ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5270/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe Prin Încheierea din 24 februarie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 11963/63/2009, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a sesizat în primă instanță, în temeiul art. 4 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi, privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, suspendând judecata cauzei până soluționarea acestei excepții, invocată din oficiu.

Pentru a pronunța încheierea, instanța a apreciat că, prealabil soluționării recursului cu care a fost învestită, se impune sesizarea instanței competente cu soluționarea excepției de nelegalitate, constatând că de legalitatea Hotărârii nr. 22 depinde soluționarea recursului în care se pune problema legalității sesizării instanței de judecată cu Încheierea nr. 50 din 19 noiembrie 2008 a Camerei Județene de Conturi Dolj, cu toate consecințele juridice care decurg.

Excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral și se referă la trei aspecte: În primul rând, este necesar să se verifice, pe această cale procedurală, anterior soluționării cauzei de fond, legalitatea Hotărârii nr. 22 prin raportare la dispozițiile art. 12 pct. 2 și art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv prin Legea nr. 217/2008 (în vigoare la data emiterii Hotărârii nr. 22), în condițiile în care cele două articole menționate anterior fac trimitere la existența unui nou Regulament al Curții de Conturi publicat în M. Of.

abia pe data de 10 februarie 2009. În al doilea rând, se impune verificarea legalității Hotărârii nr. 22 prin raportare la art. I pct. 39 și pct. 44 din Legea nr. 217/2008 privind modificarea și completarea Legii nr. 94/1992, prin care au fost modificate art. 31 și art. 36 din lege, precum și art. I pct. 46, prin care s-a abrogat Capitolul 4, cuprinzând art. 40 - 88 din Legea cadru nr. 94/1992, cu trimitere la principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative prevăzut în art. 1 din Constituție și Legea nr. 24/2000. În al treilea rând, legalitatea Hotărârii nr. 22 se impune a fi cercetată în ceea ce privește compatibilitatea acesteia cu dispozițiile art. 10 și art. 56 din Legea 24/2000, privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta C.C.R. a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată, arătând că actul de sesizare, respectiv, Încheierea nr. 50 din 19 noiembrie 2008, a fost întocmit în baza dispozițiilor cuprinse în Instrucțiunile aprobate prin Hotărârea Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008, raportat la faptul că prin Legea nr. 217/2008 nu s-au aprobat și soluții pentru situațiile tranzitorii, în temeiul art. 25 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Astfel, prin noua reglementare au fost afectate raporturi și situații juridice născute sub vechea reglementare, care nu și-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 304 din 10 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată în Dosarul de recurs nr. 11963/63/2009 privind pe C.C.R., pentru Camera de Conturi Dolj, în contradictoriu cu Primăria Comunei Apele Vii, G.E. și T.A., constatând nelegalitatea dispozițiilor art. I din Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: C.C.R., prin Plenul său, a adoptat, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, Hotărârea nr. 22, prin care a aprobat Instrucțiunile nr. 2851/N.V din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, atât la nivelul camerelor de conturi județene, cât și al structurilor centrale ale Curții de Conturi.

Instrucțiunile sus-menționate constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, însă interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 trebuie coroborată cu dispozițiile art. 11 alin. (4) din aceeași lege, care arată că actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat oricând pe calea acțiunii directe, or cu atât mai mult, acesta poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepției de nelegalitate, astfel că excepția invocată este admisibilă.

Pe fondul excepției, prima instanță a reținut că dispoziția cuprinsă în respectivele instrucțiuni este nelegală, întrucât creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile Legii 217/2008, instanțele de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta anterioară Legii nr. 217/2008, și după ce această normă juridică fusese modificată, nemaiprevăzând această procedură. Astfel, prin instrucțiunile analizate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură, în contradicție cu art. 78 din Constituția României, republicată, art. 58 din Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. și art. 130 și 131 din Legea nr. 94/2004. Curtea de apel a apreciat că singura soluție ce putea fi adoptată de C.C.R.

era ca, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, să procedeze la valorificarea actelor de control potrivit dispozițiilor acestei legi, rămânând ca numai cauzele în care învestirea instanțelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, să fie soluționate potrivit legii vechi. Însă, adoptând o soluție contrară, C.C. a încălcat dispozițiile legale sus-menționate, dispozițiile art. 73 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora instrucțiunile caracter normativ emise de organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, dar și ale art. 31 din Legea nr. 94/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 217/2008.

Totodată, instanța de fond a constatat că instrucțiunile analizate au fost afectate de nelegalitate și prin prisma art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, întrucât nu au fost publicate în M. Of. al României, Partea I, în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente. 3. Recursul declarat de C.C.R. pentru Camera de Conturi a Județului Dolj Pârâta a atacat cu recurs sentința menționată, solicitând, în principal, modificarea ei în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca nefondată, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În esență, recurenta-pârâtă a formulat următoarele critici 3.1.

Instrucțiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV al anului 2009, aprobate prin Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2009 a Plenului Curții de Conturi a României, constituie un act administrativ cu caracter normativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ce nu poate forma obiect al excepției de nelegalitate în temeiul art. 4 alin. (1) din aceeași lege - text pe care instanța de fond l-a interpretat greșit prin coroborare cu prevederile art. 11 alin. (4) din legea menționată. 3.2.

Soluția de admitere a nelegalității unui act de control al Curții de Conturi, raportat la modalitatea exterioară, extrinsecă de valorificare a acestuia, echivalează cu lipsirea de efecte a actului de control, prin care s-au constatat nereguli și abateri financiare, s-a reținut că există persoane care se fac vinovate de comiterea lor, dar nu poate fi antrenată răspunderea acestora, iar prejudiciul produs asupra resurselor financiare ale statului nu poate fi recuperat. Or, controlul legalității utilizării banilor publici reprezintă o obligație atât pentru C.C., cât și pentru instanțele de judecată și în acest caz este aplicabil principiul ultraactivității legii civile, potrivit căruia vechea lege trebuie să continue să-și producă efectele până când o nouă reglementare o va înlocui.

3.3. Prin abrogarea art. 40 - 88 din Legea nr. 94/1992, deci și a dispozițiilor art. 44, Legea nr. 217/2008 nu a înlăturat competența materială ce fusese atribuită instanțelor judecătorești prin O.U.G. nr. 117/2003. În dezvoltarea acestui motiv, recurenta-pârâtă a invocat prevederile art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003, în temeiul cărora instanțele judecătorești erau învestite prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul Curții de Conturi și prin alte modalități prevăzute de lege, și care nu au fost abrogate expres prin Legea nr. 217/2008, constituind astfel fundamentul legal al învestirii instanțelor de judecată de către completul constituit în cadrul camerei de conturi, pentru stabilirea răspunderii juridice, în condițiile legii.

De asemenea, a invocat prevederile art. 140 din Constituția României, în temeiul cărora, coroborate cu cele ale art. 1 din O.U.G. nr. 117/2003, până la înființarea instanțelor judecătorești specializate, litigiile născute din activitatea Curții de Conturi au fost preluate, spre competentă soluționare, de instanțele judecătorești ordinare. 3.4. Netemeinicia excepției de nelegalitate rezidă și în faptul că Plenul Curții de Conturi era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control, ceea ce a și făcut, cu respectarea prevederilor legale. Încheierea de sesizare a fost emisă conform dispozițiilor cuprinse în Instrucțiunile aprobate prin Hotărârea Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008, în considerarea faptului că Legea nr. 217/2008 nu cuprinde soluții pentru situațiile tranzitorii în care activitatea de control s-a efectuat în cursul anului 2008, conform Plenului anual aprobat la începutul intervalului.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu privire la admisibilitatea excepției de nelegalitate Excepția de nelegalitate pe care curtea de apel a fost învestită să o soluționeze, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, are ca obiect o normă administrativă cuprinsă în Instrucțiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008. Interpretarea sistematică, logică și istorico-teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la concluzia că excepția de nelegalitate este admisibilă atât pentru actele administrative unilaterale cu caracter individual, cât și pentru cele cu caracter normativ, principiul coerenței legislative impunând ca mecanismul procesul a excepției de nelegalitate să nu fie aplicat restrictiv.

Ținând seama de argumentul de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult acesta trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. În această privință nu poate fi ignorată, de altfel, practica judiciară constantă a instanței supreme, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ-normativ, atât anterior, cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007. Interpretând legea națională într-un sens care să concorde cu prevederile art. 6 parag.

1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi este confuz ori susceptibil de mai multe înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, cauza S.T.

c. Regatului Unit, 1979). Cu privire la temeinicia excepției de nelegalitate Soluția de admitere a excepției de nelegalitate, pronunțată de prima instanță, reflectă analiza judicioasă a conținutului art. I din Instrucțiunile aprobate prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008, prin prisma principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat prin art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Potrivit normei administrative supuse examinării, "Actele de control întocmite în urma acțiunilor de verificare derulate în trimestrul IV, conform Programului de control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control". Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008, prin care Plenul Curții de Conturi a aprobat Instrucțiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, a fost adoptată după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, prin care au fost aduse modificări substanțiale în organizarea și funcționarea Curții de Conturi. Într-adevăr, anterior modificărilor aduse Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, instanțele de judecată puteau fi sesizate, potrivit art. 4 din O.U.G.

nr. 117/2003, prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea pronunțată de completele din cadrul Curții de Conturi precum și prin alte modalității prevăzute de lege. O.U.G. nr. 117/2003 a avut ca obiect de reglementare, preluarea activității jurisdicționale și a personalului Curții de Conturi de către instanțele judecătorești ca urmare a revizuirii din 2003 a Constituției României, când atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi au fost eliminate.

Modificarea de amploare a Legii nr. 94/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, în scopul punerii ei în acord cu noua configurație trasată prin art. 140 din Constituția revizuită, a intervenit însă abia prin Legea nr. 217/2008, prin care, printre altele, a fost abrogat în totalitate Capitolul IV (art. 40 - 88), referitor la atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi, și a fost modificat substanțial art. 31, referitor la valorificarea rapoartelor de audit (rapoarte asupra conturilor, în vechea reglementare). Prin urmare, contrar susținerilor recurentei-pârâte, împrejurarea că art. 1 și 4 din O.U.G. nr. 117/2003 nu au fost abrogate prin Legea nr. 218/2008 nu constituie un temei pentru ultraactivitatea unor instituții juridice și a unor proceduri care nu mai există în reglementarea actuală.

Instanța de fond a reținut, astfel, corect, că art. I din Instrucțiuni este nelegal, deoarece creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile Legii nr. 218/2008, instanțele de judecată să fie învestite prin încheieri ale unor complete constituite potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta anterioară modificării Legii nr. 94/1992. La data adoptării Instrucțiunilor atacate pe calea excepției de nelegalitate, art. 31 avea următorul conținut: "(1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2). (2) În situația în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate și se comunică entității auditate.

(3) În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. (4) În situațiile în care în rapoartele de audit se constată existența unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale, conducătorul departamentului sesizează organele în drept pentru asigurarea valorificării constatării și informează entitatea auditată.

(5) Atunci când se constată imposibilitatea întocmirii unui raport de audit, se dispune entității auditate completarea și/sau refacerea conturilor verificate". Așa cum rezultă din lectura textului, căile de valorificare a rapoartelor de audit sunt cele prevăzute în alin. (3) și (4) ale art. 31 și urmau a fi detaliate prin regulament aprobat conform art. 12 alin. (2), în vederea organizării executării legii. Autoritatea emitentă avea posibilitatea, conferită de lege, de a comunica starea de fapt conducerii entității auditate, în sarcina căreia intră stabilirea întinderii prejudiciului și a măsurilor pentru recuperarea lui, ori de a sesiza organele competente, dacă existau indiciile unor fapte penale, astfel că și critica referitoare la lipsirea de efecte a unor acte privind bani publici din resursele financiare ale statului este nefundamentată legal.

Ultraactivitatea legii civile este o excepție de la principiul aplicării imediate a legii, care impune ca legea nouă să se aplice tuturor situațiilor ivite după intrarea ei în vigoare. Conținutul acestui principiu comportă nuanțări, în sensul că, dacă în raporturile de drept material, regula tempus regit actum face ca un act juridic să producă acele efecte prevăzute de legea în vigoare la data emiterii sau încheierii lui, caz în care se pune mai accentuat problema ultraactivității, normele de procedură sunt, în lipsa unor derogări exprese, de imediată aplicare. Art. 31 din Legea nr. 94/1992 cuprinde norme de procedură administrativă, de imediată aplicare, astfel că, în condițiile în care Legea nr. 217/2008 nu conține norme tranzitorii exprese cu privire la actele de control întocmite ca urmare a unor activități de control inițiate anterior intrării sale în vigoare, nu poate fi reținută existența unei situații de ultraactivitate a legii vechi.

Împrejurarea că procesul de elaborare a regulamentului prevăzut de art. 31 alin. (1), cu trimitere la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, așa cum a fost modificată prin Legea nr. 217/2008, a fost anevoios și de durată, așa cum susține recurenta-pârâtă, nu conferă legitimitate unei soluții tranzitorii contrare legii în vigoare. Hotărârea Curții de apel nu a ignorat competența Plenului Curții de Conturi de a adopta modul de valorificare a actelor de control, dar a reținut, pentru toate considerentele reținute în motivarea sentinței, că instrucțiunile contravin legii, fiind încălcat astfel principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative.

În fine, referitor la critica privind inexistența obligației de publicare a Instrucțiunilor în M. Of., deși aceasta privește o etapă procedurală ulterioară emiterii lor, Înalta Curte constată că și sub acest aspect concluzia la care a ajuns judecătorul fondului este corectă în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, pentru că, indiferent de denumirea aleasă, instrucțiunile constituie un act administrativ cu caracter normativ. Argumentele privind legalitatea sesizării Tribunalului Dolj cu acțiunea de fond nu vor fi analizate, pentru că exced limitelor devolutive ale prezentului recurs, îndreptat împotriva sentinței prin care a fost soluționată excepția de nelegalitate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, conform art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de C.C.R., pentru Camera de Conturi a Județului Dolj, împotriva Sentinței nr. 304 din 10 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 25 noiembrie 2010.