ÎCCJ, decizie (scj.ro #152705)

Constatarea neconstituționalității unor prevederi legale. Efecte asupra legalității actului administrativ unilateral emis în scopul punerii în aplicare a acestor prevederi.

Legea nr. 24/2000, art. 4 alin.(3)

OMAI nr. 300/2004 privind  activitatea  de  management resurse  umane în unitățile  Ministerului Administrației și Internelor, ca act administrativ unilateral, emis  în materia evaluării  polițistului, în baza  și în executarea  Legii nr. 360/2002,  nu mai  poate  produce efecte după înlăturarea, prin admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor  art. 26 alin.(3) din  Legea nr. 360/2002.

Decizia nr. 2481 din 6 octombrie 2016

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București reclamantul D i-a chemat în judecată pe pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență „Dealu Spirii” al Municipiului București, A, B și C, solicitând anularea fișei de evaluare întocmită pe numele său din perioada 01.12.2010-30.11.2011, să fie obligat pârâtul I.S.U. „Dealu Spirii” al Municipiului București să emită și să completeze o nouă fișă de evaluare pentru perioada 01.12.2010-30.11.2011 conținând note mai mari și calificativul „Excepțional” sau „Foarte bun”, să fie obligați pârâții să îi plătească daune morale astfel: A 20.000 euro, B 20.000 euro, C 20.000 euro și I.S.U. „Dealu Spirii” al Municipiului București 20.000 euro, precum și să fie obligați pârâții la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamantul a invocat și excepția de nelegalitate a ordinului nr. 300 din 21.06.2004, emis de Ministerul Administrației și Internelor, solicitând să se constate nelegalitatea acestuia și să fie obligat Ministerul Afacerilor Interne să anuleze și/sau să abroge ordinul atacat.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 3361 din data de 15.12.2015, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a OMAI 300/2004 și, totodată, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a OMAI 300/2004, formulată de reclamantul D în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul Pentru Situații de Urgență „Dealu Spirii” al Municipiului București, A, B, C și Ministerul Afacerilor Interne.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a OMAI 300/2004, este neîntemeiată.

Astfel, nu a fost reținut ca fiind întemeiat argumentul invocat de paratul Ministerul Afacerilor Interne în sensul ca, deși în forma inițială a art. 4 din  Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate putea viza atât acte administrative cu caracter individual, cât și cu caracter normativ, în forma în vigoare, la momentul de față, domeniul de aplicabilitate al excepției de nelegalitate a fost restrâns la actele administrative cu caracter individual, apreciindu-se că, în cauză, sunt aplicabile prevederile art. 4 în forma în vigoare la momentul promovării acțiunii, iar nu la momentul invocării excepției.

Acțiunea a fost introdusă pe rolul instanțelor judecătorești la data de 19.04.2012, anterior intrării în vigoare a Noului Cod de procedură (lege nr. 134/2010).

Drept urmare, în privința excepției de nelegalitate, nu au fost avute în vedere modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 76/2012, act normativ care se referă la punerea în aplicare a Noului Cod de procedură civilă și se aplica proceselor începute după data de 15.02.2013.

În același sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție prin Soluția de principiu adoptată în ședința Plenului Secției de Contencios Administrativ și Fiscal din data de 20.05.2013, când a hotărât că „Dispozițiile art.4 din Legea nr.554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr.76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare Codul de procedură civilă aprobat prin Legea nr.134/2010”

In ceea ce privește excepția de nelegalitate a OMAI 300/2004 invocată de reclamantul D, instanța de fond a constatat că aceasta este neîntemeiată.

Astfel, în ce privește nepublicarea actului administrativ cu caracter normativ, s-a reținut că, la momentul emiterii O.M.A.I. 300/2004, dispozițiile normative incidente domeniului de referință, respectiv, art. 27 alin. 3 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, dispuneau în sensul că „nu sunt supuse, regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea l, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională".

Prevederile legale menționate au fost preluate ulterior, în art. 35 alin. 3 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Art. 35 alin. 3 din Anexa la H.G. nr. 50/2005 republicată, vizează excepțiile de la regula publicării în Monitorul Oficial al României Partea I, respectiv „ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională", cu precizarea „dacă legea nu dispune altfel".

În legătură cu această ultimă expresie, instanța a reținut  că, în mod clar legiuitorul a avut în vedere o lege specială care să dispună in alt sens decât cel referitor la actele exceptate de la publicare și nu la prevederile legii nr. 24/2000, lege generală.

Cum nu există o asemenea lege specială care să facă inactivă includerea ordinelor M.A.I. în excepția prevăzută la alin. (3) din art. 35 din H.G. nr. 50/2005, instanța consideră că nu subzistă concluzia că Ordinele M.A.I. nu și-au produs efect. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie este constantă și nu sunt motive de fapt și de drept pentru o altă abordare în momentul de față.

Astfel, actul administrativ cu caracter normativ contestat, OMAI 300/2004, fiind emis în baza și executarea dispozițiilor cuprinse în acte normative cu caracter special ce privesc domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, se încadrează în prevederile care statuează posibilitatea nepublicării lui (în vigoare la data emiterii), a cărei rațiune este legată de domeniul de reglementare limitat al acestuia, fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, și anume personalului M.A.I., situație în care nu se impunea să fie adus la cunoștința tuturor cetățenilor prin publicare în Monitorul Oficial al României.

Față de toate aceste considerente, instanța de fond a respins ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a OMAI 300/2004 și tot ca neîntemeiată  excepția de nelegalitate a OMAI 300/2004.

Cererea de recurs și motivele  înfățișate

Împotriva sentinței civile nr. 3361 din data de 15.12.2015, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul D, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În cuprinsul motivelor de recurs, cuprinse într-un amplu document ce conține, nesistematizat, susțineri, aprecieri și critici ale sentinței atacate, recurentul a susținut în primul rând, excepția autorității lucrului judecat, raportat la împrejurarea că, la data de 8 decembrie 2015 a fost publicată în Monitorul Oficial nr.906, Decizia Curții Constituționale nr.637 din 13 octombrie 2015, prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 alin.(3) din Legea nr.360/2002 privind Statutul polițistului. Având în vedere că Ordinul MAI nr.300/2004 a fost emis în temeiul art. 26 alin.(3) din Legea nr.360/2002 care a fost declarat neconstituțional, OMAI 300/2004 este nelegal, nul, în opinia sa.

Cu privire la legalitatea Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr.300 din 21.06.2004, în esență, au  fost formulate următoarele critici:

- Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă art. 11 alin.1, precum și art. 12 alin.3 din Legea nr.24/2000, deoarece este în vigoare deși nu a fost publicat în Monitorul Oficial.

- Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă art. 13 lit. (a) din Legea nr.24/2000 deoarece nu este corelat cu prevederile actului normativ de nivel superior Legea nr.24/2000.

- Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă articolul 6 pct.3 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului deoarece raportat  la  conținutul  acestuia, autoritatea  pârâtă nu l-a informat în mod amănunțit asupra naturii cauzei acuzației  împotriva sa. Nu a fost acuzat de nicio faptă, dar a primit calificativul necorespunzător în fișa de evaluare și cu note neconforme cu realitatea. Consideră că prin încălcarea art. 3, art.6, art. 10 alin.1, art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, persoanele evaluate nu se pot apăra, nu sunt informate, sunt discriminate, sunt supuse la tratamente inumane, sunt supuse la tratamente degradante.

- Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr.300 din 21.06.2004 încalcă art.31 alin.1 și alin. 2 din Constituția României deoarece dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit.

Pentru aceste motive recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate, cu consecința admiterii acțiunii și constatarea nelegalității Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr.300 din 21.06.2004.

4.Apărările  intimaților-pârâți

Inspectoratul pentru Situații de Urgență „Dealul Spirii” (ISU) ca și Ministerul Afacerilor Interne, intimații pârâți, au  formulat  întâmpinări față de  recursul recurentului-reclamant prin care, în esență, s-a solicitat respingerea recursului, susținându-se că hotărârea instanței de fond este legală și dată cu  corecta  interpretare a  legii, recurentul  nefăcând  decât  să   reia  susținerile  din cuprinsul cererii de chemare  în judecată.

A fost  reiterată de către intimatul ISU,  și  în faza  de  recurs, excepția  inadmisibilității cererii, pe  considerentul  că OMAI nr. 300/2004 este un act  administrativ cu  caracter  normativ, fiind  totodată invocată excepția netimbrării  cererii de   recurs.

Cu privire la această din  urmă excepție, Înalta Curte  s-a pronunțat, în sensul  respingerii  ca  neîntemeiată, în ședința publică  de la  23 septembrie 2016,  argumentele  în susținerea unei  atare  soluții  fiind  consemnate  în  încheierea  de la  acea dată.

În ceea ce privește  reiterarea  excepției  inadmisibilității cererii, aceasta urmează a  fi  examinată  în contextul  analizării  motivelor de  recurs.

5.Soluția și considerentele instanței de control judiciar.

Analizând  sentința  atacată prin prisma  criticilor  recurentului-reclamant, raportat  la  prevederile legale aplicabile precum și la  jurisprudența  Curții Constituționale, Înalta Curte constată că  se  impune admiterea  recursului de față, în  sensul admiterii  excepției de  nelegalitate  invocate și a constatării  nelegalității OMAI nr. 300/2004, pentru  considerentele  în continuare  expuse.

Prealabil examinării  criticilor  vizând  excepția de  nelegalitate propriu-zisă, Înalta Curte  arată că  nu se impune reformarea  hotărârii primei  instanțe  sub  aspectul  soluției date  excepției  inadmisibilității  invocării  excepției de  nelegalitate a OMAI nr. 300/2004, în sensul respingerii acesteia ca  neîntemeiată, întrucât  o atare soluție este  corectă.

În acord cu  cele  arătate de prima instanță cu referire la  excepția de  inadmisibilitate invocată  și contrar susținerilor  intimatului-pârât ISU, reiterate și prin  întâmpinarea depusă  față de  motivele de  recurs, Înalta Curte  arată că prezenta cauză,începută  anterior  datei de  15 februarie  2013, când au intrat  în vigoare modificările  aduse prin Legea nr. 76/2012, rămâne  supusă  normelor  în vigoare  la data  inițierii procesului, incluzând  art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma sa anterioară adoptării  Legii nr.76/2012.

Așa fiind, soluția primei  instanțe, pe acest aspect, este  justă și în acord cu jurisprudența cristalizată a  Înaltei  Curți, atât în  perioada de  până la  intrarea  în vigoare  a  Legii nr. 262/2007, cât și  ulterior acestui  moment, potrivit cu care, în interpretarea  art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit că  excepția  de  nelegalitate a actului administrativ, fie  individual, fie normativ,  este admisibilă,  din  considerente ce țin și de interpretarea istorico-teleologică a legii, nefiind identificate  argumente evidente pentru  care  legiuitorul, prin modificarea  adusă prin  Legea nr.262/2007 să fi  restrâns  acest  mecanism procesual  numai pentru  cazul actului  individual.

Drept urmare, independent de calificarea dată actului administrativ unilateral, până la  noul context legislativ, creat de  Legea nr. 76/2012, este de reținut

admisibilitatea invocării excepției de  nelegalitate

în condițiile   judicios reținute și de  prima instanță.

Înalta Curte reține  însă temeinicia  criticilor  recurentului-reclamant în ceea ce  privește  excepția de   nelegalitate a  OMAI nr. 300/2004.

Contrar argumentației  primei instanțe, în sensul  netemeiniciei excepției de  nelegalitate  a  acestui act administrativ, pe considerentul  exceptării  actului  de la publicare și cu referire la jurisprudența instanței supreme în această materie, Înalta Curte  arată, astfel cum a statuat  deja  prin Decizia  nr. 4008 din 11 decembrie 2015,  că survenirea  deciziilor  Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014 și respectiv nr. 637 din  8.12.2015, impun, cel puțin în materia   supusă analizei și în prezenta cauză, revirimentul și respectiv nuanțarea  jurisprudenței anterioare.

Este adevărat că în jurisprudența sa, anterioară datei pronunțării Deciziei  Curții  Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, Înalta Curte a statuat în sensul că „instituirea obligației de publicare a actelor  normative, pentru  ca  acestea  să fie cunoscute de toți cetățenii nu se justifică decât atunci când actul normativ are aplicabilitate generală vizând o problemă de interes public”,nepublicarea în acea ipoteză a OMAI nr. 400/2004, nefiind de natură a atrage nelegalitatea  acestuia.

Însă, în mod  simetric, raportat  la  Decizia  ÎCCJ nr.4008/2015 și în cauza de  față, Înalta Curte  reține că, urmare a  Deciziei  Curții Constituționale nr. 637/2015, referitoare  la admiterea  excepției de  neconstituționalitate a  prevederilor  art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002, privind  Statutul polițistului, publicată în M. Of.  Partea I nr. 906 din  8.12.2015,  cu doar o săptămână  înainte  de data  pronunțării  hotărârii atacate  prin  recursul de față (15.12.2015) se impunea admiterea excepției de neconstituționalitate a OMAI nr. 300/2004.

Raportat la  considerentele  Deciziei  Curții Constituționale nr.637/2015, general obligatorii, Înalta Curte apreciază că se impune a fi reținută nelegalitatea  OMAI nr.300/2004, câtă  vreme, în mod expres  s-a  reținut, în contextul  examinării  art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002, potrivit cu care „metodologia privind evaluarea polițistului se stabilește prin ordin al ministrului  administrației și internelor”, că,

în materia  evaluării  polițistului  a fost emis  OMAI nr. 300/2004, care nu a fost  publicat în Monitorul Oficial al României, partea I

.

Curtea a mai observat că ulterior completării art. 26 din Legea nr.360/2002, prin Legea nr. 133/2011, nu a mai fost emis un ordin al  ministrului afacerilor  interne privind  metodologia  de  evaluare a  polițistului .

În fine, Curtea Constituțională,

reținând că normele  privind  evaluarea  activității  și conduitei polițistului  trebuie  să respecte  anumite exigențe de stabilitate, previzibilitate  și claritate, a constatat  că delegarea  atribuției de a stabili aceste  norme către un  membru al  Guvernului, prin   emiterea  unor  acte  administrative cu  caracter  normativ, de  rang infralegal, determină o stare de  incertitudine juridică, soluția  legislativă prevăzută de  art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002 fiind  contrară normelor de  tehnică legislativă

.

Prin urmare, în considerarea  argumentației  sus  înfățișate, general  obligatorie, Înalta Curte  reține, contrar  primei  instanțe că OMAI nr. 300/2004 privind  activitatea  de  management resurse  umane în unitățile  Ministerului Administrației și Internelor, ca act administrativ unilateral, emis  în materia evaluării  polițistului,în baza  și în executarea  Legii nr. 360/2002,  nu mai  poate  produce efecte după înlăturarea, prin admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor  art. 26 alin.(3) din  Legea nr. 360/2002.

Și aceasta  întrucât, conform  normelor de tehnică  legislativă cuprinse  în art. 4 alin.(3) din Legea nr. 24/2000, actele  date  în executarea  legilor se emit în limitele  și potrivit  normelor  care  le ordonă.

Concluzionând  așadar, Înalta Curte, admițând recursul de față în  temeiul  art. 312 alin.1 Cod procedură civilă,  a  modificaT  în  parte  sentința  atacată, în sensul admiterii  excepției de  nelegalitate și a constatării  nelegalității  OMAI nr. 300/2004, ca act de  reglementare secundară, dată  fiind  declararea neconstituționalității prevederilor art. 26 alin.(3) din Legea nr. 360/2002,  privind  statutul  polițistului.