ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5450/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea din data de 23 martie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 11965/63/2009 s-a dispus sesizarea Curții de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008 și a fost suspendată judecarea cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate.

Pentru a adopta această soluție, instanța a reținut următoarele: Avându-se în vedere hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi, privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV al anului 2008, Instrucțiuni înregistrate sub nr. 2851 din 12 noiembrie 2008, instanța a apreciat că prealabil soluționării recursului se impune sesizarea instanței competente cu excepția de nelegalitate a acestui act administrativ cu caracter normativ în conformitate cu dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. În acest sens, Curtea a constatat că de legalitatea hotărârii nr. 22 depinde soluționarea recursului în cauza dedusă judecății deoarece, în funcție de valabilitatea acestuia, se apreciază asupra legalității sesizării instanței de judecată cu încheierea din 19 noiembrie 2008 a Camerei Județene de Conturi Dolj, cu toate consecințele juridice care decurg de aici.

S-a mai reținut că excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral și se referă la trei aspecte: - legalitatea hotărârii nr. 22 prin raportare la dispozițiile art. 12 pct. 2 și art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv prin Legea nr. 217/2008 (în vigoare la data emiterii hotărârii nr. 22), în condițiile în care cele două articole menționate anterior fac trimitere la existența unui nou Regulament al Curții de Conturi publicat în M. Of.

abia pe data de 10 februarie 2009. - legalitatea hotărârii nr. 22 prin raportare la art. 1 pct. 39 și pct. 44 din Legea nr. 217/2008 privind modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 prin care au fost modificate art. 31 și art. 36 din lege, precum și art. 1 pct. 46 prin care s-a abrogat Capitolul 4 cuprinzând art. 40-88 din Legea cadru nr. 94/1992, cu trimitere la principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative prevăzut în art. 1 pct. 1 din Constituție și Legea nr. 24/2000. - legalitatea hotărârii nr. 22 se impune a fi cercetată în ceea ce privește compatibilitatea acesteia cu dispozițiile art. 10 și art. 56 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative.

Cauza a fost înregistrată sub nr. 1024/54/2010, iar prin sentința nr. 330 din 29 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată și a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din data de 19 noiembrie 2008. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Valorificarea rapoartelor asupra conturilor, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, se făcea potrivit formelor prescrise de lege, prin încheierea completului din cadrul secției de control financiar ulterior sau completului din cadrul camerei de conturi județene ce sesiza instanța competentă potrivit ari.

2 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2003. Prin Legea nr. 217/2008, publicată în M. Of.

nr. 724/24.10.2008, art. 31 din Legea nr. 94/1992 a suferit o modificare substanțială în sensul că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege [alin. (1)], urmând ca în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entității publice audiate această stare de fapt, iar stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității audiate [alin. (3)]. S-a mai reținut de către instanță că Legea nr. 217/2008 nu cuprinde dispoziții tranzitorii și nici nu reglementează în cuprinsul ei intrarea sa în vigoare, în tot sau în parte, la o dată ulterioară, astfel că aceasta a intrat în vigoare, cu privire la toate dispozițiile sale, la 3 zile de la data publicării sale în M. Of., potrivit art. 78 din Constituția României, republicată.

În acest context, Curtea de Conturi a României, prin Plenul său, a adoptat la data de 12 decembrie 2008, mult după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, hotărârea nr. 22, prin care aprobă Instrucțiunile din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, atât la nivelul camerelor de conturi județene, cât și al structurilor centrale ale Curții de Conturi.

În art. 1 al Instrucțiunilor se arată că: „Actele de control întocmite în urma acțiunilor de verificare derulate în trimestrul IV conform Programului de control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control.” S-a mai reținut că Instrucțiunile mai sus precizate constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ în senul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, deși aparent, din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ar rezultă că pe calea excepției de nelegalitate ar putea fi supuse controlului judecătoresc numai actele administrative unilaterale cu caracter individual, nu această interpretare se impune a fi reținută, ci interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie făcută coroborat cu dispozițiile art. 11 alin. (4) din aceeași lege care arată că actul administrativ cu caracter normativ poale fi atacat oricând pe calea acțiunii directe.

Or, cu atât mai mult, trebuie recunoscut că acesta poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepției de nelegalitate. Prin urmare, se impune a fi reținut corect în interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 argumentul a fortiorii. Ca urmare, instanța a apreciat că excepția invocată în cauză nu este inadmisibilă. Pe fond, instanța a reținut că dispoziția cuprinsă în Instrucțiunile mai sus precizate este nelegală, deoarece creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispozițiile Legii nr. 217/2008, instanțele de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta sa în vigoare anterioară Legii nr. 217/2008 și după ce această normă juridică fusese modificată, nemaiprevăzând această procedură.

În această situație, prin Instrucțiunile analizate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură în contradicție cu art. 78 din Constituția României, republicată, art. 58 Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. și art. 130 și 131 din Legea nr. 94/2004. S-a mai reținut de către instanță că din probatoriul administrat în cauză, și așa cum a recunoscut și intimata prin întâmpinare, Instrucțiunile analizate, deși în mod evident reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter normativ, nu au fost publicate în M. Of. în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente. Pe de altă parte, dat fiind faptul că în litigiul purtat pe fond este în analiză doar învestirea instanței printr-o încheiere a Camerei Județene de Conturi, Curtea și-a rezumat analiza doar la dispozițiile art. 1 din Instrucțiuni, care reglementează această situație.

În consecință, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis excepția de nelegalitate invocată în cauză și a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Județului Dolj, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Motivele de recurs se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

învederându-se greșita aplicare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la dispozițiile art. 11 alin. (4) din același act normativ în ceea ce privește obiectul excepției de nelegalitate - hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 emisă de Plenul Curții de Conturi prin care s-au aprobat Instrucțiuni pentru perioada tranzitorie, act administrativ cu caracter normativ ținând cont că prin Legea nr. 217/2008 nu s-au aprobat și soluții pentru situațiile tranzitorii. Recurenta arată că în mod greșit a fost admisă excepția de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008, actul contestat pe calea excepției de nelegalitate invocată din oficiu de instanță în dosarul nr. 11965/63/2009 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova, fiind legal emis în raport de dispozițiile art. 12 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

Se arată că în mod greșit a fost probată nelegalitatea hotărârii nr. 22/2008 care a reprezentat un caz de ultraactivitate a legii civile, când a fost necesară acoperirea printr-o normă specifică a situației tranzitorie privind valorificarea actelor de control al Curții de Conturi. Aceasta având în vedere efectele dispozițiilor art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003, aprobată de Legea nr. 49/2004, și de faptul că, deși prin dispozițiile art. 1 și 4 din O.U.G. nr. 117/2003 competența materială a fost preluată de instanțele judecătorești competente, în prezenta cauză stabilirea răspunderii juridice și a prejudiciului prin valorificarea actului de control, Camera de Conturi a Județului Dolj a învestit corect instanța competentă cu respectarea hotărârii nr. 22/2008.

Prin această hotărâre, s-a stabilit, ca soluție tranzitorie, până la adoptarea Regulamentului, instrucțiuni privind valorificarea actelor de control finalizate în trimestrul IV al anului 2008, instrucțiuni comunicate tuturor camerelor de conturi teritoriale și în temeiul căreia s-a sesizat și instanța de judecată prin încheierea de sesizare din prezenta cauză. Recurenta arată că, în calitate de autoritate competentă, a hotărât modul de valorificare a actelor de control, iar dispozițiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind obligativitatea publicării în M. Of. al României doar pentru Regulamentul de organizare și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi. Iar hotărârea a fost emisă legal, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 31 și art. 71 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Se solicită admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și respingerea excepției de nelegalitate invocată în Dosarul nr. 11965/63/2009. La dosar, intimata P.E. a formulat întâmpinare și a depus acte.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, Curtea îl apreciază ca nefondat pentru următoarele considerente: Sentința atacată prin care a fost admisă excepția de nelegalitate invocată din oficiu în Dosarul nr. 11965/63/2009 și prin care s-a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008, este legală atât în ceea ce privește aprecierea admisibilității excepției de nelegalitate invocată privind un act administrativ cu caracter normativ, cât și în ceea ce privește motivele de nelegalitate de fond privind hotărârea nr. 22/2008 a Plenului Curții de Conturi contestată pe calea excepției de nelegalitate.

Sentința atacată este dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a dispozițiilor art. 11 alin. (4) din aceleași act normativ instanța de fond apreciind în mod corect excepția de nelegalitate ca fiind admisibilă în condițiile în care un act administrativ cu caracter normativ care poate fi contestat pe calea acțiunii directe oricând conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu este exceptat de la controlul legalității pe calea specială prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Pe fond, soluția dispusă prin sentința atacată este legală fiind dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor Legii nr. 94/1992, a Legii nr. 217/2008 și a dispozițiilor art. 78 din Constituția României, motivele de recurs pe acest aspect fiind nefondate.

În mod corect s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constat nelegalitatea art. 1 din Instrucțiunile aprobate prin hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 22/2008. Nu pot fi reținute argumentele din recurs privind ultraactivitatea dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 94/992 deoarece acest fapt este contrar dispozițiilor art. 78 din Constituția României, republicată, iar învestirea instanțelor, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008 nu se mai poate face potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992 și după ce această normă juridică fusese modificată și nu se mai prevedea această modalitate de investire a instanțelor de judecată competente.

Chiar dacă au reglementat, de necontestat, o situație tranzitorie în cauză în mod corect s-a constatat nelegalitatea hotărârii nr. 22/2008 în condițiile în care după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008 valorificarea actelor de control și sesizarea instanțelor de judecată se face potrivit dispozițiilor legii noi de imediată aplicare – Legea nr. 217/2008 rămânând ca în cazul în care învestirea instanțelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, aceasta să fie soluționată potrivit legii vechi. Prin emiterea hotărârii nr. 22/2008 au fost încălcate dispozițiile art. 4 din Legea nr. 24/2008 și dispozițiile art. 31 din Legea nr. 94/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 217/2008.

În mod corect s-a reținut de instanța de fond că Instrucțiunile analizate sunt afectate de nelegalitate și pentru faptul că nu au fost publicate în M. Of. al României conform dispozițiilor art. 10 (1) din Legea nr. 24/2000. Curtea nu va reține susținerea din motivele de recurs privind modalitatea publicării în M. Of. în condițiile în care această hotărâre, prin care s-au aprobat Instrucțiunile - act administrativ cu caracter normativ opozabil terților prin efectul valorificării actelor de control, trebuia publicate în M. Of. pentru asigurarea opozabilității în condițiile în care prin art. 122 după modificarea Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 219/2008 nu se mai prevede expres posibilitatea Plenului Curții de Conturi de a adopta instrucțiuni.

Curtea nu va reține susținerea recurentei în sensul că în lipsa Instrucțiunilor actele de control emise în trimestrul IV al anului 2008 nu ar mai putea fi valorificate. Acestea pot fi valorificate potrivit legii noi, Legea nr. 217/2008, prin sesizarea instanțelor judecătorești competente în baza unei încheieri a Camerei Județene de Conturi. Față de cele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Județului Dolj, împotriva sentinței nr. 330 din 29 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 decembrie 2010.