ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4674/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4674/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cauzei. Obiectul excepției de nelegalitate

Prin încheierea din 26 noiembrie 2012,

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 48547/3/2011, aflat în recurs, a fost

sesizată aceeași curte cu soluționarea în primă instanță a excepției de

nelegalitate a art. 55 lit. a) din Ordinul ministrului apărării naționale nr.

M26/2009, excepție invocată de reclamantul F.G.S. în contradictoriu cu pârâții

Inspectoratul pentru Situații de Urgență "D.S." al Municipiului

București, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, D.S., L.M.S. și

Ministerul Apărării Naționale.

de Apel

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința

civilă nr. 1358 din 17 aprilie 2013, a respins excepția de nelegalitate a

dispozițiilor art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare aprobat

prin Ordinul ministrului apărării naționale nr. M 26/2009, formulată de

reclamantul F.G.S., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul pentru Situații

de Urgență "D.S." al Municipiului București, Inspectoratul General

pentru Situații de Urgență, D.S., L.M.S. și Ministerul Apărării Naționale, ca

nefondată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de a apreciat că dispozițiile din regulament nu

contravin dispozițiilor din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor

militare întrucât din cuprinsul art. 55 al Regulamentului disciplinei militare

rezultă clar că măsura atragerii atenției asupra faptei săvârșite, a

consecințelor acesteia și indicarea modului de comportare în viitor, pe care o

poate lua comandantul față de subordonat, nu reprezintă o sancțiune

disciplinară, acestea din urmă fiind reglementate la lit. b) a aceluiași

articol.

De asemenea, instanța

de fond a reținut că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu

contravine art. 268 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 53/2003 privind Codul

muncii întrucât, pe de o parte, măsura atenționării nu este o sancțiune

disciplinară dintre cele la care se referă reglementarea C. muncii, iar pe de

altă parte, dispoziția contestată nu cuprinde vreo prevedere referitoare la

termenul în care se ia această măsură, conținutul actului de luare a măsurii

sau termenul de comunicare, instanța învestită cu soluționarea unei acțiuni

împotriva măsurii atenționării putând aprecia care sunt dispozițiile aplicabile

cu privire la aceste aspecte.

Instanța de fond a

mai arătat că, în măsura în care acțiunea reclamantului prin care contestă

dispoziția de aplicare a măsurii atenționării întrunește condițiile de

exercițiu ale unei acțiuni în contencios administrativ prevăzute în Legea nr.

554/2004, reclamantul poate formula o astfel de acțiune, nefiind îngrădit în

vreun fel accesul liber la justiție de art. 55 lit. a) din Regulamentul

disciplinei militare.

Prima instanță a

considerat că art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare nu

contravine nici art. 21 alin. (3) din Constituție care prevede dreptul părților

la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil,

întrucât Constituția garantează dreptul părților de a ataca în justiție un act

administrativ și de a le fi judecată cauza în mod echitabil și într-un termen

rezonabil, iar nu judecarea cauzei înainte ca respectivul act administrativ să

producă efecte juridice.

De asemenea,

articolul contestat nu contravine nici art. 76 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

privind Statul funcționarilor publici care reglementează un cu totul alt

aspect, și anume răspunderea contravențională a funcționarilor publici. Nu este

întemeiată nici susținerea reclamantului privind ascunderea funcționarilor care

au aplicat sancțiunea, prin invocarea faptului că măsura atenționării nu este

sancțiune disciplinară, întrucât dacă instanța învestită cu soluționarea

acțiunii reclamantului îndreptată împotriva actului prin care s-a dispus măsura

atenționării, va aprecia că actul respectiv reprezintă un act administrativ, va

analiza pe fond legalitatea și temeinicia acestuia, art. 55 lit. a) din

Regulamentul disciplinei militare neopunându-se unei astfel de analize.

Cu privire la

încălcarea art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României referitor la

egalitatea în drepturi, instanța de fond a reținut că art. 55 lit. a) din

Regulamentul disciplinei militare nu reglementează vreo distincție între

posibilitatea atacării în justiție a actului de aplicare a măsurii atenționării

față de actul de aplicare a unei sancțiuni disciplinare, apărarea din dosarul

de fond legată de acest aspect fiind întemeiată pe dispozițiile legii

contenciosului administrativ, nu pe dispozițiile art. 55 lit. a) din

Regulamentul disciplinei militare.

Prima instanță a

apreciat că este neîntemeiată și susținerea reclamantului privind încălcarea

art. 24 din Constituție referitor la dreptul la apărare, întrucât acest drept

este garantat pe parcursul unui proces în fața unei instanțe de judecată, ci nu

cu ocazia emiterii oricărui act administrativ, fie el și de sancționare.

În ceea ce privește

susținerea reclamantului privind încălcarea art. 267 alin. (1) și alin. (2) din

Legea 53/2003 privind Codul muncii, netemeinicia acesteia rezultă chiar din

cuprinsul articolului invocat care prevede o excepție de la aplicarea unei

sancțiuni disciplinare numai după efectuarea cercetării disciplinare

prealabile, și anume în cazul aplicării sancțiunii avertismentului scris, or

măsura atenționării este mai puțin gravă decât sancțiunea disciplinară a

avertismentului scris.

Invocarea de către

reclamant a art. 124 din Constituție privind înfăptuirea justiției nu are

legătură cu dispozițiile art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare,

cele două articole având domeniul de reglementare diferit, nepunându-se

problema vreunei contrarietăți între acestea.

În ceea ce privește

încălcarea de către art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare a

prezumției de nevinovăție prevăzută de art. 23 alin. (11) din Constituție și de

o serie de documente internaționale invocate de reclamant, instanța de fond a

reținut că prezumția de nevinovăție se aplică în cazul acuzațiilor de natură

penală, ci nu al celor de natură disciplinară, și cu atât mai mult în cazul

măsurii atenționării reglementată de art. 55 lit. a) din Regulamentul

disciplinei militare, care nu este calificată ca o sancțiune disciplinară, ci

doar ca o măsură fără consecințe juridice față de persoana căreia i se

adresează.

De asemenea, este

neîntemeiată și susținerea reclamantului privind încălcarea art. 6 alin. (1)

din Convenția Europeană a Drepturilor Omului referitoare la dreptul la un

proces echitabil întrucât art. 55 lit. a) din Regulamentul disciplinei militare

nu cuprinde vreo dispoziție care să se refere la acest aspect.

Reclamantul a invocat

și dispozițiile art. 6 alin. (3) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

însă aceste dispoziții se referă la unele drepturi pe care le are o persoană

asupra căreia s-a formulat o acuzație penală, iar nu o acuzație disciplinară.

De asemenea, art. 23 alin. (12) din Constituție se referă la aplicarea unei

pedepse de natură penală privativă de libertate, iar nu la aplicarea unei

măsuri de natură disciplinară.

de F.G.S.

Împotriva sentinței

curții de apel a formulat recurs reclamantul F.G.S. invocând motivele prevăzute

de art. 304 pct. 5, 8 și 9, precum și dispozițiile art. 304

1

C.

proc. civ.

Recurentul a reluat

integral motivele de nelegalitate ale textului atacat invocate în fața primei

instanțe, solicitând "anularea art. 55 din Regulamentul disciplinei

militare sau să se anuleze tot Regulamentul disciplinei militare aprobat prin

ordinul ministrului apărării naționale nr. M26/2009", exprimându-și

dezacordul față de modul în care au fost analizate "cele 19 motive de

nelegalitate ale art. 55 lit. a) (...) și cele 4 motive de nelegalitate ale

Regulamentului disciplinei militare".

Sistematizând

criticile recurentului, Înalta Curte reține că sentința curții de apel este

atacată sub următoarele aspecte:

- art. 55 lit. a) din

Regulament contravine cadrului normativ în vigoare la data adoptării sale, în

special dispozițiilor art. 33 din Legea nr. 80/1995, art. 268 (252, după

republicare) C. muncii, art. 76 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, art. 1 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, art. 13 din Legea nr. 24/2000, Constituției

României și Convenției Europene a Drepturilor Omului;

- instanța de

judecată i-a încălcat dreptul la apărare și la un proces echitabil, prin aceea

că în ședința publică de la 10 aprilie 2013 a sprijinit apărarea Ministerului

Apărării Naționale și nu i-a primit mai multe înscrisuri la dosar,

considerându-le depuse tardiv;

- s-a schimbat natura

ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al actului dedus judecății:

excepția de nelegalitate a "pedepsei" prevăzute la art. 55 lit. a)

din Regulament, instanța refuzând să anuleze măsura cu atenționarea, deși a

motivat că nu produce consecințe juridice.

formulate de Ministerul Apărării Naționale

În recurs a formulat

întâmpinare numai intimatul Ministerul Apărării Naționale, susținând pe cale de

excepție că prevederea atacată de recurent nu mai produce efecte juridice,

pentru că a fost abrogat Regulamentul aprobat prin Ordinul ministrului apărării

naționale nr. M26/2009, impunându-se respingerea cererii ca fiind lipsită de

obiect.

Pe "fondul"

excepției de nelegalitate, intimatul a arătat că soluția curții de apel este

corectă, câtă vreme măsura atenționării nu este o sancțiune disciplinară, ci

are un caracter preventiv-educativ.

Intimatul a răspuns

punctual la criticile recurentului, subliniind că textul atacat nu contravine

niciuneia dintre prevederile legale la care se raportează acesta.

Intimatul a mai

subliniat că toate obligațiile cadrelor militare poartă amprenta respectării

disciplinei militare. Fiecare cadru militar în activitate are îndatorirea de a

executa cu toată convingerea ordinele, misiunile încredințate și atribuțiile

ce-i revin conform funcției, fiind răspunzător de îndeplinirea acestora.

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința

atacată, prin prisma criticilor recurentului, a apărărilor din întâmpinare, cât

și sub toate aspectele, în condițiile art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că se impune respingerea recursului ca nefondat, pentru

considerentele expuse în continuare.

Instanța de

contencios administrativ a fost învestită prin încheierea din 26 noiembrie 2012

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispoziției cuprinse în art. 55

lit. a) din Regulamentul disciplinei militare aprobat prin Ordinul ministrului

apărării nr. M26 din 6 martie 2009.

Din această împrejurare

rezultă două consecințe în planul limitelor învestirii sale și, implicit, al

controlului exercitat de instanța de recurs: excepția de nelegalitate vizează

doar textul indicat, iar nu întregul regulament; de asemenea, în contextul

dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cauză nu se poate

pune problema anulării textului atacat cu excepția de nelegalitate, legiuitorul

preconizând soluția rezolvării cauzei de către instanța în fața căreia s-a

ridicat excepția, "fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost

constatată".

Ca atare, urmează a

respinge toate criticile recurentului care exced limitelor anterior conturate.

De asemenea, Înalta

Curte va înlătura și apărarea Ministerului Apărării Naționale, formulată pe

cale de excepție în întâmpinare, constatând că excepția de nelegalitate are

obiect: art. 55 lit. a) din regulamentul indicat, iar demersul judiciar

justifică un interes actual prin aceea că, în pofida abrogării prevederii

normative prin noul Regulament al disciplinei militare, publicat în M. Of. nr.

399 bis/3.07.2013, aceasta îi este în continuare aplicabilă recurentului,

întrucât a reprezentat temeiul legal al măsurii atenționării, atacată pe cale

principală în dosarul de fond.

Prima instanță a

examinat punctual toate argumentele de nelegalitate invocate de autorul

excepției, ajungând la concluzia că dispoziția normativă infralegislativă

atacată nu contravine niciuneia dintre prevederile legale cuprinse în acte

normative cu forță juridică superioară, enumerate de reclamant.

Realizând propriul

control de legalitate, instanța de recurs constată că prevederea atacată se

integrează organic în ansamblul legislației în vigoare la momentul adoptării

sale, neexistând argumente raționale pentru a adopta o soluție contrară celei

pronunțate de curtea de apel.

Răspunzând criticilor

recurentului, Înalta Curte remarcă, mai întâi, că întreaga construcție juridică

pe care se fundamentează raționamentul său pleacă de la o premisă greșită: că

prin regulamentul disciplinei militare s-ar fi instituit o sancțiune

disciplinară sui generis: "atragerea atenției subordonatului", care

nu se supune procedurii de cercetare, executare și contestare aplicabile

sancțiunilor disciplinare enumerate limitativ în art. 33 din Legea nr. 80/1995

privind Statutul cadrelor militare.

Or, după cum rezultă

din cuprinsul art. 55 din regulament:

"Pentru o

abatere disciplinară comandantul poate lua una dintre următoarele măsuri:

a) să atragă atenția

subordonatului asupra faptei săvârșite și a consecințelor acesteia și să-i

indice modul de comportare în viitor;

b) să aplice o

sancțiune disciplinară, conform competențelor, sau să facă propuneri pentru

sancționarea disciplinară către persoanele care au această competență;

c) să facă propuneri

sau să ordone cercetarea și judecarea faptei în consiliul de onoare sau în

consiliul de judecată ori în comisia de cercetare prealabilă, conform

competențelor prevăzute de actele normative în vigoare."

Transpare cu evidență

că măsura de la litera a) nu reprezintă o sancțiune disciplinară, ci, așa cum

este și denumită, o atenționare, o punere în gardă a militarului cu privire la

încălcarea săvârșită și la conduita care trebuie adoptată în viitor, în scopul

evitării unor noi abateri. Măsura analizată are un pronunțat caracter preventiv

și moral, care nu poate fi rupt de contextul disciplinei militare.

Contrar susținerilor

recurentului, măsura atenționării, în sine, nu generează nici un fel de efecte

în planul carierei militarului, regulamentul criticat neconținând prevederi în

acest sens.

Sintetizând, Înalta

Curte reține că textul atacat cu excepția de nelegalitate nu contravine

principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative, asigurând punerea

în executare a dispozițiilor art. 33 din Legea nr. 80/1995, într-o manieră care

respectă atât prevederile constituționale, cât și pe cele convenționale,

indicate de recurent.

Cât privește

criticile care conturează teza încălcării dreptului la apărare și a prezumției

de nevinovăție - prin prisma dispozițiilor art. 23 și 24 din Constituție - Înalta

Curte observă că textul atacat cu excepția de nelegalitate nu poate fi abordat

din această perspectivă, câtă vreme, cum s-a arătat, măsura preventivă

examinată nu generează efecte juridice.

Totuși, în măsura în

care persoana "atenționată" demonstrează o vătămare în sensul art. 2

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, dreptul de acces la o instanță de

judecată nu îi poate fi negat. Însă, în limitele procedurii incidentale de

față, o astfel de analiză nu poate fi făcută.

În altă ordine de

idei, este nefondat și motivul de recurs referitor la încălcarea dreptului la

apărare și la un proces echitabil, din perspectiva respingerii cererii

autorului excepției de nelegalitate de a depune la dosar înscrisuri noi, în

ședința publică de la 10 aprilie 2013.

Din practicaua

încheierii pronunțate la termenul respectiv, rezultă că solicitarea în discuție

a fost formulată după ce părțile au pus concluzii pe excepția de nelegalitate,

astfel încât potrivit art. 167 alin. (2) din C. proc. civ., administrarea unor

probatorii suplimentare nu mai era posibilă.

Pe de altă parte,

această critică este pur formală, câtă vreme recurentul nu a înțeles să uzeze

de posibilitatea conferită de art. 305 C. proc. civ. și să atașeze înscrisurile

respective la recursul declarat.

În fine, toate

celelalte critici ale recurentului, care vizează necorelări ori încălcări de

dispoziții legale cuprinse în alte acte normative (Codul muncii ori Legea nr.

188/1999 privind Statutul funcționarilor publici) sunt nefondate potrivit celor

deja arătate în analiza naturii măsurii, care nu are caracter de

"pedeapsă".

Pentru considerentele

arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și al art. 4 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul de față, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de F.G.S. împotriva Sentinței civile nr. 1358 din 17 aprilie 2013 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 4 decembrie 2014.

Procesat

de GGC - NN