ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4717/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Actul de sesizare Prin încheierea din data de 01 februarie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 10378/95/2008, s-a dispus sesizarea Curții de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008 și a fost suspendată judecarea cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 224/2011 din 18 aprilie 2011 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a a dmis excepția de nelegalitate invocată în Dosarul nr. 10378/95/2008 al acestei instanțe privind pe recurentele petente Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Mehedinți și intimații-pârâți Primăria comunei Voloiac, D.C., D.M., și intervenient D.M.I.

și a c onstatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a excepției de nelegalitate, a reținut următoarele: Potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, în varianta sa în vigoare anterioară Legii nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992, rapoartele asupra conturilor sunt examinate de un complet format din 3 consilieri de conturi din secția de control ulterior sau șeful compartimentului de control financiar al camerei de conturi județene și 2 controlori financiari care pronunță încheieri prin care dispune fie descărcarea de gestiune, fie sesizarea colegiului jurisdicțional al Curții sau, după caz, colegiul jurisdicțional al camerei de conturi pentru stabilirea răspunderii juridice potrivit legii.

În analiza acestei dispoziții legale trebuie avute în vedere și dispozițiile O.U.G.

nr. 117/2003 privind preluarea activității jurisdicționale și a personalului instanțelor Curții de Conturi de către instanțele judecătorești, care la art. 2 alin. (1) arată: „Cauzele aflate în curs de judecată la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență la instanțele Curții de Conturi se preiau de instanțele judecătorești astfel: a) dosarele aflate pe rolul colegiilor jurisdicționale de pe lângă camerele de conturi se preiau de tribunale, urmând sa fie soluționate de secțiile sau, după caz, de completele de contencios administrativ; b) dosarele aflate pe rolul colegiului jurisdicțional al Curții de Conturi se preiau de Curtea de Apel București, secția contencios administrativ; c) dosarele aflate pe rolul secției jurisdicționale a Curții de Conturi se preiau de Curtea Supremă de Justiție, secția contencios administrativ.” Art. 4 din același act normativ precizează: „După intrarea in vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, învestirea instanțelor judecătorești, competente potrivit art. 2 alin. (1), se realizează prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea completelor din cadrul Curții de Conturi, precum și prin alte modalități prevăzute de lege”.

În consecință, valorificarea rapoartelor asupra conturilor, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, se făcea potrivit formelor prescrise de lege, mai sus prezentate, prin încheierea completului din cadrul secției de control financiar ulterior sau completului din cadrul camerei de conturi județene ce sesiza instanța competentă potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2003. Prin Legea nr. 217/2008 publicată în M. Of.

724/24.10.2008, art. 31 din Legea nr. 94/1992 a suferit o modificare substanțială în sensul că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege [alin. (1)], urmând ca în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entității publice auditate, iar stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea masurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate [alin. (3)]. Instanța de fond a reținut că Legea nr. 217/2008 nu cuprinde dispoziții tranzitorii și nici nu reglementează în cuprinsul ei intrarea sa în vigoare, în tot sau în parte, la o dată ulterioară, astfel că aceasta a intrat în vigoare, cu privire la toate dispozițiile sale, la 3 zile de la data publicării sale în M. Of., potrivit art. 78 din Constituția României, republicată.

În același sens s-au avut în vedere și dispozițiile art. 58 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care precizează că dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Normele legale analizate (art. 31 din Legea nr. 94/1992) sunt norme de procedură, de imediată aplicare, de unde rezultă clar voința legiuitorului ca aceste norme legale să se aplice imediat după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008. Instanța a apreciat că aceeași concluzie se desprinde și din analiza dispozițiilor tranzitorii și finale cuprinse în Legea nr. 94/1992, care la art. 130 arată că dispozițiile referitoare la activitatea de jurisdicție se completează cu prevederile C. proc.

civ., precum și cu orice alte dispoziții legale, în măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel. Potrivit art. 725 alin. (1) C. proc. civ., norma juridică de procedură este de imediată aplicare. Numai în situația cauzelor aflate în curs de judecată, competența instanțelor sau organelor competente să le soluționeze rămâne cea prevăzută de legea în vigoare la data învestirii [soluție legislativă prevăzută de art. 725 alin. (2) C. proc. civ. și preluată și de dispozițiile art. 131 alin. (1) din Legea nr. 94/1992]. S-a constatat că, în acest context, Curtea de Conturi a României, prin Plenul său, a adoptat la data de 12 decembrie 2008, mult după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, hotărârea nr. 22, prin care aprobă Instrucțiunile din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, atât la nivelul camerelor de conturi județene, cât și al structurilor centrale ale Curții de Conturi.

În art. 1 al Instrucțiunilor se arată că: „Actele de control întocmite în urma acțiunilor de verificare derulate în trimestrul IV conform programului de control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control.” Instanța de fond a reținut că Instrucțiunile mai sus precizate constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Deși aparent, din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ar rezulta că pe calea excepției de nelegalitate ar putea fi supuse controlului judecătoresc numai actele administrative unilaterale cu caracter individual, nu această interpretare se impune a fi reținută, ci interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie făcută coroborat cu dispozițiile art. 11 alin. (4) din aceeași lege care arată că actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat oricând pe calea acțiunii directe. Or, cu atât mai mult, trebuie recunoscut că acesta poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepției de nelegalitate, impunându-se a fi reținut corect în interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, argumentul a fortiori.

S-a apreciat că, în caz contrar, s-a ajunge la ipoteza absurdă că ceea ce este permis a fi invocat pe cale de acțiune nu este permis pe cale de excepție și s-a reținut că în acest sens este și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție în materie, constatându-se, astfel, că excepția invocată în cauză nu este inadmisibilă. Pe fond, instanța a reținut că dispoziția cuprinsă în Instrucțiunile mai sus precizate este nelegală, deoarece creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile Legii nr. 217/2008, instanțele de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta sa în vigoare anterioară Legii nr. 217/2008 și după ce această normă juridică fusese modificată, nemaiprevăzând această procedură.

Chiar dacă dispozițiile cuprinse în O.U.G. nr. 117/2003 nu au fost modificate sau abrogate odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, acestea trebuie în mod necesar coroborate cu dispozițiile legii, de unde rezultă că învestirea instanțelor, potrivit legii în vigoare, nu se mai poate face în baza art. 31 din Legea nr. 94/1992, în forma sa anterioară. În această situație, prin Instrucțiunile analizate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură, în contradicție cu art. 78 din Constituția României, republicată, art. 58 Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. și art. 130 și 131 din Legea nr. 94/2004.

S-a mai arătat în considerentele hotărârii atacate că nu pot fi reținute sub acest aspect ca întemeiate argumentele aduse de intimată, în sensul că programul de control a fost adoptat la începutul anului 2008 și, în consecință, valorificarea acestuia urmează a se face potrivit legii în vigoare la data adoptării sale, deoarece aceasta este contrară dispozițiilor legale precizate, precum și voinței legiuitorului așa cum aceasta rezultă clar din aceste dispoziții legale și a fost mai sus relevată. Instanța a apreciat că în contextul legislativ mai sus precizat singura soluție legală ce putea fi adoptată de Curtea de Conturi a României era ca după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008 să procedeze la valorificarea actelor de control potrivit dispozițiilor acestei legi, rămânând ca în cauzele în care învestirea instanțelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, acestea să fie soluționate potrivit legii vechi.

Adoptând o soluție contrară, Curtea de Conturi a României a încălcat dispozițiile legale enunțate, dar și dispozițiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind ierarhia actelor normative, ale art. 73 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora instrucțiunile cu caracter normativ emise de organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, dar și ale art. 31 din Legea nr. 94/2004, așa cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 217/2008.

S-a mai reținut că Instrucțiunile analizate sunt afectate de nelegalitate și prin prisma dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, care prevăd că, în vederea intrării lor în vigoare, legile, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate se publică în M. Of. al României, Partea I. Or, așa cum a rezultat din probatoriul administrat în cauză, și așa cum a recunoscut și intimata prin întâmpinare, Instrucțiunile analizate, deși în mod evident au caracter normativ, nu au fost publicate în M. Of. în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente.

Chiar și relativ la temeiul în baza cărora Instrucțiunile au fost adoptate, instanța a reținut că în preambul se arată că acestea au fost adoptate potrivit art. 12 alin. (2) și 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992, însă acest temei de drept nu este incident, deoarece art. 122 lit. j), în varianta sa în vigoare la data adoptării și apoi aprobării Instrucțiunilor, prevedea posibilitatea plenului Curții de Conturi de a adopta regulamente, iar nu instrucțiuni. S-a apreciat de către instanță că diferențierea nu este una pur formală, deoarece anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, potrivit art. 122 lit. g), Plenul Curții de Conturi putea adopta instrucțiuni, însă și acestea aveau caracter obligatoriu doar pentru organele de control financiar ale Curții de Conturi și trebuiau să fie necesare pentru exercitarea în bune condiții a competenței acestora, neputând, ca urmare, împieta asupra atributului instanțelor de judecată de a-și verifica legalitatea învestirii.

S-a mai arătat că, deși prin art. 122, după modificarea Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, nu se mai prevede expres posibilitatea Plenului Curții de Conturi de a adopta instrucțiuni, această posibilitate nu poate fi negată, trebuind însă a fi analizată prin prisma reglementării mult mai precise din art. 122 lit. b) din Legea nr. 94/2004 în varianta sa actuală, care dă posibilitatea plenului Curții de Conturi de a aproba normele proprii privind activitatea specifică a Curții de Conturi. Instanța de fond a apreciat că nu poate fi reținut nici argumentul adus de intimată în sensul că dacă nu s-ar fi adoptat Instrucțiunile mai sus analizate actele de control emise în trimestrul IV 2008 nu ar mai fi putut fi valorificate, deoarece se impune ca acestea să fi valorificate cu respectarea principului legalității, principiu care trebuie să ghideze activitatea oricărei autorități administrative.

Pentru aceste considerente, instanța de fond a admis excepția de nelegalitate invocată în cauză și a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008 3. Recursul declarat de Curtea de Conturi a României în nume propriu și pentru Camera de Conturi a județului Mehedinți Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Curtea de Conturi a României în nume propriu și pentru Camera de Conturi a județului Mehedinți, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând, în drept, motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. În cuprinsul memoriului de recurs se critică hotărârea primei instanțe sub următoarele aspecte: 3.1. Greșita soluționare a excepției de inadmisibilitate Potrivit recurentei, actele normative nu pot fi supuse controlului de legalitate prin prisma art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a cărui sferă de cuprindere vizează numai actele administrative individuale. 3.2. Nu s-a observat că prevederile Legii nr. 94/1992, republicată, și ale art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 aprobate de Legea nr. 49/2004 ultraactivează. Recurenta a dezvoltat teza potrivit căreia Legea nr. 217/2008 nu a rezolvat cazul situațiilor tranzitorii, respectiv al actelor de control întocmite până la 27 octombrie 2008, așa încât Curtea de Conturi prin organul său de conducere a fost nevoită să suplinească această lipsă prin actul normativ în discuție, la emiterea căruia au fost avute în vedere art. 1 și art. 4 din O.U.G.

nr. 117/2003 care nu au fost abrogate expres prin Legea nr. 217/2008. 3.3. Publicarea hotărârii Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008 nu era obligatorie, în raport de dispozițiile art. 12 din Legea nr. 94/1992. 3.4. Prin soluția pronunțată, Curtea de apel nu a avut în vedere necesitatea recuperării prejudiciului, în cauză fiind vorba despre bani publici, ceea ce constituie o obligație atât pentru Curtea de Conturi, cât și pentru instanțele de judecată. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare.

1. Argumente de drept relevante Excepția de nelegalitate a fost invocată din oficiu într-o cauză aflată în recurs la Curtea de Apel Craiova, obiectul acelui dosar privind sesizarea Curții de Conturi a României – Camera de Conturi Mehedinți de obligare a mai multor persoane fizice și a Primăriei comunei Voloiac de a vira la bugetul local, respectiv public, diverse sume de bani plătite ori decontate necuvenit. Potrivit încheierii de sesizare din data de 01 februarie 2011, excepția de nelegalitate a vizat întreaga hotărâre nr. 22 din data de 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi privind instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008 însă prin sentința atacată instanța a reținut numai nelegalitatea art. 1 din acest act normativ.

Prin urmare, controlul judiciar declanșat ca urmare a recursului declarat de emitentul actului normativ se va limita la această prevedere. Analizând finele de neprimire al excepției de nelegalitate, cât și fondul acesteia, prima instanță a ajuns la o soluție pe care și-o însușește și instanța de recurs pentru că reflectă o interpretare corectă a prevederilor legale incidente. Răspunzând în concret criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: Referitor la admisibilitatea excepției de nelegalitate Din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2), ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, precum și ale art. 2 alin. (2) din Legea nr. 262/2007 rezultă că excepția de nelegalitate a unui act normativ este admisibilă.

Punctul de vedere al recurentelor are în vedere strict alin. (1) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar nu întregul cadru de reglementare enunțat care se referă la actele administrative unilaterale, acte care înglobează deopotrivă acte individuale și acte normative. Pe de altă parte, în reflexia art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, permițând destinatarilor ei să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii. În privința previzibilității, un rol esențial îl are jurisprudența uniformă, care, în această materie s-a orientat constant în sensul afirmat de prima instanță, adică al admisibilității excepției de nelegalitate a actelor normative.

Referitor la substanța excepției de nelegalitate Potrivit art. 1 al instrucțiunilor atacate cu excepția de nelegalitate, reprodus la pct. 1.2 al deciziei, actelor de control întocmite în urma acțiunilor de verificare derulate în trimestrul IV al anului 2008 li se aplică procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control. De asemenea, dispozițiile legale avute în vedere de emitent indicate în cuprinsul motivului 1.3.2 sunt, toate, norme de procedură. În acest cadru, incidența art. 725 alin. (1) C. proc civ. potrivit cu care legea de procedură este de imediată aplicare a fost corect stabilită de prima instanță. Teza recurentelor referitoare la ultraactivitatea (supraviețuirea) legii civile vechi este lipsită de consistență, câtă vreme în discuție nu sunt raporturi juridice de drept material ori substanțial, ci reguli de procedură.

Situația tranzitorie invocată de recurente, se rezolvă potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 în forma în vigoare la data adoptării instrucțiunilor, care stabilește cu claritate că în cazul existenței unor abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, după comunicarea constatărilor controlului, stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia „devin obligație a conducerii entității auditate”. Cu alte cuvinte, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992, regulile procedurale care guvernează etapa valorificării rapoartelor de audit sunt cele prevăzute în legea nouă, iar nu cele anterioare, care au fost modificate.

În fine, susținerea că dispozițiile art. 1 și art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 nu au fost abrogate expres prin Legea nr. 217/2008 și de aceea ar putea fundamenta legal actul administrativ normativ examinat ignoră faptul că abrogarea poate fi, potrivit art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, și implicită. O.U.G. nr. 117/2003 a avut ca obiect de reglementare, preluarea activității jurisdicționale și a personalului Curții de Conturi de către instanțele judecătorești ca urmare a revizuirii din 2003 a Constituției României, când atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi au fost eliminate.

Modificarea de amploare a Legii nr. 94/1992, privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, în scopul punerii ei în acord cu noua configurație trasată prin art. 140 din Constituția revizuită, a intervenit însă abia prin Legea nr. 217/2008, prin care, printre altele, a fost abrogat în totalitate Capitolul IV (art. 40-88), referitor la atribuțiile jurisdicționale ale Curții de Conturi, și a fost modificat substanțial art. 31, referitor la valorificarea rapoartelor de audit (rapoarte asupra conturilor, în vechea reglementare). În acest cadru normativ nu există niciun temei pentru a considera că instituțiile juridice și procedurile reglementate în art. 1 și 4 din O.U.G. nr. 117/2003 ar ultraactiva și, deci, că instanțele de judecată ar mai putea să fie învestite prin încheieri ale unor complete constituite potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta anterioară modificării Legii nr. 94/1992.

Referitor la obligația publicării Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în vederea intrării lor în vigoare, instrucțiunile analizate trebuiau publicate în M. Of. al României, Partea I. Trimiterea pe care recurentele o fac la dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, care, la rândul lor, prevăd obligativitatea publicării în M. Of. a Regulamentului de organizare și desfășurare a activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, nu poate conduce la concluzia că, per a contrario, alte acte administrative cu valoare normativă adoptate de Curtea de Conturi nu ar trebui publicate pentru că, în privința acestora, devin incidente dispozițiile comune în materie cuprinse în Legea nr. 24/2000, amintite anterior.

Prin urmare, considerentul primei instanțe referitor la caracterul de „act normativ inexistent” al instrucțiunilor este corect. Referitor la consecințele admiterii excepției de nelegalitate Deși criticile care se circumscriu acestui aspect exced controlului de legalitate pe care îl exercită o instanță de control judiciar, Înalta Curte observă că autoritățile administrative nu pot invoca interesul public pentru a justifica interpretarea și aplicarea eronată a unor prevederi legale. De altfel, presupusa imposibilitate de recuperare a unor „bani publici” nu există, câtă vreme, în cadrul normativ nou creat de Legea nr. 217/2008 s-au reglementat instrumente foarte eficiente de valorificare a concluziilor rapoartelor de audit.

Nu în ultimul rând, potrivit art. 128 1 , nedispunerea recuperării prejudiciilor de către conducerea entității auditate, constituie infracțiune. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, văzând că actul administrativ normativ a fost emis cu încălcarea principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Mehedinți împotriva sentinței civile nr. 224/2011 din 18 aprilie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 13 octombrie 2011.