ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5270/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5270/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei.

de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin Încheierea din 24 februarie 2010,

pronunțată în Dosarul nr. 11963/63/2009, Curtea de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, a sesizat în primă instanță, în temeiul

art. 4 alin. (1) și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel

Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției

de nelegalitate a Hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de

Conturi, privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control

întocmite în trimestrul IV 2008, suspendând judecata cauzei până soluționarea

acestei excepții, invocată din oficiu.

Pentru a pronunța

încheierea, instanța a apreciat că, prealabil soluționării recursului cu care a

fost învestită, se impune sesizarea instanței competente cu soluționarea

excepției de nelegalitate, constatând că de legalitatea Hotărârii nr. 22

depinde soluționarea recursului în care se pune problema legalității sesizării

instanței de judecată cu Încheierea nr. 50 din 19 noiembrie 2008 a Camerei

Județene de Conturi Dolj, cu toate consecințele juridice care decurg.

Excepția de

nelegalitate vizează un act administrativ unilateral și se referă la trei

aspecte:

În primul rând, este

necesar să se verifice, pe această cale procedurală, anterior soluționării

cauzei de fond, legalitatea Hotărârii nr. 22 prin raportare la dispozițiile

art. 12 pct. 2 și art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și

funcționarea Curții de Conturi, cu modificările și completările ulterioare,

inclusiv prin Legea nr. 217/2008 (în vigoare la data emiterii Hotărârii nr.

22), în condițiile în care cele două articole menționate anterior fac trimitere

la existența unui nou Regulament al Curții de Conturi publicat în M. Of. abia

pe data de 10 februarie 2009.

În al doilea rând, se

impune verificarea legalității Hotărârii nr. 22 prin raportare la art. I pct.

39 și pct. 44 din Legea nr. 217/2008 privind modificarea și completarea Legii

nr. 94/1992, prin care au fost modificate art. 31 și art. 36 din lege, precum

și art. I pct. 46, prin care s-a abrogat Capitolul 4, cuprinzând art. 40 - 88

din Legea cadru nr. 94/1992, cu trimitere la principiul ierarhiei și forței juridice

a actelor normative prevăzut în art. 1 din Constituție și Legea nr. 24/2000.

În al treilea rând,

legalitatea Hotărârii nr. 22 se impune a fi cercetată în ceea ce privește

compatibilitatea acesteia cu dispozițiile art. 10 și art. 56 din Legea 24/2000,

privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative.

Prin întâmpinarea

depusă la dosar, pârâta C.C.R. a solicitat respingerea excepției de

nelegalitate, ca neîntemeiată, arătând că actul de sesizare, respectiv,

Încheierea nr. 50 din 19 noiembrie 2008, a fost întocmit în baza dispozițiilor

cuprinse în Instrucțiunile aprobate prin Hotărârea Plenului nr. 22 din 19

noiembrie 2008, raportat la faptul că prin Legea nr. 217/2008 nu s-au aprobat

și soluții pentru situațiile tranzitorii, în temeiul art. 25 din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, republicată. Astfel, prin noua reglementare au fost afectate

raporturi și situații juridice născute sub vechea reglementare, care nu și-au produs

în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Hotărârea Curții de

apel

Prin Sentința nr. 304

din 10 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată în Dosarul de recurs nr.

11963/63/2009 privind pe C.C.R., pentru Camera de Conturi Dolj, în

contradictoriu cu Primăria Comunei Apele Vii, G.E. și T.A., constatând

nelegalitatea dispozițiilor art. I din Instrucțiunile pentru valorificarea

actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin Hotărârea nr.

22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

C.C.R., prin Plenul

său, a adoptat, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, Hotărârea nr.

22, prin care a aprobat Instrucțiunile nr. 2851/N.V din 12 noiembrie 2008

pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, atât

la nivelul camerelor de conturi județene, cât și al structurilor centrale ale

Curții de Conturi.

Instrucțiunile

sus-menționate constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ

în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, însă interpretarea

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 trebuie coroborată cu

dispozițiile art. 11 alin. (4) din aceeași lege, care arată că actul

administrativ cu caracter normativ poate fi atacat oricând pe calea acțiunii

directe, or cu atât mai mult, acesta poate fi supus controlului judecătoresc pe

calea excepției de nelegalitate, astfel că excepția invocată este admisibilă.

Pe fondul excepției,

prima instanță a reținut că dispoziția cuprinsă în respectivele instrucțiuni

este nelegală, întrucât creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile

Legii 217/2008, instanțele de judecată să fie învestite prin încheieri ale

completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta

anterioară Legii nr. 217/2008, și după ce această normă juridică fusese

modificată, nemaiprevăzând această procedură.

Astfel, prin

instrucțiunile analizate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de

procedură, în contradicție cu art. 78 din Constituția României, republicată,

art. 58 din Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. și art. 130 și 131 din

Legea nr. 94/2004.

Curtea de apel a

apreciat că singura soluție ce putea fi adoptată de C.C.R. era ca, după

intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, să procedeze la valorificarea actelor

de control potrivit dispozițiilor acestei legi, rămânând ca numai cauzele în

care învestirea instanțelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr.

217/2008, să fie soluționate potrivit legii vechi.

Însă, adoptând o

soluție contrară, C.C. a încălcat dispozițiile legale sus-menționate,

dispozițiile art. 73 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora instrucțiunile

caracter normativ emise de organe ale administrației publice centrale de

specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe

baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, dar și

ale art. 31 din Legea nr. 94/2004 astfel cum a fost modificată prin Legea nr.

217/2008.

Totodată, instanța de

fond a constatat că instrucțiunile analizate au fost afectate de nelegalitate

și prin prisma art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, întrucât nu au fost

publicate în M. Of. al României, Partea I, în vederea intrării în vigoare,

înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente.

de C.C.R. pentru Camera de Conturi a Județului Dolj

Pârâta a atacat cu

recurs sentința menționată, solicitând, în principal, modificarea ei în sensul

respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca

nefondată, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9

C. proc. civ.

În esență,

recurenta-pârâtă a formulat următoarele critici

3.1. Instrucțiunile

de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV al anului 2009,

aprobate prin Hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2009 a Plenului Curții de

Conturi a României, constituie un act administrativ cu caracter normativ în

sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ce nu poate forma

obiect al excepției de nelegalitate în temeiul art. 4 alin. (1) din aceeași

lege - text pe care instanța de fond l-a interpretat greșit prin coroborare cu

prevederile art. 11 alin. (4) din legea menționată.

3.2. Soluția de

admitere a nelegalității unui act de control al Curții de Conturi, raportat la

modalitatea exterioară, extrinsecă de valorificare a acestuia, echivalează cu

lipsirea de efecte a actului de control, prin care s-au constatat nereguli și

abateri financiare, s-a reținut că există persoane care se fac vinovate de

comiterea lor, dar nu poate fi antrenată răspunderea acestora, iar prejudiciul

produs asupra resurselor financiare ale statului nu poate fi recuperat. Or,

controlul legalității utilizării banilor publici reprezintă o obligație atât

pentru C.C., cât și pentru instanțele de judecată și în acest caz este

aplicabil principiul ultraactivității legii civile, potrivit căruia vechea lege

trebuie să continue să-și producă efectele până când o nouă reglementare o va

înlocui.

3.3. Prin abrogarea

art. 40 - 88 din Legea nr. 94/1992, deci și a dispozițiilor art. 44, Legea nr.

217/2008 nu a înlăturat competența materială ce fusese atribuită instanțelor

judecătorești prin O.U.G. nr. 117/2003.

În dezvoltarea

acestui motiv, recurenta-pârâtă a invocat prevederile art. 4 din O.U.G. nr.

117/2003, în temeiul cărora instanțele judecătorești erau învestite prin actul

de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul

Curții de Conturi și prin alte modalități prevăzute de lege, și care nu au fost

abrogate expres prin Legea nr. 217/2008, constituind astfel fundamentul legal

al învestirii instanțelor de judecată de către completul constituit în cadrul

camerei de conturi, pentru stabilirea răspunderii juridice, în condițiile

legii.

De asemenea, a

invocat prevederile art. 140 din Constituția României, în temeiul cărora,

coroborate cu cele ale art. 1 din O.U.G. nr. 117/2003, până la înființarea

instanțelor judecătorești specializate, litigiile născute din activitatea

Curții de Conturi au fost preluate, spre competentă soluționare, de instanțele

judecătorești ordinare.

3.4. Netemeinicia

excepției de nelegalitate rezidă și în faptul că Plenul Curții de Conturi era

singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor

de control, ceea ce a și făcut, cu respectarea prevederilor legale.

Încheierea de

sesizare a fost emisă conform dispozițiilor cuprinse în Instrucțiunile aprobate

prin Hotărârea Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008, în considerarea faptului

că Legea nr. 217/2008 nu cuprinde soluții pentru situațiile tranzitorii în care

activitatea de control s-a efectuat în cursul anului 2008, conform Plenului

anual aprobat la începutul intervalului.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru

considerentele ce vor fi expuse în continuare.

și de drept relevante

Cu privire la

admisibilitatea excepției de nelegalitate

Excepția de

nelegalitate pe care curtea de apel a fost învestită să o soluționeze, potrivit

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, are ca obiect o normă administrativă

cuprinsă în Instrucțiunile de valorificare a actelor de control întocmite în

trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a

României nr. 22 din 19 noiembrie 2008.

Interpretarea

sistematică, logică și istorico-teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr.

554/2004 conduce la concluzia că excepția de nelegalitate este admisibilă atât

pentru actele administrative unilaterale cu caracter individual, cât și pentru

cele cu caracter normativ, principiul coerenței legislative impunând ca

mecanismul procesul a excepției de nelegalitate să nu fie aplicat restrictiv.

Ținând seama de argumentul de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul

a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate,

pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult acesta trebuie oferit

subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror

efecte au caracter general, impersonal și abstract.

În această privință

nu poate fi ignorată, de altfel, practica judiciară constantă a instanței

supreme, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției

de nelegalitate a actului administrativ-normativ, atât anterior, cât și

ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea

națională într-un sens care să concorde cu prevederile art. 6 parag. 1 din

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale,

Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate

de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor

săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci

când textul unei legi este confuz ori susceptibil de mai multe înțelesuri, se

impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență

uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare

posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile

și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a

Drepturilor Omului, cauza S.T. c. Regatului Unit, 1979).

Cu privire la

temeinicia excepției de nelegalitate

Soluția de admitere a

excepției de nelegalitate, pronunțată de prima instanță, reflectă analiza

judicioasă a conținutului art. I din Instrucțiunile aprobate prin Hotărârea

Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008, prin prisma

principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat prin

art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr.

24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative.

Potrivit normei

administrative supuse examinării, "Actele de control întocmite în urma

acțiunilor de verificare derulate în trimestrul IV, conform Programului de

control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare

la data aprobării programului de control".

Hotărârea nr. 22 din

19 noiembrie 2008, prin care Plenul Curții de Conturi a aprobat Instrucțiunile

de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, a fost

adoptată după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, prin care au fost aduse

modificări substanțiale în organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

Într-adevăr, anterior

modificărilor aduse Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, instanțele de

judecată puteau fi sesizate, potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003, prin

actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea pronunțată de

completele din cadrul Curții de Conturi precum și prin alte modalității

prevăzute de lege.

O.U.G. nr. 117/2003 a

avut ca obiect de reglementare, preluarea activității jurisdicționale și a

personalului Curții de Conturi de către instanțele judecătorești ca urmare a

revizuirii din 2003 a Constituției României, când atribuțiile jurisdicționale

ale Curții de Conturi au fost eliminate.

Modificarea de

amploare a Legii nr. 94/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de

Conturi, în scopul punerii ei în acord cu noua configurație trasată prin art. 140

din Constituția revizuită, a intervenit însă abia prin Legea nr. 217/2008, prin

care, printre altele, a fost abrogat în totalitate Capitolul IV (art. 40 - 88),

referitor la atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi, și a fost

modificat substanțial art. 31, referitor la valorificarea rapoartelor de audit

(rapoarte asupra conturilor, în vechea reglementare).

Prin urmare, contrar

susținerilor recurentei-pârâte, împrejurarea că art. 1 și 4 din O.U.G. nr.

117/2003 nu au fost abrogate prin Legea nr. 218/2008 nu constituie un temei

pentru ultraactivitatea unor instituții juridice și a unor proceduri care nu

mai există în reglementarea actuală.

Instanța de fond a

reținut, astfel, corect, că art. I din Instrucțiuni este nelegal, deoarece

creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile Legii nr. 218/2008,

instanțele de judecată să fie învestite prin încheieri ale unor complete

constituite potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta anterioară

modificării Legii nr. 94/1992.

La data adoptării Instrucțiunilor

atacate pe calea excepției de nelegalitate, art. 31 avea următorul conținut:

"(1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit

regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2).

(2) În situația în

care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de

conformitate și se comunică entității auditate.

(3) În situațiile în

care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care

au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității

publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și

dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii

entității auditate.

(4) În situațiile în

care în rapoartele de audit se constată existența unor fapte pentru care există

indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale, conducătorul

departamentului sesizează organele în drept pentru asigurarea valorificării

constatării și informează entitatea auditată.

(5) Atunci când se

constată imposibilitatea întocmirii unui raport de audit, se dispune entității

auditate completarea și/sau refacerea conturilor verificate".

Așa cum rezultă din

lectura textului, căile de valorificare a rapoartelor de audit sunt cele

prevăzute în alin. (3) și (4) ale art. 31 și urmau a fi detaliate prin

regulament aprobat conform art. 12 alin. (2), în vederea organizării executării

legii.

Autoritatea emitentă

avea posibilitatea, conferită de lege, de a comunica starea de fapt conducerii

entității auditate, în sarcina căreia intră stabilirea întinderii prejudiciului

și a măsurilor pentru recuperarea lui, ori de a sesiza organele competente,

dacă existau indiciile unor fapte penale, astfel că și critica referitoare la

lipsirea de efecte a unor acte privind bani publici din resursele financiare

ale statului este nefundamentată legal.

Ultraactivitatea

legii civile este o excepție de la principiul aplicării imediate a legii, care

impune ca legea nouă să se aplice tuturor situațiilor ivite după intrarea ei în

vigoare. Conținutul acestui principiu comportă nuanțări, în sensul că, dacă în

raporturile de drept material, regula tempus regit actum face ca un act juridic

să producă acele efecte prevăzute de legea în vigoare la data emiterii sau

încheierii lui, caz în care se pune mai accentuat problema ultraactivității,

normele de procedură sunt, în lipsa unor derogări exprese, de imediată

aplicare.

Art. 31 din Legea nr.

94/1992 cuprinde norme de procedură administrativă, de imediată aplicare,

astfel că, în condițiile în care Legea nr. 217/2008 nu conține norme

tranzitorii exprese cu privire la actele de control întocmite ca urmare a unor

activități de control inițiate anterior intrării sale în vigoare, nu poate fi

reținută existența unei situații de ultraactivitate a legii vechi.

Împrejurarea că

procesul de elaborare a regulamentului prevăzut de art. 31 alin. (1), cu

trimitere la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, așa cum a fost modificată

prin Legea nr. 217/2008, a fost anevoios și de durată, așa cum susține recurenta-pârâtă,

nu conferă legitimitate unei soluții tranzitorii contrare legii în vigoare.

Hotărârea Curții de apel nu a ignorat competența Plenului Curții de Conturi de

a adopta modul de valorificare a actelor de control, dar a reținut, pentru

toate considerentele reținute în motivarea sentinței, că instrucțiunile

contravin legii, fiind încălcat astfel principiul ierarhiei și forței juridice

a actelor normative.

În fine, referitor la

critica privind inexistența obligației de publicare a Instrucțiunilor în M.

Of., deși aceasta privește o etapă procedurală ulterioară emiterii lor, Înalta

Curte constată că și sub acest aspect concluzia la care a ajuns judecătorul

fondului este corectă în raport cu prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr.

24/2000, pentru că, indiferent de denumirea aleasă, instrucțiunile constituie

un act administrativ cu caracter normativ.

Argumentele privind

legalitatea sesizării Tribunalului Dolj cu acțiunea de fond nu vor fi

analizate, pentru că exced limitelor devolutive ale prezentului recurs,

îndreptat împotriva sentinței prin care a fost soluționată excepția de

nelegalitate.

soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate

considerentele expuse, conform art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte

va respinge recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de C.C.R., pentru Camera de Conturi a Județului Dolj, împotriva

Sentinței nr. 304 din 10 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 25 noiembrie 2010.