ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5326/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5326/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea de ședință

din 25 ianuarie 2010, pronunțată în Dosarul nr. 11964/63/2009 de Tribunalul Dolj,

s-a dispus, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curții

de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției

de nelegalitate a dispozițiilor hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului

Curții de Conturi privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control

întocmite în trimestrul IV din 2008, excepție invocată de Penitenciarul Pelendava

Craiova.

În motivarea excepției,

Penitenciarul Pelendava Craiova a menționat că prin adoptarea acestor instrucțiuni

s-a menținut modalitatea de valorificare a actelor de control conform dispozițiilor

legii vechi (Legea nr. 94/1992 – varianta republicată, intrată în vigoare la data

de 30 iunie 2006), cu toate că, începând cu data de 27 octombrie 2008, a intrat

în vigoare Legea nr. 218/2008.

Apariția Legii nr. 217/2008

a condus la modificarea substanțială a competențelor ce reglementează activitatea

Curții de Conturi și implicit a modalităților de valorificare a actelor de control.

Potrivit noilor dispoziții legale, Curtea de Conturi este competentă să constate

abaterile săvârșite ca urmare a nerespectării prevederilor legale, însă stabilirea

întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia revenea

conducerii unității audiate.

Referitor la temeiul de

drept invocat pentru emiterea Instrucțiunilor privind valorificarea actelor de control

întocmite în trimestrul IV din 2008, s-au învederat următoarele:

Potrivit art. 12

alin. (2) din Legea nr. 94/1992, cu completările și modificările ulterioare, (survenite

prin apariția Legii nr. 217/2008, intrată în vigoare la data de 27 octombrie 2008):

„Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și

valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului

aprobat de Plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi”.

La art. 122 lit. j) se

menționează una din atribuțiile conferite Plenului Curții de Conturi, și anume:

„aprobă regulamentul propriu al Plenului, regulamentul de organizare și funcționare

a Curții de Conturi, regulamentul concediilor personalului Curții de Conturi, regulamentul

prevăzut la art. 12 alin. (2), Codul de conduită etică și profesională a personalului

Curții de Conturi, precum și alte regulamente specifice”.

S-a apreciat că din analiza

textului citat se observă că legiuitorul nu a mai prevăzut posibilitatea reglementării

unor situații speciale, tranzitorii prin alt tip de act normativ – în speță prin

emiterea unor instrucțiuni.

Ca urmare, se arată că

legiuitorul a restrâns competența Plenului Curții de Conturi de a emite instrucțiuni,

activitatea acesteia desfășurându-se doar în baza unor regulamente. Orice excepție

trebuia prevăzută de lege, aceasta fiind de strictă interpretare și aplicare.

Altfel spus, s-a precizat

că orice act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de Curtea de Conturi,

în regim de putere publică, trebuia să fie în concordanță cu prevederile legii care

îi reglementează activitatea.

Cât privește îndeplinirea

condițiilor de admisibilitate a excepției de nelegalitate, s-au făcut următoarele

precizări:

Actul, ce a format obiectul

cauzei pe fond, trebuia să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate

a fost invocată pe cale de excepție.

S-a învederat că atât

raportul de control intermediar întocmit la data de 14 noiembrie 2008, cât și încheierea

nr. 54 din 05 decembrie 2008 au fost emise în temeiul legii vechi, pârâta invocând

un caz de „ultraactivitate a legii”.

Reclamanta Curtea de Conturi

a României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată

a excepției de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului

Curții de Conturi a României, privind Instrucțiunile pentru valorificarea actelor

de control întocmite în trimestrul IV din 2008.

fond.

Prin sentința nr. 294

din 04 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova a admis excepția de nelegalitate invocată

de Penitenciarul Pelendava Craiova și a constatat nelegalitatea dispozițiilor

art. 1 din Instrucțiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul

IV din 2008, aprobate prin hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții

de Conturi.

Pentru a pronunța această

hotărâre, Curtea de Apel Craiova a reținut, în esență, următoarele:

Din analiza coroborată

a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 94/1992, art. 2 alin. (1) și art. 4 din O.U.G.

nr. 117/2003 privind preluarea activității jurisdicționale și a personalului instanțelor

Curții de Conturi, rezultă că valorificarea rapoartelor asupra conturilor, anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii

nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, se făcea prin

încheierea completului din cadrul Curții de Conturi, precum și prin alte modalități

prevăzute de lege.

O dată cu intrarea în

vigoare a Legii nr. 217/2008, publicată în M. Of. nr. 724/24.10.2008, art. 31 din

Legea nr. 94/1992 a suferit o modificare substanțială, în sensul că activitatea

de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform

prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, urmând ca în situațiile în care se constată

existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea

unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entității publice auditate,

iar stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea

acestuia devin obligație a conducerii entității audiate [alin. (3)].

Cum normele legale analizate

(art. 31 din Legea nr. 94/1992) sunt norme de procedură, de imediată aplicare, potrivit

art. 725 alin. (1) C. proc. civ., rezultă clar voința legiuitorului ca aceste norme

legale să se aplice imediat după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, concluzie

ce se desprinde, de altfel, și din analiza dispozițiilor tranzitorii și finale cuprinse

în Legea nr. 94/1992, care, la art. 130, arată că dispozițiile referitoare la activitatea

de jurisdicție se completează cu prevederile C. proc. civ., iar potrivit art. 58

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data

intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta.

Numai în situația cauzelor

aflate în curs de judecată, competența instanțelor sau organelor competente să le

soluționeze rămâne cea prevăzută de legea în vigoare la data învestirii [soluție

legislativă prevăzută de art. 725 alin. (2) C. proc. civ. și preluată și de dispozițiile

art. 131 alin. (1) din Legea nr. 94/1992].

În acest context, instanța

a reținut că reclamanta Curtea de Conturi a României, prin Plenul său, a adoptat

la data de 19 noiembrie 2008, mult după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008,

hotărârea nr. 22 prin care aprobă Instrucțiunile nr. 2851/N.V. din 12 noiembrie

2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008,

atât la nivelul camerelor de conturi județene, cât și al structurilor centrale ale

Curții de Conturi.

Sub aspectul admisibilității

excepției de nelegalitate, s-a reținut faptul că Instrucțiunile constituie un act

administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004 și, prin urmare, poate fi supus controlului judecătoresc

pe calea excepției de nelegalitate.

Pe fond, Curtea de apel

a constatat că dispoziția cuprinsă în Instrucțiunile pentru valorificarea actelor

de control întocmite în trimestrul IV din 2008, aprobate prin hotărârea nr. 22 din

19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi este nelegală, deoarece creează posibilitatea

ca, în dezacord cu dispozițiile Legii 217/2008, instanțele de judecată să fie învestite

prin încheieri ale completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992 în

varianta sa în vigoare anterioară Legii nr. 217/2008 și după ce această normă juridică

a fost modificată.

Sub acest aspect, instanța

a reținut că, prin Instrucțiunile adoptate, s-a creat un caz de ultraactivitate

a legii de procedură, în contradicție cu art. 78 din Constituția României, republicată,

art. 58 Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. și art. 130 și 131 din Legea

nr. 94/2004.

Totodată, a apreciat că

raportat la cadrul legislativ incident speței, singura soluție legală ce putea fi

adoptată de Curtea de Conturi a României era, ca după intrarea în vigoare a Legii

nr. 217/2008, să procedeze la valorificarea actelor de control potrivit dispozițiilor

acestei legi, rămânând ca în cauzele în care investirea instanțelor s-a făcut anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, acestea să fie soluționate potrivit legii

vechi.

Adoptând o soluție contrară,

Curtea de Conturi a României a încălcat dispozițiile legale mai sus enunțate, dar

și dispozițiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind ierarhia actelor normative,

ale art. 73 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora instrucțiunile cu caracter normativ

emise de organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților

administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor

și a ordonanțelor Guvernului, dar și ale art. 31 din Legea nr. 94/2004 așa cum aceasta

a fost modificată prin Legea nr. 217/2008.

Pe de altă parte, instanța

a constatat că Instrucțiunile analizate sunt afectate de nelegalitate și prin prisma

dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, acestea nefiind publicate

în M. Of., în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor

normative inexistente.

În ce privește temeiul

de drept în baza căruia Instrucțiunile au fost adoptate, respectiv art. 12

alin. (2) și art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992, Curtea de apel a apreciat că

acest temei de drept nu este incident, deoarece art. 122 lit. j), în varianta sa

în vigoare la data adoptării și apoi aprobării Instrucțiunilor, prevedea posibilitatea

Plenului Curții de Conturi de a adopta regulamente, iar nu instrucțiuni.

În acest sens, s-a reținut

că diferențierea nu este una pur formală, deoarece anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 217/2008, potrivit art. 122 lit. g) Plenul Curții de Conturi putea adopta

instrucțiuni, însă acestea aveau caracter obligatoriu doar pentru organele de control

financiar ale Curții de Conturi și trebuiau să fie necesare pentru exercitarea în

bune condiții a competenței acesteia, neputând impieta asupra atributului instanțelor

de judecată de a-și verifica legalitatea învestirii.

Totodată, s-a constatat

că prin art. 122, după modificarea Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008, nu

se mai prevede expres posibilitatea Plenului Curții de Conturi de a adopta instrucțiuni,

însă această posibilitate trebuie analizată prin prisma reglementării mult mai precise

din art. 122 lit. b) din Legea nr. 94/2004, în varianta sa actuală, care dă posibilitatea

Plenului Curții de Conturi de a aproba normele proprii privind activitatea specifică

a Curții de Conturi.

Reținând că în litigiul

purtat pe fond este în analiză doar învestirea instanței printr-o încheiere a Camerei

Județene de Conturi, Curtea și-a rezumat analiza doar la dispozițiile art. 1 din

Instrucțiuni care reglementează această situație.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs Curtea de Conturi a României și s-a solicitat admiterea recursului,

modificarea sentinței în sensul respingerii, în principal, ca inadmisibilă a excepției

de nelegalitate și, în subsidiar, ca neîntemeiată, deoarece soluția instanței de

fond a fost dată cu încălcarea legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct.

9 C. proc. civ.

În motivele de recurs

se arată că:

- instrucțiunile de valorificare

a actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008 aprobate prin hotărârea

Plenului Curții de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008 constituie un

act administrativ unilateral cu caracter normativ și poate fi atacat potrivit

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că în mod greșit instanța de fond

a interpretat art. 4 în coroborare cu art. 11 alin. (4) din aceeași lege care arată

că actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat oricând pe calea acțiunii

directe;

- a admite nelegalitatea

unui act de control al Curții de Conturi raportat la modalitatea ulterioară de valorificare

a acesteia echivalează cu a admite situația în care Curtea de Conturi a României

ar constata că s-au săvârșit anumite nereguli și abateri financiar-contabile, că

există persoane ce se fac vinovate de comiterea lor, însă nu poate fi antrenată

răspunderea acestora și prejudiciul să nu fie recuperat.

În acest caz, este aplicabil

principiul ultraactivității legii civile, când vechea lege trebuie să continue să-și

producă efectele până când o altă reglementare instituită o va înlocui;

- prin abrogarea art.

40-89 din Legea nr. 94/1992 de către Legea nr. 217/2008 nu a fost înlăturată competența

materială ce fusese atribuită instanțelor judecătorești de către legiuitor prin

O.U.G. nr. 117/2003.

Abrogarea dispozițiilor

ce reglementau competența materială și teritorială a instanțelor Curții de Conturi,

respectiv a colegiilor jurisdicționale nu a avut în vedere și competența materială

a instanțelor judecătorești, astfel cum a fost stabilită prin O.U.G. nr. 117/2003.

Dispozițiile art. 1 și

4 din O.U.G. nr. 117/2003 nu au fost abrogate expres prin Legea nr. 217/2008 și

constituie fundamentul legal al învestirii instanțelor de judecată de către completul

constituit în cadrul Camerei de Conturi a Județului Dolj pentru stabilirea răspunderii

juridice, în condițiile legii.

Există o sesizare procedurală

făcută în strictă corelare cu prevederile legale.

Încheierea a fost emisă

conform dispozițiilor cuprinse în instrucțiunile aprobate prin hotărârea Plenului

nr. 22 din 19 noiembrie 2008 în condițiile în care activitatea de control s-a efectuat

în cursul anului 2008, conform planului actual de control aprobat la începutul anului

2008.

Plenul Curții de Conturi

a României era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului de valorificare

a actelor de control, ceea ce a și făcut cu respectarea dispozițiilor legale.

Art. 12 alin. (3) din

Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările aduse prin Legea nr. 217/2008 prevede

obligativitatea de a publica în M. Of. doar pentru Regulamentul de organizare și

desfășurare a activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea

actelor rezultate din aceste activități și nu se poate reține obligativitatea publicării

hotărârii Plenului nr. 22 din 19 noiembrie 2008 pentru a asigura opozabilitatea

acestor reglementări față de terți.

În baza principiului neretroactivității

legii, consacrat de Constituție în art. 15 alin. (2), prin care o lege produce efecte

de la data adoptării ei și numai pentru viitor, Curtea de Conturi a procedat corect

sesizând instanța prin încheierea ce face obiectul cauzei.

recurs.

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul

pentru următoarele considerente:

Instrucțiunile pentru

valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV din 2008 adoptate prin

hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curții de Conturi au fost adoptate

după modificarea prevederilor Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 217/2008.

Într-adevăr, anterior

modificărilor aduse Legii Curții de Conturi prin Legea nr. 217/2008, instanțele

de judecată puteau fi sesizate potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003 privind modificarea

Legii nr. 94/1992 prin actul de sesizare al procurorului financiar, prin încheierea

completelor din cadrul Curții de Conturi, precum și prin alte modalități prevăzute

de lege.

Însă, prin Legea nr. 217/2008

au fost abrogate dispozițiile art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 ce reglementau atribuțiile

jurisdicționale ale Curții de Conturi și căile de atac la instanțelor judecătorești.

Prin art. 31 din Legea

nr. 94/1992 modificat în 2008, s-a prevăzut că activitatea de valorificare a rapoartelor

de audit se face potrivit Regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12

alin. (2) din lege, urmând ca în situațiile în care se constată existența unor abateri

de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii,

rapoartele să se comunice conducerii entității publice audiate această stare de

fapt, iar stabilirea prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acesteia

devin obligație a conducerii entității auditate.

Pentru că nu a fost adoptat

Regulamentul prevăzut de art. 12 alin. (2) din lege și pentru că legea nu conține

prevederi tranzitorii, au fost adoptate Instrucțiunile a căror nelegalitate este

invocată în prezenta cauză.

Instanța de fond a considerat

că normele adoptate de Legea nr. 217/2008 sunt norme de procedură și sunt de imediată

aplicare.

Referitor la criticile

aduse prin motivele de recurs se constată că acestea sunt nefondate:

- instanța de fond a apreciat

că excepția de nelegalitate invocată nu este inadmisibilă pentru că art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă atât la actele administrative cu caracter

individual cât și la cele cu caracter normativ, iar referirile la art. 11 alin.

(4) din aceeași lege au fost argumente în sprijinul acestei susțineri;

- în motivele de recurs

se invocă faptul că, în speță, ar fi un caz de ultraactivitate a legii civile.

Ultraactivitatea legii

civile este o excepție de la principiul aplicării imediate a legii.

Dacă principiul aplicării

imediate a legii civile presupune aplicarea legii noi tuturor situațiilor ivite

după intrarea în vigoare a ei, ultraactivitatea legii vechi înseamnă aplicarea încă

un timp oarecare a legii vechi, deși a intrat în vigoare legea nouă, la unele situații

determinate, precizate în legea nouă.

Prin urmare, fiind o situație

de excepție, ultraactivitatea legii noi trebuie consacrată expres de lege.

Se constată că Legea

nr. 217/2008 nu a prevăzut expres cum vor fi soluționate situațiile actelor de control

efectuate anterior intrării în vigoare, dar care nu s-au aflat în fața organelor

jurisdicționale sau judecătorești până la modificarea legii.

Așa cum a reținut și instanța

de fond, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 94/1992, modificată, sunt norme de procedură,

de imediată aplicabilitate și nu sunt prevăzute excepții de la această regulă, astfel

că nu suntem în situația ultraactivității legii noi.

Nefiind prevăzută în lege

ultraactivitatea legii vechi, pentru că nu există norme tranzitorii, nici prin instrucțiunile

adoptate prin hotărârea nr. 22/2008, nu se putea reglementa un caz de ultraactivitate

a legii și, de aceea, susținerile din motivele de recurs sunt nefondate.

Referitor la susținerile

recurentei că prin abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/1992 modificată de Legea

nr. 217/2008 nu a fost înlăturată competența instanței judecătorești ordinare atribuită

de O.U.G. nr. 117/2003 sunt nefondate.

Mai întâi, trebuie precizat

că prin abrogarea art. 40-88 din Legea nr. 94/ 1992 au fost lipsite de efecte prevederile

legale ce reglementau competența materială și teritorială a instanțelor Curții de

Conturi, dar și secțiunea referitoare la căi de atac la instanțele judecătorești

(art. 81-85), astfel că au fost abrogate, în forma legii de la acel moment, textele

care dădeau în competența instanțelor judecătorești soluționarea căilor de atac

împotriva hotărârilor date de organele Curții de Conturi.

Prin abrogarea unor texte

de procedură referitoare la competență, în conformitate cu art. 725 alin. (2) C.

proc. civ., instanțele judecătorești vor continua să judece numai acele litigii

care se aflau pe rolul lor în momentul intrării în vigoare a legii de modificare

a competenței.

Chiar dacă nu există o

dispoziție expresă de abrogare a art. 1 și 4 din O.U.G. nr. 117/2003, aceasta nu

înseamnă că pot fi adoptate instrucțiuni de către Plenul Curții de Conturi care

să facă posibilă învestirea instanțelor judecătorești, deși au fost abrogate dispozițiile

care prevedeau aceasta, pentru că suntem în situația unei abrogări implicite a dispozițiilor

art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003.

În ceea ce privește criticile

din recurs ce vizează legalitatea sesizării Tribunalului Dolj, acestea nu vor fi

analizate pentru că vor face obiectul analizei în cadrul recursului declarat împotriva

soluției pronunțate de Tribunalul Dolj, iar în prezenta cauză se pot analiza numai

aspecte legate de legalitatea Instrucțiunilor aprobate prin hotărârea nr. 22/2008

a Plenului Curții Constituționale.

Însă, referitor la aceste

instrucțiuni, nu pot fi considerate fondate susținerile potrivit cărora acestea

au fost adoptate pentru că procesul de elaborare al regulamentului prevăzut de

art. 12 din Legea nr. 94/1992, modificată în 2008, a fost anevoios și de durată.

Este adevărat că Plenul

Curții de Conturi a României era singurul organ abilitat să hotărască asupra modului

de valorificare a actelor de control, dar acesta nu poate fi stabilit decât în conformitate

cu prevederile legale.

Cum emiterea Instrucțiunilor

a avut ca temei art. 12 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, instanța de fond a considerat

justificat că se impune publicarea acestora în M. Of.

Pentru că soluția instanței

de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la

art. 28 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Județului Dolj, împotriva

sentinței nr. 294 din 04 iunie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 30 noiembrie 2010.