare, nu constituie o chestiune care să facă obiect de analiză în cadrul excepției de nelegalitate, ci privește raportul litigios principal, creat între reclamant și angajatorul său.

Reținând că motivul de nelegalitate referitor la nepublicarea Regulamentului în Monitorul Oficial, la vremea aplicării acestuia reclamantului în împrejurările deduse judecății în litigiul principal (Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. 92 din 17 septembrie 2008 fiind publicat în Monitorul Oficial nr. 815/2012) a fost adăugat de către reclamant în concluziile sale orale, curtea nu a analizat acest motiv de nelegalitate deoarece nu a fost invocat prin cererea introductivă, depășindu-se astfel limitele învestirii.

Instanța de fond a respins, pentru aceleași motive ca în precedent, susținerile reclamantului cu privire la nelegalitatea prevederilor art. 42 alin. (1) lit. e) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. M 26 din 6 martie 2009, apreciind că sunt aceleași cu cele invocate în cazul excepției de nelegalitate a prevederilor art. 128 și 134 alin. (4) din RG 1 Regulamentul de ordine interioară în unitate.

Cât privește prevederile art. 60 și ale anexei nr. 5 din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului Apărării Naționale nr. M 26 din 6 martie 2009, care se referă la conținutul deciziei de sancționare disciplinară, Curtea a constatat că lipsa stipulării posibilității atacării deciziei de sancționare în contencios administrativ nu atrage încălcarea prevederilor constituționale sau ale Legii nr. 554/2004, așa cum a susținut reclamantul, întrucât dreptul de acces la instanță este guvernat și în cazul acestor decizii de prevederile Legii nr. 554/2004, reclamantul, de altfel, exercitând acest drept în cadrul litigiului principal.

Curtea de apel a apreciat că sunt fondate susținerile reclamantului referitoare la nelegalitatea Ordinul MAI nr. 400/2004 prin prisma nepublicării acestuia în Monitorul Oficial, raportat și la considerentele deciziei nr. 392 din 2 iulie 2014 a Curții Constituționale, prin care s-a decis că prevederile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) și ale art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului sunt neconstituționale.

A reținut instanța de fond că analiza excepției de neconstituționalitate prin decizia amintită a avut loc din perspectiva faptului că aspecte esențiale în materia răspunderii disciplinare, ce țin de statutul funcționarului public, sunt reglementate, în baza dispozițiilor legale declarate neconstituționale, prin acte juridice infralegale, respectiv prin ordin al ministrului administrației și internelor.

A concluzionat curtea de apel că Ordinul MAI nr. 400/2004, ca act administrativ normativ, nu mai poate produce efecte după înlăturarea, prin admiterea excepției de neconstituționalitate, a dispozițiilor Legii nr. 360/2002 în temeiul cărora a fost emis. Aceasta întrucât, conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. Prin urmare, dată fiind declararea neconstituționalității prevederilor art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) și ale art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, se impune înlăturarea efectelor și a actului normativ de reglementare secundară, în cazul de față, prin admiterea excepției de nelegalitate.

Pentru aceste motive, Curtea a admis excepția de nelegalitate a Ordinul MAI nr. 400/2004, constatând nelegalitatea acestuia.

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs atât reclamantul A., cât și pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Dealul Spirii" București-Ilfov, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

3.1. Recursul promovat de recurentul-reclamant A.

Printr-un amplu document (înscrisul prezentat are 100 pag.) ce cuprinde deopotrivă susțineri, solicitări, aprecieri personale și numeroase trimiteri nesistematizate la legi, alte acte normative, Constituția României, pacte și tratate internaționale reclamantul recurent a solicitat, în esență, admiterea recursului și modificarea hotărârii instanței de fond în sensul constatării nelegalității:

- art. 128, art. 134 alin. (4) din Regulamentul de ordine interioară în unitate R.G.-1, aprobat prin MS 87 din 29.08.2008 (emis de Ministerul Apărării Naționale);

- art. 42 alin. (1) lit. e) a art. 60 și a anexei nr. 5 din Regulamentul Disciplinei Militare, aprobat prin Ordinul M 26 din 6 martie 2009 (emis de Ministerul Apărării Naționale);

- și a Ordinul MAI nr. 400 din 29.10.2004.

Recurentul-reclamant a susținut excepția autorității de lucru judecat cu referire la Ordinul MAI nr. 400 din 29.10.2004, urmare a declarării acestuia ca neconstituțional prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014 a Curții Constituționale și față de declararea nelegalității aceluiași ordin prin decizia irevocabilă nr. 109 din 12 ianuarie 2015 a Curții de Apel București, pronunțată în dosar nr. x/2011.

A mai arătat recurentul că Ordinul nr. 400/2004 nu a fost supus formalităților de publicitate specifice actelor normative, făcând apoi trimitere la răspunderea disciplinară conform art. 4 alin. (2) și Cap. IV din Legea nr. 360/2002 și arătând că o persoană cercetată disciplinar în atare condiții, nu poate cunoaște regulile după care se desfășoară procedura, contrar prevederilor Constituției.

Cu referire la celelalte excepții de nelegalitate, în esență, recurentul-reclamant a făcut ample trimiteri la situația de fapt din dosarul de fond, având ca obiect concedierea sa din cadrul Inspectoratului pentru Situații de Urgență, prin Ordinul Inspectorului șef nr. 211/I din 27.01.2012, fără a se menționa ce prevedere a fost încălcată și fără a fi descrisă vreo faptă.

Cu referire la aceste ultime regulamente a căror nelegalitate a fost susținută, recurentul a arătat că ele încalcă prevederile legislației naționale (Legea nr. 24/2000 și Constituția României) dar și ale art. 3, art. 6, art. 10, art. 13, art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

3.2. Recursul promovat de Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Dealul Spirii2 București Ilfov(ISU)

Printr-un prim motiv de recurs, recurentul-pârât IGSU a solicitat să se constate inadmisibilitatea atacării pe calea excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, dată fiind modificarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012, pentru punerea în aplicare a Noului C. proc. civ.

A mai arătat recurentul că nu achiesează la practica anterioară a ÎCCJ, respectiv cea adoptată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, în sensul că potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, într-o interpretare sistematică și istorico-teleologică, excepția de nelegalitate este admisibilă atât pentru actele administrative cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter normativ.

Recurentul-pârât ISU Dealul Spirii a arătat totodată că, în măsura în care instanța de recurs nu va primi susținerile referitoare la inadmisibilitatea atacării Ordinul MAI 400/2004, pe calea excepției de nelegalitate, solicită ca instanța de recurs să rețină netemeinicia excepției de nelegalitate, în esență pentru patru considerente, și anume:

- în virtutea principiului securității raporturilor juridice civile, consacrat și în jurisprudența Curții Constituționale, este de reținut că la data emiterii Ordinul MAI nr. 400/2004 erau în vigoare dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, referitoare la regimul de publicare și care nu au fost declarate nelegale, astfel că ordinul fiind emis în concordanță cu respectivele prevederi, controlul de legalitate trebuie să se raporteze la acea legislație;

- în virtutea principiului salvgardării actului administrativ emis cu respectarea actelor normative de rang superior, în vigoare la data emiterii actului, întrucât în preambulul la Ordinul MAI nr. 400 din 20 octombrie 2004, privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administrației și Internelor se prevede că au fost avute în vedere prevederile Legii nr. 218/2002, privind organizarea și funcționarea Poliției Române, ale Legii nr. 360/2002, privind Statutul Polițistului și ale Legii nr. 80/1995, privind statutul cadrelor militare, este de reținut, având în vedere statutul de cadru militar al reclamantului și interesul acțiunii sale, că sunt vizate doar dispozițiile ce au legătură cu Legea nr. 80/1995, astfel că efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2014 se răsfrâng numai parțial asupra Ordinul MAI nr. 400/2004;

- hotărârea instanței de fond este greșită în ceea ce privește efectele pe cale le produce decizia Curții Constituționale nr. 392/2014, în condițiile în care, în prezenta cauză, nu sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 360/2002 și nici nu este incident cazul de neconstituționalitate constatat prin această decizie, care nu produce nici un efect cu privire la constituționalitatea Legii nr. 80/1995, mai cu seamă că ordinul 400/2004 nu se referă în totalitate la polițiști;

- reclamantului-recurent i-au fost aduse la cunoștință prevederile Ordinului 400/2004 și prin urmare aceste dispoziții îi erau atât accesibile cât și opozabile.

3.3. Recursul promovat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne (MAI)

Recurentul-pârât MAI a susținut, la rândul său, că hotărârea primei instanțe este, doar în parte, netemeinică și nelegală întrucât în mod greșit a reținut prima instanță că Ordinul MAI nr. 400/2004 este nelegal pe motiv că nu a fost publicat în Monitorul Oficial, rațiunea nepublicării fiind legată de cadrul normativ în vigoare la acea dată (H.G. nr. 555/2001), care prevedea exceptări de la publicare a unor acte normative, și de categoria profesională delimitată căreia îi este aplicabil, aspecte reținut ca atare de Înalta Curte și în jurisprudența sa (Decizia nr. 449 din 20 ianuarie 2009).

Cu referire la cele reținute de prima instanță, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, recurentul MAI a arătat că este de reținut că, urmare a abrogării dispozițiilor statutare declarate neconstituționale și-au încetat aplicabilitatea prevederilor Ordinul nr. MAI nr. 400/2004, numai în ceea ce privește categoria de personal reprezentată de polițiști, rămânând în vigoare dispozițiile referitoare la cadrele militare, instanța de fond pierzând din vedere calitatea de cadru militar a reclamantului-intimat.

3.4. Recursul promovat de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Situații de Urgență București (IGSU București)

Și pârâtul IGSU București a declarat recurs împotriva hotărârii primei instanțe apreciată ca nelegală numai în ceea ce privește Ordinul MAI 400/2004 solicitând, în principal, constatarea inadmisibilității atacării pe calea excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, dată fiind modificarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin pct. 1 al art. 54 din Legea nr. 76/2012, pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010, privind noul C. proc. civ., nefiind relevante în opinia sa trimiterile instanței de fond la practica anterioară Legii nr. 76/2012 a ÎCCJ, secția de contencios administrativ și fiscal.

Cu titlu subsidiar, recurentul-pârât a solicitat ca, în măsura în care nu va fi reținută inadmisibilitatea invocării acestei excepții, să fie reținută netemeinicia excepției de nelegalitate a Ordinul MAI 400/2004, în esență, pentru aceleași patru(4) considerente înfățișate și de către recurentul-pârât ISU Dealul Sprii și anume:

- în virtutea principiului securității raporturilor juridice civile, consacrat și în jurisprudența Curții Constituționale, este de reținut că la data emiterii Ordinul MAI nr. 400/2004 erau în vigoare dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, referitoare la regimul de publicare și care nu au fost declarate nelegale, astfel că ordinul fiind emis în concordanță cu respectivele prevederi, controlul de legalitate trebuie să se raporteze la acea legislație;

- în virtutea principiului salvgardării actului administrativ emis cu respectarea actelor normative de rang superior, în vigoare la data emiterii actului, întrucât în preambulul la Ordinul MAI nr. 400 din 20 octombrie 2004, privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administrației și Internelor se prevede că au fost avute în vedere prevederile Legii nr. 218/2002, privind organizarea și funcționarea Poliției Române, ale Legii nr. 360/2002, privind Statutul Polițistului și ale Legii nr. 80/1995, privind statutul cadrelor militare, este de reținut, având în vedere statutul de cadru militar al reclamantului și interesul acțiunii sale, că sunt vizate doar dispozițiile ce au legătură cu Legea nr. 80/1995, astfel că efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2014 se răsfrâng doar parțial asupra Ordinul MAI nr. 400/2004;

- hotărârea instanței de fond este greșită în ceea ce privește efectele pe cale le produce decizia Curții Constituționale nr. 392/2014, în condițiile în care în cauză nu-i sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 360/2002 și nici nu este incident cazul de neconstituționalitate constatat prin această decizie, care nu produce nici un efect cu privire la constituționalitatea Legii nr. 80/1995, mai cu seamă că ordinul 400/2004 nu se referă în totalitate la polițiști;

- reclamantului-recurent i-au fost aduse la cunoștință prevederile Ordinului nr. 400/2004 și prin urmare aceste dispoziții îi erau atât accesibile cât și opozabile.

Față de recursurile formulate de cei trei pârâți, recurentul-reclamant a depus, în scris, note prin care a invocat, pe de o parte excepția lipsei calității procesuale pasive a IGSU București și a ISU Dealul Spirii, solicitând a se reține nulitatea recursurilor formulate pe considerentul că acești recurenți nu sunt emitenți ai actului cu privire la care au declarat recurs, respectiv Ordinul MAI 400/2004, doar Ministerul Afacerilor Interne având o atare calitate.

Pe de altă parte, recurentul-reclamant a invocat în susținerea excepției invocate împrejurarea că IGSU, în fața instanței de fond, investită cu soluționarea cererii sale de chemare în judecată, a solicitat respingerea acțiunii ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

În fine, recurentul-reclamant a invocat și excepția tardivității recursurilor declarate de fiecare dintre cele 3 autorități pârâte, raportat la data comunicării hotărârii, solicitând a se constata tardivitatea acestora pe acest considerent, recursurile fiind depuse prin fax, modalitate care însă nu este prevăzută de lege.

5.1. Analizând cu prioritate excepțiile invocate în scris, prin note distincte de cererea de recurs, de către recurentul-reclamant A. și dezbătute oral la termenul de la data pronunțării deciziei, conform art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reține netemeinicia acestora, în considerarea celor în continuare arătate.

- Astfel, cu referire la tardivitatea recursurilor formulate de către cele trei autorități pârâte, ISU Dealul Spirii, IGSU și MAI, Înalta Curte, contrar susținerilor recurentului-reclamant, reține regularitatea acestora în condițiile în care, motivul pentru care s-a invocat tardivitatea, respectiv încălcarea termenului de "5 zile de la comunicarea hotărârii", prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, a constat în pretinsa imposibilitate de primire a cererilor de recurs transmise prin fax, astfel cum au procedat recurenții-pârâți. Și aceasta întrucât C. proc. civ. (versiunea 1865, cu modificările ulterioare, aplicabilă cauzei) reglementează în cuprinsul art. 86 alin. (3) posibilitatea transmiterii cererilor și a tuturor actelor de procedură și prin fax.

Art. 86 alin. (3) C. proc. civ. se aplică pentru identitate de rațiune și în cazul comunicării actelor de sesizare a instanțelor judecătorești de către reclamanți nu doar în cazul comunicărilor de acte de procedură de către instanța de judecată către justițiabili. Acest fapt este confirmat în mod expres de art. 93 alin. (1) din Hotărârea nr. 387/2005, modificată pentru aprobarea Regulamentului de ordine interioară a instanțelor judecătorești emisă de Consiliul Superior al Magistraturii.

Rezultă deci din coroborarea acestor dispoziții legale că legea permite transmiterea cererilor de chemare în judecată deci și a cererilor de recurs și prin fax, nu numai prin intermediul poștei așa cum eronat a susținut intimatul-reclamant.

- Cu referire la excepția lipsei calității procesuale pasive a IGSU București și a ISU Dealul Spirii

Recurentul-reclamant a solicitat ca instanța de recurs să constate că recursurile declarate de cei doi recurenți-pârâți arătați sunt nule întrucât niciuna dintre cele două entități nu are calitatea de emitent a actelor a cărui nelegalitate a fost invocată și mai mult, cu ocazia judecății în fond, IGSU București a solicitat respingerea acțiunii îndreptate împotriva sa, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Nici această excepție nu este întemeiată și urmează a fi respinsă întrucât cele două entități pârâte indicate au în mod evident vocația de a exercita această cale de atac în condițiile în care, necontestat de altfel, au participat în calitate de pârâte și la judecata de către prima instanță, în fond, a excepției de nelegalitate invocată de recurentul-reclamant.

- Cu referire la excepția puterii de lucru judecat, Înalta Curte reține, raportat la considerațiunile invocate de recurent dar și în contextul prezentei cauze, că aceasta îmbracă forma unei veritabile susțineri ce ține de fondul recursurilor, urmând ca aspectele învederate, în sensul existenței și respectării altor hotărâri judecătorești prin care s-a constatat nelegalitatea Ordinul MAI 400/2004, să fie analizate odată cu examinarea distinctă a recursurilor.

5.2. Asupra recursului recurentului-reclamant

Analizând sentința atacată prin prisma prevederilor legale aplicabile și față de susținerile recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate și ca atare nu pot fi primite așa numitele critici aduse hotărârii primei instanțe ce pot fi subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant reiterează practic considerentele prezentate și în cererea inițială, de susținere a excepției de nelegalitate, fără a mai înfățișa și dezvolta un raționament juridic convingător și argumentat prin care să susțină netemeinicia și nelegalitatea sentinței recurate.

Examinând cauza sub toate aspectele, astfel cum permit și dispozițiile art. 304<SUP>1</SUP> C. proc. civ., Înalta Curte constată că prima instanță a realizat o corectă și întemeiată analiză în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate cu a căror soluționare a fost investită.

Astfel, cu referire la prevederile art. 128 și art. 134 alin. (4) din RG1-Regulamentul de ordine interioară în unitate, aprobat prin Ordinul ministrului apărării naționale, nr. 92 din 19 septembrie 2008, al căror conținut a și fost redat în cuprinsul hotărârii recurate, prima instanță în mod judicios a stabilit că nu se poate reține caracterul nelegal al respectivelor dispoziții din Regulamentul de ordine interioară în unitate, raportat la reglementările cu caracter general invocate de recurentul-reclamant, respectiv dreptul la libertatea de exprimare, dreptul de acces la informațiile de interes public, egalitatea în drepturi și dreptul de acces la instanță, precum și față de prevederile Legii nr. 544/2001, privind liberul acces la informațiile de interes public.

Prevederile a căror legalitate a fost examinată în coordonatele sus-arătate, se circumscriu și reflectă practic obligația generală, ce incumbă militarilor, de a respecta regulamentele militare (art. 8 lit. b) din Legea nr. 80/1995) dar și principiile care guvernează relațiile dintre militari, bazate pe disciplină, respect, încredere și respectarea ierarhiei militare. Acestea impun și respectarea modalității de întocmire și înaintare a rapoartelor personale în cadrul unității militare.

Astfel cum bine a arătat și instanța de fond, distincția între dreptul de acces la informații de interes public, consacrat și exercitat în condițiile Legii nr. 544/2001 și dreptul de petiționare al militarilor se impune și este generată de statutul special al cadrelor militare, fără însă ca prin aceasta să se creeze o stare de discriminare, situația celor două categorii invocate, fiind evident diferită.

Înalta Curte constată că și în ceea ce privește prevederile art. 42 alin. (1) lit. c) din Regulamentul disciplinei militare, aprobat prin Ordinul ministrului apărării naționale nr. M 26 din 6 martie 2009, concluziile instanței de fond, în sensul respingerii argumentelor reclamantului-recurent vizând o pretinsă nelegalitate a respectivei reglementări, sunt corecte, în contextul motivării înfățișate, prevederea de la art. 42 fiind o reiterare a art. 134 din Regulamentul nr. 1/2008, ce are ca scop, inter alia, protejarea prestigiului militarilor.

În fine și cu referire la art. 60 și la anexa 5 din Regulamentul disciplinei militare, aprobat prin Ordinul ministrului apărării naționale nr. M 26 din 6 martie 2009 și contrar susținerilor și criticilor recurentului-reclamant, Înalta Curte împărtășește concluzia primei instanțe în sensul respingerii excepției de nelegalitate a respectivelor prevederi, întrucât dreptul de acces la instanță nu este în vreun fel barat prin lipsa stipulării posibilității de contestare a deciziei de sancționare în contencios administrativ.

Competența materială a instanțelor judecătorești de soluționare a cauzelor privitoare la militari este stabilită prin aplicarea dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 80/1995, reclamantul-recurent exercitând de altfel dreptul de contestare în fața instanței de contencios administrativ.

Cât privește susținerile și considerațiunile recurentului-reclamant, cuprinse în amplul recurs scris, privitoare la Ordinul MAI 400/2004, Înalta Curte arată că acestea urmează a fi interpretate și calificate ca fiind argumente în favoarea menținerii soluției instanței de fond cu privire la acest act normativ, neexistând în mod evident nici un interes al recurentului-reclamant în reformarea hotărârii judecătorești tocmai asupra unui capăt de cerere ce i-a fost soluționat favorabil în sensul că prima instanță a admis excepția de nelegalitate și a constatat nelegalitatea Ordinul MAI nr. 400/2004.

În aceleași coordonate urmează a fi analizată și așa-zisa excepție a puterii de lucru judecat, Înalta Curte reținând astfel că recurentul-reclamant a invocat în susținerea soluției adoptate de prima instanță și contrar recursurilor declarate de pârâții-recurenți, soluții similare respectiv Decizia Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, nr. 109 din 12 ianuarie 2015 și Decizia Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, astfel cum a susținut și în fața instanței de fond.

Față de toate cele mai sus prezentate, Înalta Curte apreciind așadar în sensul temeiniciei soluției instanței de fond asupra excepțiilor de nelegalitate mai sus examinate urmează să respingă ca nefondat recursul recurentului-reclamant.

5.3. Asupra recursurilor promovate de recurenții-pârâți ISU-Dealul Spirii, IGSU și MAI

Dată fiind similitudinea criticilor înfățișate prin cele trei cereri de recurs ca și împrejurarea că recurenții-pârâți critică hotărârea primei instanței numai în ceea ce privește soluția adoptată cu privire la Ordinul MAI nr. 400/2004, în sensul constatării nelegalității acestuia, Înalta Curte le va examina grupat, răspunzând prin următoarele argumente comune.

Un prim set de critici înfățișate de recurentele-reclamante vizează soluția instanței de fond asupra excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a Ordinul MAI 400/2004, raportat la prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cu care, excepția de nelegalitate vizează doar actele administrative cu caracter individual, actele administrative cu caracter normativ, cum este Ordinul MAI 400/2004 fiind exceptate expres de la această formă de control prin art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond a respins excepția de inadmisibilitate invocată, reținând, în esență, că în jurisprudența consolidată a Înaltei Curți, anterioară adoptării Legii nr. 76/2012, de punere în aplicare a Noului C. proc. civ. și de modificare a art. din Legea nr. 554/2004, s-a decis că sunt admisibile excepțiile de nelegalitate având ca obiect și actele administrative unilaterale cu caracter normativ, principiul coerenței legislative impunând ca mecanismul procesual al excepției de nelegalitate să nu fie aplicat restrictiv.

Înalta Curte constată că este corectă soluția primei instanțe cu privire la excepția de inadmisibilitate invocată, în esență, raportat la evoluția în timp a reglementării excepției de nelegalitate și la modul în care a fost ea reflectată în jurisprudență.

Contrar susținerilor recurenților, prezenta cauză, începută anterior datei de 15 februarie 2013, când au intrat în vigoare modificările aduse prin Legea nr. 76/2012, rămâne supusă normelor în vigoare la data inițierii procesului, incluzând art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma anterioară celei adoptate prin Legea nr. 76/2012, invocată de recurenți.

Drept urmare, în mod corect a reținut și prima instanță că în jurisprudența cristalizată a Înaltei Curți, atât în perioada de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007, cât și ulterior acestui moment, s-a stabilit, în interpretarea art. 4 din Legea nr. 554/2004 că excepția de nelegalitate a actului administrativ, fie individual, fie normativ, este admisibilă, din considerente ce țin și de interpretarea istorico-teleologică a legii, nefiind identificate argumente evidente pentru care legiuitorul, prin modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 să fi restrâns acest mecanism procesual numai pentru cazul actului individual.

Drept urmare, independent de calificarea dată actului administrativ unilateral, până la noul context legislativ, creat de Legea nr. 76/2012, este de reținut admisibilitatea invocării excepției de nelegalitate în condițiile judicios reținute și de prima instanță.

Cât privește criticile recurenților referitoare la susținerea primei instanțe în sensul nelegalității Ordinul MAI 400/2004 prin prisma nepublicării acestuia în Monitorul Oficial, contrar practicii anterioare a ÎCCJ (decizia nr. 449 din 29 ianuarie 2009 și decizia nr. 2543 din 18.06.2008), Înalta Curte arată că atare susțineri nu sunt întemeiate și ca atare inapte de a conduce la reformarea hotărâri primei instanțe.

Este adevărat că în jurisprudența sa, anterioară datei pronunțării Deciziei Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, Înalta Curte a statuat în sensul că "instituirea obligației de publicare a actelor normative, pentru ca acestea să fie cunoscute de toți cetățenii nu se justifică decât atunci când actul normativ are aplicabilitate generală vizând o problemă de interes public", nepublicarea Ordinul MAI nr. 400/2004 nefiind de natură a atrage nelegalitatea acestuia.

Instanța de fond însă, în constatarea nelegalității Ordinul MAI nr. 400/2004 nu a avut în vedere chestiunea publicării, respectiv a nepublicării actului administrativ, în mod simplist, făcând în mod neechivoc trimitere la considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, prin care s-a decis că prevederile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) și ale art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, privind Statutul polițistului sunt neconstituționale.

În considerentele Deciziei nr. 392/2014, deopotrivă general obligatorii, Curtea Constituțională a făcut trimitere expresă la actul administrativ, menționat în partea introductivă a deciziei ca fiind ordinul 400/2004, cu privire la care s-a menționat că "în cazul de față nici măcar nu a fost publicat în M. Of. Partea I, ceea ce este de natură să confere un caracter iluzoriu posibilităților autorului excepției de neconstituționalitate de a se apăra în mod eficient".

Drept urmare, Înalta Curte apreciază că din această unică perspectivă, a raportării la Decizia Curții Constituționale nr. 392/2014 a fost reținută de către prima instanță nelegalitatea Ordinul MAI 400/2004, o atare abordare fiind împărtășită și de instanța de control judiciar.

Instanța de fond a reținut în mod corect că Ordinul MAI 400/2004, emis de ministrul administrației și internelor în executarea prevederilor art. 59 alin. (2) al Legii nr. 360/2002, cum de asemenea se arată în decizia Curții Constituționale, nu mai poate produce efecte după ce au fost declarate neconstituționale chiar dispozițiile Legii nr. 360/2002 în temeiul cărora a fost emis, corespunzător și normelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000.

În fine, Înalta Curte apreciază că nefondate sunt și celelalte susțineri ale recurenților-pârâți, referitoare la necesitatea salvgardării actului administrativ legal emis și la efectele pretins limitate produse de decizia Curții Constituționale, în esență, pornind de la afirmația recurenților-pârâți că Ordinul MAI nr. 400/2004 cuprinde atât dispoziții referitoare la polițiști cât și la cadrele militare (Titlul III și IV), dispoziții date în executarea Legii nr. 80/1995.

Susținerile recurenților nu pot fi primite raportat tot la considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, care, într-adevăr, a declarat neconstituționale prevederi ale Legii nr. 360/2002, însă numai respectivele prevederi au fost indicate drept temei al emiterii Ordinul MAI 400/2004.

Înalta Curte arată totodată că aceste critici sunt neîntemeiate și pentru că susținând practic necesitatea continuării aplicării parțiale, trunchiate, a Ordinul MAI 400/2004, și într-o formulă neprecizată, se tinde la ignorarea, respectiv golirea de conținut a Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2014. În cuprinsul acestei decizii, Curtea Constituțională referindu-se, fără echivoc, la întreg "actul administrativ", arată că nepublicarea acestuia în M. Of. antrenează incertitudinea juridică, actul nefiind nici accesibil și deci nici opozabil.

În concluzie, reținând pentru toate argumentele mai sus arătate și netemeinicia recursurilor declarate de recurenții-pârâți, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, va respinge ca nefondate toate recursurile declarate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepțiile invocate de recurentul-reclamant A..

Respinge recursurile declarate de reclamantul A. și de pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "Dealul Spirii" București-Ilfov, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 622 din 06 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 decembrie 2015.