ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2481/2016

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București reclamantul A. i-a chemat în judecată pe pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "B." al Municipiului București, C., D. și E., solicitând anularea fișei de evaluare întocmită pe numele său din perioada 01 decembrie 2010 - 30 noiembrie 2011, să fie obligat pârâtul I.S.U. "B." al Municipiului București să emită și să completeze o nouă fișă de evaluare pentru perioada 01 decembrie 2010 - 30 noiembrie 2011 conținând note mai mari și calificativul "Excepțional" sau "Foarte bun", să fie obligați pârâții să îi plătească daune morale astfel: C. 20.000 euro, D. 20.000 euro, E. 20.000 euro și I.S.U. "B." al Municipiului București 20.000 euro, precum și să fie obligați pârâții la plata cheltuielilor de judecată. Reclamantul a invocat și excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 300 din 21 iunie 2004, emis de Ministerul Administrației și Internelor, solicitând să se constate nelegalitatea acestuia și să fie obligat Ministerul Afacerilor Interne să anuleze și/sau să abroge ordinul atacat.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 3361 din data de 15 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004 și, totodată, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul Pentru Situații de Urgență "B." al Municipiului București, C., D., E. și Ministerul Afacerilor Interne. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004, este neîntemeiată. Astfel, nu a fost reținut ca fiind întemeiat argumentul invocat de paratul Ministerul Afacerilor Interne în sensul ca, deși în forma inițială a art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate putea viza atât acte administrative cu caracter individual, cât și cu caracter normativ, în forma în vigoare, la momentul de față, domeniul de aplicabilitate al excepției de nelegalitate a fost restrâns la actele administrative cu caracter individual, apreciindu-se că, în cauză, sunt aplicabile prevederile art. 4 în forma în vigoare la momentul promovării acțiunii, iar nu la momentul invocării excepției. Acțiunea a fost introdusă pe rolul instanțelor judecătorești la data de 19 aprilie 2012, anterior intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă (Lege nr. 134/2010). Drept urmare, în privința excepției de nelegalitate, nu au fost avute în vedere modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 76/2012, act normativ care se referă la punerea în aplicare a noului Cod de procedură civilă și se aplică proceselor începute după data de 15 februarie 2013. În același sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție prin Soluția de principiu adoptată în ședința Plenului Secției de Contencios Administrativ și Fiscal din data de 20 mai 2013, când a hotărât că "Dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010" În ceea ce privește excepția de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004 invocată de reclamantul A., instanța de fond a constatat că aceasta este neîntemeiată. Astfel, în ce privește nepublicarea actului administrativ cu caracter normativ, s-a reținut că, la momentul emiterii O.M.A.I. nr. 300/2004, dispozițiile normative incidente domeniului de referință, respectiv, art. 27 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, dispuneau în sensul că "nu sunt supuse, regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională". Prevederile legale menționate au fost preluate ulterior, în art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Art. 35 alin. (3) din Anexa la H.G. nr. 50/2005 republicată, vizează excepțiile de la regula publicării în M. Of. al României Partea I, respectiv "ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională", cu precizarea "dacă legea nu dispune altfel". În legătură cu această ultimă expresie, instanța a reținut că, în mod clar legiuitorul a avut în vedere o lege specială care să dispună în alt sens decât cel referitor la actele exceptate de la publicare și nu la prevederile Legii nr. 24/2000, lege generală. Cum nu există o asemenea lege specială care să facă inactivă includerea ordinelor M.A.I. în excepția prevăzută la alin. (3) din art. 35 din H.G. nr. 50/2005, instanța consideră că nu subzistă concluzia că Ordinele M.A.I. nu și-au produs efect. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie este constantă și nu sunt motive de fapt și de drept pentru o altă abordare în momentul de față. Astfel, actul administrativ cu caracter normativ contestat, O.M.A.I. nr. 300/2004, fiind emis în baza și executarea dispozițiilor cuprinse în acte normative cu caracter special ce privesc domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, se încadrează în prevederile care statuează posibilitatea nepublicării lui (în vigoare la data emiterii), a cărei rațiune este legată de domeniul de reglementare limitat al acestuia, fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, și anume personalului M.A.I., situație în care nu se impunea să fie adus la cunoștința tuturor cetățenilor prin publicare în M. Of. al României. Față de toate aceste considerente, instanța de fond a respins ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004 și tot ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva Sentinței civile nr. 3361 din data de 15 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În cuprinsul motivelor de recurs, cuprinse într-un amplu document ce conține, nesistematizat, susțineri, aprecieri și critici ale sentinței atacate, recurentul a susținut în primul rând, excepția autorității lucrului judecat, raportat la împrejurarea că, la data de 8 decembrie 2015 a fost publicată în M. Of. nr. 906, Decizia Curții Constituționale nr. 637 din 13 octombrie 2015, prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului. Având în vedere că Ordinul MAI nr. 300/2004 a fost emis în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 care a fost declarat neconstituțional, O.M.A.I. nr. 300/2004 este nelegal, nul, în opinia sa. Cu privire la legalitatea Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 300 din 21 iunie 2004, în esență, au fost formulate următoarele critici: - Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 300 din 21 iunie 2004 încalcă art. 11 alin. (1), precum și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, deoarece este în vigoare deși nu a fost publicat în M. Of. - Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 300 din 21 iunie 2004 încalcă art. 13 lit. (a) din Legea nr. 24/2000 deoarece nu este corelat cu prevederile actului normativ de nivel superior Legea nr. 24/2000. - Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 300 din 21 iunie 2004 încalcă art. 6 pct. 3 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului deoarece raportat la conținutul acestuia, autoritatea pârâtă nu l-a informat în mod amănunțit asupra naturii cauzei acuzației împotriva sa. Nu a fost acuzat de nicio faptă, dar a primit calificativul necorespunzător în fișa de evaluare și cu note neconforme cu realitatea. Consideră că prin încălcarea art. 3, art. 6, art. 10 alin. (1), art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, persoanele evaluate nu se pot apăra, nu sunt informate, sunt discriminate, sunt supuse la tratamente inumane, sunt supuse la tratamente degradante. - Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 300 din 21 iunie 2004 încalcă art. 31 alin. (1) și alin. (2) din Constituția României deoarece dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit. Pentru aceste motive recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate, cu consecința admiterii acțiunii și constatarea nelegalității Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. 300 din 21 iunie 2004.

Apărările intimaților-pârâți Inspectoratul pentru Situații de Urgență "B." (ISU) ca și Ministerul Afacerilor Interne, intimații pârâți, au formulat întâmpinări față de recursul recurentului-reclamant prin care, în esență, s-a solicitat respingerea recursului, susținându-se că hotărârea instanței de fond este legală și dată cu corecta interpretare a legii, recurentul nefăcând decât să reia susținerile din cuprinsul cererii de chemare în judecată. A fost reiterată de către intimatul ISU, și în faza de recurs, excepția inadmisibilității cererii, pe considerentul că O.M.A.I. nr. 300/2004 este un act administrativ cu caracter normativ, fiind totodată invocată excepția netimbrării cererii de recurs. Cu privire la această din urmă excepție, Înalta Curte s-a pronunțat, în sensul respingerii ca neîntemeiată, în ședința publică de la 23 septembrie 2016, argumentele în susținerea unei atare soluții fiind consemnate în încheierea de la acea dată. În ceea ce privește reiterarea excepției inadmisibilității cererii, aceasta urmează a fi examinată în contextul analizării motivelor de recurs.

Soluția și considerentele instanței de control judiciar. Analizând sentința atacată prin prisma criticilor recurentului-reclamant, raportat la prevederile legale aplicabile precum și la jurisprudența Curții Constituționale, Înalta Curte constată că se impune admiterea recursului de față, în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocate și a constatării nelegalității O.M.A.I. nr. 300/2004, pentru considerentele în continuare expuse. Prealabil examinării criticilor vizând excepția de nelegalitate propriu-zisă, Înalta Curte arată că nu se impune reformarea hotărârii primei instanțe sub aspectul soluției date excepției inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004, în sensul respingerii acesteia ca neîntemeiată, întrucât o atare soluție este corectă. În acord cu cele arătate de prima instanță cu referire la excepția de inadmisibilitate invocată și contrar susținerilor intimatului-pârât ISU, reiterate și prin întâmpinarea depusă față de motivele de recurs, Înalta Curte arată că prezenta cauză,începută anterior datei de 15 februarie 2013, când au intrat în vigoare modificările aduse prin Legea nr. 76/2012, rămâne supusă normelor în vigoare la data inițierii procesului, incluzând art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma sa anterioară adoptării Legii nr. 76/2012. Așa fiind, soluția primei instanțe, pe acest aspect, este justă și în acord cu jurisprudența cristalizată a Înaltei Curți, atât în perioada de până la intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007, cât și ulterior acestui moment, potrivit cu care, în interpretarea art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit că excepția de nelegalitate a actului administrativ, fie individual, fie normativ, este admisibilă, din considerente ce țin și de interpretarea istorico-teleologică a legii, nefiind identificate argumente evidente pentru care legiuitorul, prin modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 să fi restrâns acest mecanism procesual numai pentru cazul actului individual. Drept urmare, independent de calificarea dată actului administrativ unilateral, până la noul context legislativ, creat de Legea nr. 76/2012, este de reținut admisibilitatea invocării excepției de nelegalitate în condițiile judicios reținute și de prima instanță. Înalta Curte reține însă temeinicia criticilor recurentului-reclamant în ceea ce privește excepția de nelegalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004. Contrar argumentației primei instanțe, în sensul netemeiniciei excepției de nelegalitate a acestui act administrativ, pe considerentul exceptării actului de la publicare și cu referire la jurisprudența instanței supreme în această materie, Înalta Curte arată, astfel cum a statuat deja prin Decizia nr. 4008 din 11 decembrie 2015, că survenirea Deciziilor Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014 și respectiv nr. 637 din 8 decembrie 2015, impun, cel puțin în materia supusă analizei și în prezenta cauză, revirimentul și respectiv nuanțarea jurisprudenței anterioare. Este adevărat că în jurisprudența sa, anterioară datei pronunțării Deciziei Curții Constituționale nr. 392 din 2 iulie 2014, Înalta Curte a statuat în sensul că "instituirea obligației de publicare a actelor normative, pentru ca acestea să fie cunoscute de toți cetățenii nu se justifică decât atunci când actul normativ are aplicabilitate generală vizând o problemă de interes public",nepublicarea în acea ipoteză a O.M.A.I. nr. 400/2004, nefiind de natură a atrage nelegalitatea acestuia. Însă, în mod simetric, raportat la Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 4008/2015 și în cauza de față, Înalta Curte reține că, urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 637/2015, referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, privind Statutul polițistului, publicată în M. Of. nr. 906/8.12.2015, cu doar o săptămână înainte de data pronunțării hotărârii atacate prin recursul de față (15 decembrie 2015) se impunea admiterea excepției de neconstituționalitate a O.M.A.I. nr. 300/2004. Raportat la considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 637/2015, general obligatorii, Înalta Curte apreciază că se impune a fi reținută nelegalitatea O.M.A.I. nr. 300/2004, câtă vreme, în mod expres s-a reținut, în contextul examinării art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, potrivit cu care "metodologia privind evaluarea polițistului se stabilește prin ordin al ministrului administrației și internelor", că, în materia evaluării polițistului a fost emis O.M.A.I. nr. 300/2004, care nu a fost publicat în M. Of. al României, partea I. Curtea a mai observat că ulterior completării art. 26 din Legea nr. 360/2002, prin Legea nr. 133/2011, nu a mai fost emis un ordin al ministrului afacerilor interne privind metodologia de evaluare a polițistului. În fine, Curtea Constituțională, reținând că normele privind evaluarea activității și conduitei polițistului trebuie să respecte anumite exigențe de stabilitate, previzibilitate și claritate, a constatat că delegarea atribuției de a stabili aceste norme către un membru al Guvernului, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, determină o stare de incertitudine juridică, soluția legislativă prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 fiind contrară normelor de tehnică legislativă. Prin urmare, în considerarea argumentației sus înfățișate, general obligatorie, Înalta Curte reține, contrar primei instanțe că O.M.A.I. nr. 300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unitățile Ministerului Administrației și Internelor, ca act administrativ unilateral, emis în materia evaluării polițistului,în baza și în executarea Legii nr. 360/2002, nu mai poate produce efecte după înlăturarea, prin admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002. Și aceasta întrucât, conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele date în executarea legilor se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. Concluzionând așadar, Înalta Curte, admițând recursul de față în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., urmează a modifica în parte sentința atacată, în sensul admiterii excepției de nelegalitate și a constatării nelegalității O.M.A.I. nr. 300/2004, ca act de reglementare secundară, dată fiind declararea neconstituționalității prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, privind statutul polițistului.