ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4674/2014

Circumstanțele cauzei. Obiectul excepției de nelegalitate Prin încheierea din 26 noiembrie 2012, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 48547/3/2011, aflat în recurs, a fost sesizată aceeași curte cu soluționarea în primă instanță a excepției de nelegalitate a art. 55 lit. a) din Ordinul ministrului apărării naționale nr. M26/2009, excepție invocată de reclamantul F.G.S. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "D.S." al Municipiului București, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, D.S., L.M.S. și Ministerul Apărării Naționale.

Hotărârea Curții de Apel Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 1358 din 17 aprilie 2013, a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului apărării naționale nr. M 26/2009, formulată de reclamantul F.G.S., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații de Urgență "D.S." al Municipiului București, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, D.S., L.M.S. și Ministerul Apărării Naționale, ca nefondată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de a apreciat că dispozițiile din regulament nu contravin dispozițiilor din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare întrucât din cuprinsul art. 55 al Regulamentului disciplinei militare rezultă clar că măsura atragerii atenției asupra faptei săvârșite, a consecințelor acesteia și indicarea modului de comportare în viitor, pe care o poate lua comandantul față de subordonat, nu reprezintă o sancțiune disciplinară, acestea din urmă fiind reglementate la lit. b) a aceluiași articol. De asemenea, instanța de fond a reținut că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu contravine art. 268 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii întrucât, pe de o parte, măsura atenționării nu este o sancțiune disciplinară dintre cele la care se referă reglementarea C. muncii, iar pe de altă parte, dispoziția contestată nu cuprinde vreo prevedere referitoare la termenul în care se ia această măsură, conținutul actului de luare a măsurii sau termenul de comunicare, instanța învestită cu soluționarea unei acțiuni împotriva măsurii atenționării putând aprecia care sunt dispozițiile aplicabile cu privire la aceste aspecte. Instanța de fond a mai arătat că, în măsura în care acțiunea reclamantului prin care contestă dispoziția de aplicare a măsurii atenționării întrunește condițiile de exercițiu ale unei acțiuni în contencios administrativ prevăzute în Legea nr. 554/2004, reclamantul poate formula o astfel de acțiune, nefiind îngrădit în vreun fel accesul liber la justiție de art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare. Prima instanță a considerat că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu contravine nici art. 21 alin. (3) din Constituție care prevede dreptul părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, întrucât Constituția garantează dreptul părților de a ataca în justiție un act administrativ și de a le fi judecată cauza în mod echitabil și într-un termen rezonabil, iar nu judecarea cauzei înainte ca respectivul act administrativ să producă efecte juridice. De asemenea, articolul contestat nu contravine nici art. 76 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statul funcționarilor publici care reglementează un cu totul alt aspect, și anume răspunderea contravențională a funcționarilor publici. Nu este întemeiată nici susținerea reclamantului privind ascunderea funcționarilor care au aplicat sancțiunea, prin invocarea faptului că măsura atenționării nu este sancțiune disciplinară, întrucât dacă instanța învestită cu soluționarea acțiunii reclamantului îndreptată împotriva actului prin care s-a dispus măsura atenționării, va aprecia că actul respectiv reprezintă un act administrativ, va analiza pe fond legalitatea și temeinicia acestuia, art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare neopunându-se unei astfel de analize. Cu privire la încălcarea art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României referitor la egalitatea în drepturi, instanța de fond a reținut că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu reglementează vreo distincție între posibilitatea atacării în justiție a actului de aplicare a măsurii atenționării față de actul de aplicare a unei sancțiuni disciplinare, apărarea din dosarul de fond legată de acest aspect fiind întemeiată pe dispozițiile legii contenciosului administrativ, nu pe dispozițiile art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare. Prima instanță a apreciat că este neîntemeiată și susținerea reclamantului privind încălcarea art. 24 din Constituție referitor la dreptul la apărare, întrucât acest drept este garantat pe parcursul unui proces în fața unei instanțe de judecată, ci nu cu ocazia emiterii oricărui act administrativ, fie el și de sancționare. În ceea ce privește susținerea reclamantului privind încălcarea art. 267 alin. (1) și alin. (2) din Legea 53/2003 privind Codul muncii, netemeinicia acesteia rezultă chiar din cuprinsul articolului invocat care prevede o excepție de la aplicarea unei sancțiuni disciplinare numai după efectuarea cercetării disciplinare prealabile, și anume în cazul aplicării sancțiunii avertismentului scris, or măsura atenționării este mai puțin gravă decât sancțiunea disciplinară a avertismentului scris. Invocarea de către reclamant a art. 124 din Constituție privind înfăptuirea justiției nu are legătură cu dispozițiile art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare, cele două articole având domeniul de reglementare diferit, nepunându-se problema vreunei contrarietăți între acestea. În ceea ce privește încălcarea de către art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare a prezumției de nevinovăție prevăzută de art. 23 alin. (11) din Constituție și de o serie de documente internaționale invocate de reclamant, instanța de fond a reținut că prezumția de nevinovăție se aplică în cazul acuzațiilor de natură penală, ci nu al celor de natură disciplinară, și cu atât mai mult în cazul măsurii atenționării reglementată de art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare, care nu este calificată ca o sancțiune disciplinară, ci doar ca o măsură fără consecințe juridice față de persoana căreia i se adresează. De asemenea, este neîntemeiată și susținerea reclamantului privind încălcarea art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului referitoare la dreptul la un proces echitabil întrucât art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu cuprinde vreo dispoziție care să se refere la acest aspect. Reclamantul a invocat și dispozițiile art. 6 alin. (3) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, însă aceste dispoziții se referă la unele drepturi pe care le are o persoană asupra căreia s-a formulat o acuzație penală, iar nu o acuzație disciplinară. De asemenea, art. 23 alin. (12) din Constituție se referă la aplicarea unei pedepse de natură penală privativă de libertate, iar nu la aplicarea unei măsuri de natură disciplinară.

Recursul declarat de F.G.S. Împotriva sentinței curții de apel a formulat recurs reclamantul F.G.S. invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 5, 8 și 9, precum și dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. Recurentul a reluat integral motivele de nelegalitate ale textului atacat invocate în fața primei instanțe, solicitând "anularea art. 55 din Regulamentul disciplinei militare sau să se anuleze tot Regulamentul disciplinei militare aprobat prin ordinul ministrului apărării naționale nr. M26/2009", exprimându-și dezacordul față de modul în care au fost analizate "cele 19 motive de nelegalitate ale art. 55 lit. a) (...) și cele 4 motive de nelegalitate ale Regulamentului disciplinei militare". Sistematizând criticile recurentului, Înalta Curte reține că sentința curții de apel este atacată sub următoarele aspecte: - art. 55 lit. a) din Regulament contravine cadrului normativ în vigoare la data adoptării sale, în special dispozițiilor art. 33 din Legea nr. 80/1995, art. 268 (252, după republicare) C. muncii, art. 76 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 13 din Legea nr. 24/2000, Constituției României și Convenției Europene a Drepturilor Omului; - instanța de judecată i-a încălcat dreptul la apărare și la un proces echitabil, prin aceea că în ședința publică de la 10 aprilie 2013 a sprijinit apărarea Ministerului Apărării Naționale și nu i-a primit mai multe înscrisuri la dosar, considerându-le depuse tardiv; - s-a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al actului dedus judecății: excepția de nelegalitate a "pedepsei" prevăzute la art. 55 lit. a) din Regulament, instanța refuzând să anuleze măsura cu atenționarea, deși a motivat că nu produce consecințe juridice.

Apărările formulate de Ministerul Apărării Naționale În recurs a formulat întâmpinare numai intimatul Ministerul Apărării Naționale, susținând pe cale de excepție că prevederea atacată de recurent nu mai produce efecte juridice, pentru că a fost abrogat Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului apărării naționale nr. M26/2009, impunându-se respingerea cererii ca fiind lipsită de obiect. Pe "fondul" excepției de nelegalitate, intimatul a arătat că soluția curții de apel este corectă, câtă vreme măsura atenționării nu este o sancțiune disciplinară, ci are un caracter preventiv-educativ. Intimatul a răspuns punctual la criticile recurentului, subliniind că textul atacat nu contravine niciuneia dintre prevederile legale la care se raportează acesta. Intimatul a mai subliniat că toate obligațiile cadrelor militare poartă amprenta respectării disciplinei militare. Fiecare cadru militar în activitate are îndatorirea de a executa cu toată convingerea ordinele, misiunile încredințate și atribuțiile ce-i revin conform funcției, fiind răspunzător de îndeplinirea acestora.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor recurentului, a apărărilor din întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în condițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune respingerea recursului ca nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. Instanța de contencios administrativ a fost învestită prin încheierea din 26 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției cuprinse în art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului apărării nr. M26 din 6 martie 2009. Din această împrejurare rezultă două consecințe în planul limitelor învestirii sale și, implicit, al controlului exercitat de instanța de recurs: excepția de nelegalitate vizează doar textul indicat, iar nu întregul regulament; de asemenea, în contextul dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cauză nu se poate pune problema anulării textului atacat cu excepția de nelegalitate, legiuitorul preconizând soluția rezolvării cauzei de către instanța în fața căreia s-a ridicat excepția, "fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată". Ca atare, urmează a respinge toate criticile recurentului care exced limitelor anterior conturate. De asemenea, Înalta Curte va înlătura și apărarea Ministerului Apărării Naționale, formulată pe cale de excepție în întâmpinare, constatând că excepția de nelegalitate are obiect: art. 55 lit. a) din regulamentul indicat, iar demersul judiciar justifică un interes actual prin aceea că, în pofida abrogării prevederii normative prin noul Regulament al disciplinei militare, publicat în M. Of. nr. 399 bis/3.07.2013, aceasta îi este în continuare aplicabilă recurentului, întrucât a reprezentat temeiul legal al măsurii atenționării, atacată pe cale principală în dosarul de fond. Prima instanță a examinat punctual toate argumentele de nelegalitate invocate de autorul excepției, ajungând la concluzia că dispoziția normativă infralegislativă atacată nu contravine niciuneia dintre prevederile legale cuprinse în acte normative cu forță juridică superioară, enumerate de reclamant. Realizând propriul control de legalitate, instanța de recurs constată că prevederea atacată se integrează organic în ansamblul legislației în vigoare la momentul adoptării sale, neexistând argumente raționale pentru a adopta o soluție contrară celei pronunțate de curtea de apel. Răspunzând criticilor recurentului, Înalta Curte remarcă, mai întâi, că întreaga construcție juridică pe care se fundamentează raționamentul său pleacă de la o premisă greșită: că prin regulamentul disciplinei militare s-ar fi instituit o sancțiune disciplinară sui generis: "atragerea atenției subordonatului", care nu se supune procedurii de cercetare, executare și contestare aplicabile sancțiunilor disciplinare enumerate limitativ în art. 33 din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare. Or, după cum rezultă din cuprinsul art. 55 din regulament: "Pentru o abatere disciplinară comandantul poate lua una dintre următoarele măsuri: a) să atragă atenția subordonatului asupra faptei săvârșite și a consecințelor acesteia și să-i indice modul de comportare în viitor; b) să aplice o sancțiune disciplinară, conform competențelor, sau să facă propuneri pentru sancționarea disciplinară către persoanele care au această competență; c) să facă propuneri sau să ordone cercetarea și judecarea faptei în consiliul de onoare sau în consiliul de judecată ori în comisia de cercetare prealabilă, conform competențelor prevăzute de actele normative în vigoare." Transpare cu evidență că măsura de la litera a) nu reprezintă o sancțiune disciplinară, ci, așa cum este și denumită, o atenționare, o punere în gardă a militarului cu privire la încălcarea săvârșită și la conduita care trebuie adoptată în viitor, în scopul evitării unor noi abateri. Măsura analizată are un pronunțat caracter preventiv și moral, care nu poate fi rupt de contextul disciplinei militare. Contrar susținerilor recurentului, măsura atenționării, în sine, nu generează nici un fel de efecte în planul carierei militarului, regulamentul criticat neconținând prevederi în acest sens. Sintetizând, Înalta Curte reține că textul atacat cu excepția de nelegalitate nu contravine principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative, asigurând punerea în executare a dispozițiilor art. 33 din Legea nr. 80/1995, într-o manieră care respectă atât prevederile constituționale, cât și pe cele convenționale, indicate de recurent. Cât privește criticile care conturează teza încălcării dreptului la apărare și a prezumției de nevinovăție - prin prisma dispozițiilor art. 23 și 24 din Constituție - Înalta Curte observă că textul atacat cu excepția de nelegalitate nu poate fi abordat din această perspectivă, câtă vreme, cum s-a arătat, măsura preventivă examinată nu generează efecte juridice. Totuși, în măsura în care persoana "atenționată" demonstrează o vătămare în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, dreptul de acces la o instanță de judecată nu îi poate fi negat. Însă, în limitele procedurii incidentale de față, o astfel de analiză nu poate fi făcută. În altă ordine de idei, este nefondat și motivul de recurs referitor la încălcarea dreptului la apărare și la un proces echitabil, din perspectiva respingerii cererii autorului excepției de nelegalitate de a depune la dosar înscrisuri noi, în ședința publică de la 10 aprilie 2013. Din practicaua încheierii pronunțate la termenul respectiv, rezultă că solicitarea în discuție a fost formulată după ce părțile au pus concluzii pe excepția de nelegalitate, astfel încât potrivit art. 167 alin. (2) din C. proc. civ., administrarea unor probatorii suplimentare nu mai era posibilă. Pe de altă parte, această critică este pur formală, câtă vreme recurentul nu a înțeles să uzeze de posibilitatea conferită de art. 305 C. proc. civ. și să atașeze înscrisurile respective la recursul declarat. În fine, toate celelalte critici ale recurentului, care vizează necorelări ori încălcări de dispoziții legale cuprinse în alte acte normative (Codul muncii ori Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici) sunt nefondate potrivit celor deja arătate în analiza naturii măsurii, care nu are caracter de "pedeapsă". Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și al art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față, ca nefondat.