ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5450/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5450/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din data de 23 martie 2010 pronunțată

de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 11965/63/2009 s-a dispus sesizarea Curții

de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din

19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi privind Instrucțiunile pentru valorificarea

actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008 și a fost suspendată judecarea

cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.

Pentru a adopta această

soluție, instanța a reținut următoarele:

Avându-se în vedere hotărârea

nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi, privind Instrucțiunile

pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV al anului 2008,

Instrucțiuni înregistrate sub nr. 2851 din 12 noiembrie 2008, instanța a apreciat

că prealabil soluționării recursului se impune sesizarea instanței competente cu

excepția de nelegalitate a acestui act administrativ cu caracter normativ în conformitate

cu dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, Curtea

a constatat că de legalitatea hotărârii nr. 22 depinde soluționarea recursului în

cauza dedusă judecății deoarece, în funcție de valabilitatea acestuia, se apreciază

asupra legalității sesizării instanței de judecată cu încheierea din 19

noiembrie 2008 a Camerei Județene de Conturi Dolj, cu toate consecințele juridice

care decurg de aici.

S-a mai reținut că excepția

de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral și se referă la trei aspecte:

- legalitatea hotărârii

nr. 22 prin raportare la dispozițiile art. 12 pct. 2 și art. 122 lit. j) din Legea

nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cu modificările

și completările ulterioare, inclusiv prin Legea nr. 217/2008 (în vigoare la data

emiterii hotărârii nr. 22), în condițiile în care cele două articole menționate

anterior fac trimitere la existența unui nou Regulament al Curții de Conturi publicat

în M. Of. abia pe data de 10 februarie 2009.

- legalitatea hotărârii

nr. 22 prin raportare la art. 1 pct. 39 și pct. 44 din Legea nr. 217/2008 privind

modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 prin care au fost modificate art. 31

și art. 36 din lege, precum și art. 1 pct. 46 prin care s-a abrogat Capitolul 4

cuprinzând art. 40-88 din Legea cadru nr. 94/1992, cu trimitere la principiul ierarhiei

și forței juridice a actelor normative prevăzut în art. 1 pct. 1 din Constituție

și Legea nr. 24/2000.

- legalitatea hotărârii

nr. 22 se impune a fi cercetată în ceea ce privește compatibilitatea acesteia cu

dispozițiile art. 10 și art. 56 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă privind elaborarea actelor normative.

Cauza a fost înregistrată

sub nr. 1024/54/2010, iar prin sentința nr. 330 din 29 iunie 2010, Curtea de Apel

Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate

invocată și a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea

actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 22 din data de 19 noiembrie 2008.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Valorificarea rapoartelor

asupra conturilor, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, se făcea potrivit

formelor prescrise de lege, prin încheierea completului din cadrul secției de control

financiar ulterior sau completului din cadrul camerei de conturi județene ce sesiza

instanța competentă potrivit ari. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2003.

Prin Legea nr. 217/2008,

publicată în M. Of. nr. 724/24.10.2008, art. 31 din Legea nr. 94/1992 a suferit

o modificare substanțială în sensul că activitatea de valorificare a rapoartelor

de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12

alin. (2) din lege [alin. (1)], urmând ca în situațiile în care se constată existența

unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor

prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entității publice audiate această

stare de fapt, iar stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru

recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității audiate [alin. (3)].

S-a mai reținut de către

instanță că Legea nr. 217/2008 nu cuprinde dispoziții tranzitorii și nici nu reglementează

în cuprinsul ei intrarea sa în vigoare, în tot sau în parte, la o dată ulterioară,

astfel că aceasta a intrat în vigoare, cu privire la toate dispozițiile sale, la

3 zile de la data publicării sale în M. Of., potrivit art. 78 din Constituția României,

republicată.

În acest context, Curtea

de Conturi a României, prin Plenul său, a adoptat la data de 12 decembrie 2008,

mult după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, hotărârea nr. 22, prin care

aprobă Instrucțiunile din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control

întocmite în trimestrul IV 2008, atât la nivelul camerelor de conturi județene,

cât și al structurilor centrale ale Curții de Conturi.

În art. 1 al Instrucțiunilor

se arată că: „Actele de control întocmite în urma acțiunilor de verificare derulate

în trimestrul IV conform Programului de control financiar pe anul 2008, urmează

procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control.”

S-a mai reținut că Instrucțiunile

mai sus precizate constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ

în senul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, deși aparent, din interpretarea

per a contrario a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ar rezultă

că pe calea excepției de nelegalitate ar putea fi supuse controlului judecătoresc

numai actele administrative unilaterale cu caracter individual, nu această interpretare

se impune a fi reținută, ci interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 trebuie făcută coroborat cu dispozițiile art. 11 alin. (4) din

aceeași lege care arată că actul administrativ cu caracter normativ poale fi atacat

oricând pe calea acțiunii directe.

Or, cu atât mai mult,

trebuie recunoscut că acesta poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepției

de nelegalitate. Prin urmare, se impune a fi reținut corect în interpretarea

art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 argumentul a fortiorii.

Ca urmare, instanța a

apreciat că excepția invocată în cauză nu este inadmisibilă.

Pe fond, instanța a reținut

că dispoziția cuprinsă în Instrucțiunile mai sus precizate este nelegală, deoarece

creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile Legii nr. 217/2008, instanțele

de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor compuse potrivit

art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta sa în vigoare anterioară Legii nr.

217/2008 și după ce această normă juridică fusese modificată, nemaiprevăzând această

procedură.

În această situație, prin

Instrucțiunile analizate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură

în contradicție cu art. 78 din Constituția României, republicată, art. 58 Legea

nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. și art. 130 și 131 din Legea nr. 94/2004.

S-a mai reținut de către

instanță că din probatoriul administrat în cauză, și așa cum a recunoscut și intimata

prin întâmpinare, Instrucțiunile analizate, deși în mod evident reprezintă un act

administrativ unilateral cu caracter normativ, nu au fost publicate în M. Of. în

vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative

inexistente.

Pe de altă parte, dat

fiind faptul că în litigiul purtat pe fond este în analiză doar învestirea instanței

printr-o încheiere a Camerei Județene de Conturi, Curtea și-a rezumat analiza doar

la dispozițiile art. 1 din Instrucțiuni, care reglementează această situație.

În consecință, potrivit

art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis excepția de nelegalitate invocată

în cauză și a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea

actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs reclamanta Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi

a Județului Dolj, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Motivele de recurs se

încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. învederându-se greșita

aplicare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la dispozițiile

art. 11 alin. (4) din același act normativ în ceea ce privește obiectul excepției

de nelegalitate - hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 emisă de Plenul Curții

de Conturi prin care s-au aprobat Instrucțiuni pentru perioada tranzitorie, act

administrativ cu caracter normativ ținând cont că prin Legea nr. 217/2008 nu s-au

aprobat și soluții pentru situațiile tranzitorii.

Recurenta arată că în

mod greșit a fost admisă excepția de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19

noiembrie 2008, actul contestat pe calea excepției de nelegalitate invocată din

oficiu de instanță în dosarul nr. 11965/63/2009 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova,

fiind legal emis în raport de dispozițiile art. 12 din Legea nr. 94/1992 privind

organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

Se arată că în mod greșit

a fost probată nelegalitatea hotărârii nr. 22/2008 care a reprezentat un caz de

ultraactivitate a legii civile, când a fost necesară acoperirea printr-o normă specifică

a situației tranzitorie privind valorificarea actelor de control al Curții de Conturi.

Aceasta având în vedere

efectele dispozițiilor art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003, aprobată de Legea nr. 49/2004,

și de faptul că, deși prin dispozițiile art. 1 și 4 din O.U.G. nr. 117/2003 competența

materială a fost preluată de instanțele judecătorești competente, în prezenta cauză

stabilirea răspunderii juridice și a prejudiciului prin valorificarea actului de

control, Camera de Conturi a Județului Dolj a învestit corect instanța competentă

cu respectarea hotărârii nr. 22/2008.

Prin această hotărâre,

s-a stabilit, ca soluție tranzitorie, până la adoptarea Regulamentului, instrucțiuni

privind valorificarea actelor de control finalizate în trimestrul IV al anului 2008,

instrucțiuni comunicate tuturor camerelor de conturi teritoriale și în temeiul căreia

s-a sesizat și instanța de judecată prin încheierea de sesizare din prezenta cauză.

Recurenta arată că, în

calitate de autoritate competentă, a hotărât modul de valorificare a actelor de

control, iar dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind obligativitatea

publicării în M. Of. al României doar pentru Regulamentul de organizare și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi.

Iar hotărârea a fost emisă

legal, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, cu aplicarea corectă

a dispozițiilor art. 31 și art. 71 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Se solicită admiterea

recursului, modificarea sentinței atacate și respingerea excepției de nelegalitate

invocată în Dosarul nr. 11965/63/2009.

La dosar, intimata P.E.

a formulat întâmpinare și a depus acte.

Analizând recursul declarat

în raport de motivele invocate, Curtea îl apreciază ca nefondat pentru următoarele

considerente:

Sentința atacată prin

care a fost admisă excepția de nelegalitate invocată din oficiu în Dosarul nr. 11965/63/2009

și prin care s-a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea

actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului

Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008, este legală atât în ceea

ce privește aprecierea admisibilității excepției de nelegalitate invocată privind

un act administrativ cu caracter normativ, cât și în ceea ce privește motivele de

nelegalitate de fond privind hotărârea nr. 22/2008 a Plenului Curții de Conturi

contestată pe calea excepției de nelegalitate.

Sentința atacată este

dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

și a dispozițiilor art. 11 alin. (4) din aceleași act normativ instanța de fond

apreciind în mod corect excepția de nelegalitate ca fiind admisibilă în condițiile

în care un act administrativ cu caracter normativ care poate fi contestat pe calea

acțiunii directe oricând conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu este

exceptat de la controlul legalității pe calea specială prevăzută de art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pe fond, soluția dispusă

prin sentința atacată este legală fiind dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor

Legii nr. 94/1992, a Legii nr. 217/2008 și a dispozițiilor art. 78 din Constituția

României, motivele de recurs pe acest aspect fiind nefondate.

În mod corect s-a admis

excepția de nelegalitate și s-a constat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile

aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 22/2008.

Nu pot fi reținute argumentele

din recurs privind ultraactivitatea dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 94/992 deoarece

acest fapt este contrar dispozițiilor art. 78 din Constituția României, republicată,

iar învestirea instanțelor, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008 nu se

mai poate face potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992 și după ce această normă juridică

fusese modificată și nu se mai prevedea această modalitate de investire a instanțelor

de judecată competente.

Chiar dacă au reglementat,

de necontestat, o situație tranzitorie în cauză în mod corect s-a constatat nelegalitatea

hotărârii nr. 22/2008 în condițiile în care după intrarea în vigoare a Legii

nr. 217/2008 valorificarea actelor de control și sesizarea instanțelor de judecată

se face potrivit dispozițiilor legii noi de imediată aplicare – Legea nr. 217/2008

rămânând ca în cazul în care învestirea instanțelor s-a făcut anterior intrării

în vigoare a Legii nr. 217/2008, aceasta să fie soluționată potrivit legii vechi.

Prin emiterea hotărârii

nr. 22/2008 au fost încălcate dispozițiile art. 4 din Legea nr. 24/2008 și dispozițiile

art. 31 din Legea nr. 94/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 217/2008.

În mod corect s-a reținut

de instanța de fond că Instrucțiunile analizate sunt afectate de nelegalitate și

pentru faptul că nu au fost publicate în M. Of. al României conform dispozițiilor

art. 10 (1) din Legea nr. 24/2000.

Curtea nu va reține susținerea

din motivele de recurs privind modalitatea publicării în M. Of. în condițiile în

care această hotărâre, prin care s-au aprobat Instrucțiunile - act administrativ

cu caracter normativ opozabil terților prin efectul valorificării actelor de control,

trebuia publicate în M. Of. pentru asigurarea opozabilității în condițiile în care

prin art. 122 după modificarea Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 219/2008 nu se mai

prevede expres posibilitatea Plenului Curții de Conturi de a adopta instrucțiuni.

Curtea nu va reține susținerea

recurentei în sensul că în lipsa Instrucțiunilor actele de control emise în trimestrul

IV al anului 2008 nu ar mai putea fi valorificate.

Acestea pot fi valorificate

potrivit legii noi, Legea nr. 217/2008, prin sesizarea instanțelor judecătorești

competente în baza unei încheieri a Camerei Județene de Conturi.

Față de cele expuse mai

sus, Curtea, în baza art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., va respinge recursul

ca nefondat, menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de

fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Județului Dolj, împotriva

sentinței nr. 330 din 29 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 decembrie 2010.