ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5325/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond. Prin încheierea de ședință din 15 martie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 11228/63/2009 al Curții de Apel Craiova s-a dispus, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, excepție invocată din oficiu de instanța de judecată.

În motivarea excepției, Curtea de Apel Craiova a arătat că de legalitatea hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008 depinde soluționarea recursului în cauza dedusă judecății, deoarece în funcție de valabilitatea acestuia, se apreciază asupra legalității sesizării instanței de judecată cu încheierea nr. S 67/1098 din 15 decembrie 2008 a Camerei de Conturi a Județului Dolj.

În acest sens, a arătat că se impune verificarea pe această cale procedurală a legalității hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi sub trei aspecte: - prin raportare la dispozițiile art. 12 pct. 2 și art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv prin Legea nr. 217/2008 (în vigoare la data emiterii hotărârii nr. 22), în condițiile în care cele două articole menționate anterior fac trimitere la existența unui nou Regulament al Curții de Conturi publicat în M. Of.

abia pe data de 10 februarie 2009; - prin raportare la art. 1 pct. 39 și pct. 44 din Legea nr. 217/2008 privind modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 prin care au fost modificate art. 31 și art. 36 din lege, precum și art. 1 pct. 46 prin care s-a abrogat Capitolul IV cuprinzând art. 40-88 din Legea-cadru nr. 94/1992, cu trimitere la principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative prevăzut în art. 1 pct. 1 din Constituție și Legea nr. 24/2000 și - în ceea ce privește compatibilitatea acesteia cu dispozițiile art. 10 și art. 56 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative.

Reclamanta Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi a României, privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008. 2. Soluția instanței de fond. Prin sentința nr. 298 din 04 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova a admis excepția de nelegalitate invocată din oficiu și a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 1 din Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, aprobate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de Apel Craiova a reținut, în esență, următoarele: Din analiza coroborată a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 94/1992, art. 2 alin. (1) și art. 4 din O.U.G.

nr. 117/2003 privind preluarea activității jurisdicționale și a personalului instanțelor Curții de Conturi, rezultă că valorificarea rapoartelor asupra conturilor, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, se făcea prin încheierea completului din Cadrul Curții de Conturi, precum și prin alte modalități prevăzute de lege. O dată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, publicată în M. Of.

nr. 724/24.10.2008, art. 31 din Legea nr. 94/1992 a suferit o modificare substanțială, în sensul că, activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, urmând ca în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entității publice auditate, iar stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității audiate [alin. (3)]. Cum normele legale analizate (art. 31 din Legea nr. 94/1992) sunt norme de procedură, de imediată aplicare, potrivit art. 725 alin. (1) C. proc.

civ., rezultă clar voința legiuitorului ca aceste norme legale să se aplice imediat după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, concluzie ce se desprinde de altfel și din analiza dispozițiilor tranzitorii și finale cuprinse în Legea nr. 94/1992, care la art. 130 arată că dispozițiile referitoare la activitatea de jurisdicție se completează cu prevederile C. proc. civ., iar potrivit art. 58 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Numai în situația cauzelor aflate în curs de judecată, competența instanțelor sau organelor competente să le soluționeze rămâne cea prevăzută de legea în vigoare la data învestirii [soluție legislativă prevăzută de art. 725 alin. (2) C. proc.

civ. și preluată și de dispozițiile art. 131 alin. (1) din Legea nr. 94/1992]. În acest context, instanța a reținut că reclamanta Curtea de Conturi a României, prin Plenul, său a adoptat la data de 12 decembrie 2008, mult după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, hotărârea nr. 22 prin care aprobă Instrucțiunile nr. 2851/N.V. din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, atât la nivelul camerelor de conturi județene, cât și al structurilor centrale ale Curții de Conturi. Sub aspectul admisibilității excepției de nelegalitate, s-a reținut faptul că Instrucțiunile constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, prin urmare, poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepției de nelegalitate.

Pe fond, Curtea de apel a constatat că dispoziția cuprinsă în Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, aprobate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi este nelegală, deoarece creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile Legii 217/2008, instanțele de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor, compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992 în varianta sa în vigoare anterioară Legii nr. 217/2008 și după ce această normă juridică a fost modificată. Sub acest aspect, instanța a reținut că prin Instrucțiunile adoptate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură, în contradicție cu art. 78 din Constituția României, republicată, art. 58 Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc.

civ. și art. 130 și 131 din Legea nr. 94/2004. Totodată, a apreciat că raportat la cadrul legislativ incident speței, singura soluție legală ce putea fi adoptată de Curtea de Conturi a României era ca după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, să procedeze la valorificarea actelor de control potrivit dispozițiilor acestei legi, rămânând ca în cauzele în care învestirea instanțelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, acestea să fie soluționate potrivit legii vechi.

Adoptând o soluție contrară, Curtea de Conturi a României a încălcat dispozițiile legale mai sus enunțate, dar și dispozițiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind ierarhia actelor normative, ale art. 73 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora instrucțiunile cu caracter normativ emise de organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului dar și ale art. 31 din Legea nr. 94/2004 așa cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 217/2008. Pe de altă parte, instanța a constatat că Instrucțiunile analizate sunt afectate de nelegalitate și prin prisma dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, acestea nefiind publicate în M. Of., în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente.

În ce privește temeiul de drept în baza căruia Instrucțiunile au fost adoptate, respectiv, art. 12 alin. (2) și art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992, Curtea de apel a apreciat că acest temei de drept nu este incident, deoarece art. 122 lit. j), în varianta sa în vigoare la data adoptării și apoi aprobării Instrucțiunilor, prevedea posibilitatea Plenului Curții de Conturi de a adopta regulamente, iar nu instrucțiuni. În acest sens, s-a reținut că diferențierea nu este una pur formală, deoarece anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, potrivit art. 122 lit. g) Plenul Curții de Conturi putea adopta instrucțiuni, însă acestea aveau caracter obligatoriu doar pentru organele de control financiar ale Curții de Conturi și trebuiau să fie necesare pentru exercitarea în bune condiții a competenței acesteia, neputând impieta asupra atributului instanțelor de judecată de a-și verifica legalitatea învestirii.

Totodată, s-a constatat că prin art. 122, după modificarea Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, nu se mai prevede expres posibilitatea Plenului Curții de Conturi de a adopta instrucțiuni, însă această posibilitate trebuie analizată prin prisma reglementării mult mai precise din art. 122 lit. b) din Legea nr. 94/2004, în varianta sa actuală, care dă posibilitatea Plenului Curții de Conturi de a aproba normele proprii privind activitatea specifică a Curții de Conturi. Reținând că în litigiul purtat pe fond este în analiză doar învestirea instanței printr-o încheiere a Camerei Județene de Conturi, Curtea și-a rezumat analiza doar la dispozițiile art. 1 din Instrucțiuni care reglementează această situație.

3. Calea de atac exercitată. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Curtea de Conturi a României pentru Camera de Conturi a Județului Dolj și s-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței în sensul respingerii, în principal, ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate și, în subsidiar, ca neîntemeiată, deoarece soluția instanței de fond a fost dată cu încălcarea legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivele de recurs se arată că: - instrucțiunile de valorificare a actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2009 aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008 constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ și poate fi atacat potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că în mod greșit instanța de fond a interpretat art. 4 în coroborare cu art. 11 alin. (4) din aceeași lege care arată că actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat oricând pe calea acțiunii directe; - a admite nelegalitatea unui act de control al Curții de Conturi raportat la modalitatea ulterioară de valorificare a acesteia echivalează cu a admite situația în care Curtea de Conturi a României ar constata că s-au săvârșit anumite nereguli și abateri financiar-contabile, că există persoane ce se fac vinovate de comiterea lor, însă nu poate fi antrenată răspunderea acestora și prejudiciul să nu fie recuperat.

În acest caz este aplicabil principiul ultraactivității legii civile, când vechea lege trebuie să continue să-și producă efectele până când o altă reglementare instituită o va înlocui. - prin abrogarea art. 40-89 din Legea nr. 94/1992 de către Legea nr. 217/2008, nu a fost înlăturată competența materială ce fusese atribuită instanțelor judecătorești de către legiuitor prin O.U.G. nr. 117/2003. Abrogarea dispozițiilor ce reglementau competența materială și teritorială a instanțelor Curții de Conturi, respectiv a colegiilor jurisdicționale nu a avut în vedere și competența materială a instanțelor judecătorești, astfel cum a fost stabilită prin O.U.G. nr. 117/2003. Dispozițiile art. 1 și 4 din O.U.G.

nr. 117/2003 nu au fost abrogate expres prin Legea nr. 217/2008 și constituie fundamentul legal al învestirii instanțelor de judecată de către completul constituit în cadrul Camerei de Conturi a Județului Dolj pentru stabilirea răspunderii juridice, în condițiile legii. Există o sesizare procedurală făcută în strictă corelare cu prevederile legale. Încheierea a fost emisă conform dispozițiilor cuprinse în instrucțiunile aprobate prin hotărârea Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008 în condițiile în care activitatea de control s-a efectuat în cursul anului 2008, conform planului actual de control aprobat la începutul anului 2008. Plenul Curții de Conturi a României era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control, ceea ce a și făcut cu respectarea dispozițiilor legale.

Art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările aduse prin Legea nr. 217/2008, prevede obligativitatea de a publica în M. Of. doar pentru Regulamentul de organizare și desfășurare a activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități și nu se poate reține obligativitatea publicării hotărârii Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008 pentru a asigura opozabilitatea acestor reglementări față de terți. În baza principiului neretroactivității legii, consacrat de Constituție în art. 15 alin. (2), prin care o lege produce efecte de la data adoptării ei și numai pentru viitor, Curtea de Conturi a procedat corect sesizând instanța prin încheierea ce face obiectul cauzei.

4. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul pentru următoarele considerente: Excepția de nelegalitate a art. 1 din Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008 aprobate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi a fost invocată din oficiu de către instanța de fond care a fost învestită cu soluționarea unui recurs împotriva unei sentințe prin care a fost respinsă ca inadmisibilă sesizarea Curții de Conturi.

Sesizarea Curții de Conturi – Camera Județeană de Conturi Dolj viza un control efectuat în anul 2008, iar sesizarea a fost datată 15 decembrie 2008. Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008, adoptate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi, au fost adoptate după modificarea prevederilor Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008. Într-adevăr, anterior modificărilor aduse Legii Curții de Conturi prin Legea nr. 217/2008, instanțele de judecată puteau fi sesizate potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 privind modificarea Legii nr. 94/1992 prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul Curții de Conturi, precum și prin alte modalități prevăzute de lege.

Însă, prin Legea nr. 217/2008 au fost abrogate dispozițiile art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 ce reglementau atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi și căile de atac la instanțele judecătorești. Prin art. 31 din Legea nr. 94/1992, modificat în 2008, s-a prevăzut că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit Regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, urmând ca în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entității publice auditate această stare de fapt, iar stabilirea prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acesteia devin obligație a conducerii entității auditate.

Pentru că nu a fost adoptat Regulamentul prevăzut de art. 12 alin. (2) din lege și pentru că legea nu conține prevederi tranzitorii, au fost adoptate Instrucțiunile, a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză. Instanța de fond a considerat că normele adoptate de Legea nr. 217/2008 sunt norme de procedură și sunt de imediată aplicare. Referitor la criticile aduse prin motivele de recurs, se constată că acestea sunt nefondate: - instanța de fond a apreciat că excepția de nelegalitate invocată nu este inadmisibilă pentru că art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă atât la actele administrative cu caracter individual, cât și la cele cu caracter normativ, iar referirile la art. 11 alin. (4) din aceeași lege au fost argumente în sprijinul acestei susțineri; - în motivele de recurs se invocă faptul că, în speță, ar fi un caz de ultraactivitate a legii civile.

Ultraactivitatea legii civile este o excepție de la principiul aplicării imediate a legii. Dacă principiul aplicării imediate a legii civile presupune aplicarea legii noi tuturor situațiilor ivite după intrarea în vigoare a ei, ultraactivitatea legii vechi înseamnă aplicarea încă un timp oarecare a legii vechi, deși a intrat în vigoare legea nouă, la unele situații determinate, precizate în legea nouă. Prin urmare, fiind o situație de excepție, ultraactivitatea legii noi trebuie consacrată expres de lege. Se constată că Legea nr. 217/2008 nu a prevăzut expres cum vor fi soluționate situațiile actelor de control efectuate anterior intrării în vigoare, dar care nu s-au aflat în fața organelor jurisdicționale sau judecătorești până la modificarea legii.

Așa cum a reținut și instanța de fond, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 94/1992, modificată, sunt norme de procedură, de imediată aplicabilitate și nu sunt prevăzute excepții de la această regulă, astfel că nu suntem în situația ultraactivității legii noi. Nefiind prevăzută în lege ultraactivitatea legii vechi, pentru că nu există norme tranzitorii, nici prin instrucțiunile adoptate prin hotărârea nr. 22/2008, nu se putea reglementa un caz de ultraactivitate a legii și, de aceea, susținerile din motivele de recurs sunt nefondate. Referitor la susținerile recurentei că, prin abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/1992, modificată de Legea nr. 217/2008, nu a fost înlăturată competența instanței judecătorești ordinare atribuită de O.U.G.

nr. 117/2003, sunt nefondate. Mai întâi, trebuie precizat că prin abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/ 1992 au fost lipsite de efecte prevederile legale ce reglementau competența materială și teritorială a instanțelor Curții de Conturi, dar și secțiunea referitoare la căi de atac la instanțele judecătorești (art. 81-85), astfel că au fost abrogate, în forma legii de la acel moment, textele care dădeau în competența instanțelor judecătorești soluționarea căilor de atac împotriva hotărârilor date de organele Curții de Conturi. Prin abrogarea unor texte de procedură referitoare la competență, în conformitate cu art. 725 alin. (2) C. proc. civ., instanțele judecătorești vor continua să judece numai acele litigii care se aflau pe rolul lor în momentul intrării în vigoare a legii de modificare a competenței.

Chiar dacă nu există o dispoziție expresă de abrogare a art. 1 și 4 din O.U.G. nr. 117/2003, aceasta nu înseamnă că pot fi adoptate instrucțiuni de către Plenul Curții de Conturi care să facă posibilă învestirea instanțelor judecătorești deși au fost abrogate dispozițiile care prevedeau aceasta, pentru că suntem în situația unei abrogări implicite a dispozițiilor art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003. În ceea ce privește criticile din recurs ce vizează legalitatea sesizării Tribunalului Dolj, acestea nu vor fi analizate pentru că vor face obiectul analizei în cadrul recursului declarat împotriva soluției pronunțate de Tribunalul Dolj, iar în prezenta cauză se pot analiza numai aspecte legate de legalitatea Instrucțiunilor aprobate prin hotărârea nr. 22/2008 a Plenului Curții Constituționale.

Însă, referitor la aceste instrucțiuni, nu pot fi considerate fondate susținerile potrivit cărora acestea au fost adoptate pentru că procesul de elaborare al regulamentului prevăzut de art. 12 din Legea nr. 94/1992, modificată în 2008, a fost anevoios și de durată. Este adevărat că Plenul Curții de Conturi a României era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare a actelor de control, dar acesta nu poate fi stabilit decât în conformitate cu prevederile legale. Cum emiterea Instrucțiunilor a avut ca temei art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, instanța de fond a considerat justificat că se impune publicarea acestora în M. Of. Pentru că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc.

civ. raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Județului Dolj – Direcția de Control Financiar Ulterior, împotriva sentinței nr. 298 din 04 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 noiembrie 2010.