ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 67/2018

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din data de 29 martie 2018, în Dosarul nr. 369/87/2017, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: Interpretarea dispozițiilor art. II din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul proprietății, cu completările ulterioare, în sensul de a se lămuri dacă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. II alin. (1) teza întâi și art. II alin. (1) teza a doua se deduce că sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de bază se acordă membrilor comisiilor constituite în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, doar pe o perioadă de un an ce curge de la intrarea în vigoare a legii, respectiv doar pentru perioada 3 iulie 2006- 3 iulie 2007, sau acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activității specifice în cadrul acestor comisii, doar stabilirea beneficiarilor acestui spor urmând a fi realizată anual de către conducătorul instituției.

Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul proprietății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 3 iulie 2006, cu completările ulterioare (Legea nr. 263/2006) :

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și de contencios administrativ și fiscal la data de 3 martie 2017 cu nr. 369/87/2017, reclamantul prefectul județului Teleorman a solicitat, în contradictoriu cu primarul orașului Zimnicea și cu membrii comisiei de fond funciar, anularea Dispoziției nr. xx/19.01.2017, emisă de primarul orașului Zimnicea, prin care, în temeiul art. II din Legea nr. 263/2006, s-a dispus acordarea unui spor de dificultate și a indemnizațiilor lunare cuvenite membrilor comisiei de fond funciar.

În motivare, reclamantul a arătat, în esență, că prin art. 1 al dispoziției contestate s-a acordat pentru anul 2017 un spor de dificultate în procent de 50% din salariul de bază membrilor Comisiei locale de fond funciar a orașului Zimnicea, numiți prin ordin al prefectului, și că dispoziția a fost dată cu încălcarea prevederilor Legii nr. 263/2006, precum și cu încălcarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2006 pentru completarea Legii nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul proprietății, aprobată prin Legea nr. 165/2007 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006), deoarece din cele două acte normative rezultă că acordarea sporului de dificultate pentru implicarea în aplicarea legilor fondului funciar se face înăuntrul unei perioade determinate, respectiv înăuntrul perioadei cuprinse între 3 iulie 2006 și 3 iulie 2007, pentru persoanele prevăzute la art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006.

A arătat că perioada instituită prin lege pentru acordarea sporului, respectiv 3 iulie 2006-3 iulie 2007, cuprinde doi ani bugetari diferiți și, datorită acestui aspect, legiuitorul a dispus ca stabilirea salariaților care beneficiază de sporul de dificultate să se facă anual, întrucât la stabilirea drepturilor se au în vedere fondurile alocate pentru plata salariilor, acest aspect rezultând clar din expresia "în limita fondurilor alocate pentru plata salariilor".

Pârâții au formulat întâmpinări, arătând că teza a doua a art. II al Legii nr. 263/2006 stipulează că "stabilirea salariaților care beneficiază de acest drept și a cuantumului sporului ce se acordă se face anual", termenul de un an fiind un termen de actualizare a dreptului, a persoanelor beneficiare și a cuantumului sporului.

Au arătat pârâții că Legea nr. 263/2006 nu este o lege din domeniul bugetar, pentru a se avea în vedere principiul anuității bugetului, iar activitatea comisiei este una permanentă, până la desființarea acesteia, astfel că, odată cu desemnarea membrilor comisiei, trebuia stabilit anual și cuantumul sporului în funcție de fondurile alocate pentru plata salariilor.

Prin Sentința civilă nr. 295 din 25 mai 2017, Tribunalul Teleorman a admis acțiunea și a anulat dispoziția contestată.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că acordarea sporului de dificultate a fost prevăzută pentru un singur an, respectiv înăuntrul perioadei cuprinse între 3 iulie 2006 și 3 iulie 2007 pentru persoanele prevăzute de art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006, iar pentru persoanele prevăzute la art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006 înăuntrul perioadei cuprinse între 28 decembrie 2006 și 28 decembrie 2007.

Mai înainte de a reglementa modalitatea concretă în care se va acorda acest drept bănesc, respectiv stabilirea salariaților beneficiari și cuantumul concret al sporului, legiuitorul a statuat expres că plata respectivului spor se dispune exclusiv pe o perioadă de un an calculată de la data intrării în vigoare a acestei legi.

Așadar, în condițiile în care legiuitorul a stabilit în mod imperativ că se acordă sporul de dificultate numai pe o perioadă de un an, nu poate fi primită interpretarea în sensul că plata sporului ar fi în realitate reglementată pe o perioadă mai mare de un an.

A reținut instanța de fond că utilizarea noțiunii de "anual" în partea a doua a textului de lege - art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006 ["Stabilirea salariaților care beneficiază de acest drept și a cuantumului sporului ce se acordă se face anual (...) "] se explică prin aceea că perioada reglementată este cuprinsă între 3 iulie 2006 și 3 iulie 2007, perioadă instituită pe doi ani bugetari diferiți, pentru acest considerent legiuitorul dispunând ca stabilirea salariaților care beneficiază de spor să se facă anual, întrucât la stabilirea dreptului sunt avute în vedere fonduri alocate pentru plata salariilor.

Activitatea permanentă a comisiilor, până la desființarea acestora, este un aspect lipsit de relevanță față de perioada pentru care legiuitorul a prevăzut plata sporului de dificultate, neputând constitui un argument care să stea la baza acordării sporului de dificultate, după cum nici dispozițiile art. 116 alin. (5) și art. 117 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 18/1991) nu constituie un motiv temeinic pentru admiterea acțiunii.

Față de dispozițiile Legii nr. 263/2006 și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2006, dar și în raport cu dispozițiile art. 116-117 din Legea nr. 18/1991, tribunalul a apreciat că sunt nefondate susținerile potrivit cărora, din momentul în care s-a stabilit o indemnizație, un spor pentru membrii comisiei de fond funciar, acestea trebuie acordate până la încetarea activității comisiei.

S-au avut în vedere și dispozițiile art. 1 și art. 20 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010). Analizând dispozițiile acestui act normativ, tribunalul a constatat că printre acestea nu se regăsește sporul de dificultate acordat prin dispoziția contestată, respectivul spor nemaiavând deci bază legală.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții.

În motivarea căii de atac formulate, recurenții-pârâți au arătat că termenul de un an este un termen de actualizare a dreptului, a persoanelor beneficiare și a cuantumului sporului, și nu un termen de încetare a plății drepturilor.

Recurenții au arătat că, în situația în care legiuitorul ar fi intenționat ca sporul de dificultate prevăzut de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006 să fie acordat pe o durată de un an, nu s-ar fi utilizat expresia "lunar", iar Legea nr. 263/2006 nu ar fi folosit expresia "anual" atunci când se face referire la beneficiul respectivului drept și la cuantumul sporului care se acordă.

Având în vedere că finalitatea legilor fondului funciar nu a fost încă atinsă, termenul final fiind 1 ianuarie 2018, conform prevederilor art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităților cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare pentru finanțarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la București la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 111/2017, cu modificările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016), comisia își desfășoară activitatea continuă, sine die, deci sporul trebuie achitat.

Intimatul-reclamant a arătat prin întâmpinare că acordarea sporului de dificultate pentru implicarea în aplicarea legilor fondului funciar se face înăuntrul unor perioade determinate, respectiv înăuntrul perioadei cuprinse între 6 iulie 2006 și 6 iulie 2007 pentru persoanele prevăzute de art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006, iar pentru persoanele prevăzute la art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006, înăuntrul perioadei cuprinse între 28 decembrie 2006 și 28 decembrie 2007.

Prin încheierea de sesizare s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele aspecte:

Sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 369/87/2017 de pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Instanța care formulează sesizarea - Curtea de Apel București - este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, față de dispozițiile art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 10 alin. (1) și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), raportat la art. 3 din același act normativ, coroborat cu dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), ca instanță de recurs.

Instanța care formulează sesizarea - Curtea de Apel București - este competentă, față de dispozițiile art. 1 alin. (8) și art. 3 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 10 alin. (1) și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999) și Legea-cadru nr. 284/2010, să soluționeze recursul declarat împotriva unei sentințe pronunțate, în primă instanță, de Tribunalul Teleorman - Complet specializat în contencios administrativ și fiscal, într-un proces având ca obiect anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică locală, la solicitarea prefectului județului Teleorman în exercitarea dreptului de tutelă al prefectului asupra dispozițiilor privind salarizarea funcționarilor publici, în scopul punerii în aplicare a dispozițiilor art. II din Legea nr. 263/2006, referitoare la acordarea sporului lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare salariaților instituțiilor publice implicați în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar, membri în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991.

Din datele speței rezultă că Dispoziția primarului orașului Zimnicea nr. xx/2017 are natura unui act supus controlului de legalitate al prefectului, cel puțin în privința funcționarilor publici în raport cu care sunt stabilite drepturile contestate (secretarul orașului Zimnicea, inspector în aparatul de specialitate al primarului, referent de specialitate în aparatul de specialitate - funcții publice de conducere, respectiv de execuție).

Soluționarea cauzei în recurs depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, respectiv interpretarea dispozițiilor art. II alin. (1) teza întâi și teza a doua din Legea nr. 263/2006.

Instanța de trimitere apreciază că această chestiune de drept a cărei lămurire se cere este nouă și nu rezultă că face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare sau pronunțat. În acest sens, instanța de sesizare arată că normele juridice menționate au fost adoptate la nivelul anului 2006, fără a rezulta din verificările efectuate că instanța supremă s-ar fi pronunțat deja asupra interpretării acestora.

După comunicarea raportului, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, intimatul-reclamant prefectul județului Teleorman a depus un punct de vedere prin care a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării formulate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din data de 29 martie 2018, în Dosarul nr. 369/87/2017, sens în care Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept poate să pronunțe o hotărâre prealabilă prin care să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Completul de judecată al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a apreciat că problema de drept ce se impune a fi dezlegată privește interpretarea coroborată a dispozițiilor art. II alin. (1) teza întâi și art. II alin. (1) teza a doua din Legea nr. 263/2006, în sensul de a se stabili dacă sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de bază se acordă membrilor comisiilor constituite în baza Legii nr. 18/1991 doar pe o perioadă de un an ce curge de la intrarea în vigoare a legii, respectiv doar pentru perioada 3 iulie 2006-3 iulie 2007, sau acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activității specifice în cadrul acestor comisii, doar stabilirea beneficiarilor acestui spor urmând a fi realizată anual de către conducătorul instituției.

S-a arătat că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006 nu operează modificări asupra textului de lege menționat și nici nu aduce clarificări în privința modului de interpretare a normei privind durata de acordare a sporului prevăzut de art. II alin. (1) din lege, ci completează actul normativ prin introducerea unei noi categorii de beneficiari ai sporului de dificultate, reținând că acesta ar trebui acordat inclusiv persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică, alese sau numite, din administrația publică locală și centrală, implicate în mod direct în organizarea executării și executarea în concret a actelor normative din domeniul restituirii proprietăților, în special la nivelul primăriilor, în condițiile în care salariații din subordinea acestora pot beneficia de spor lunar de dificultate. În acest mod, legiuitorul a urmărit (potrivit expunerii de motive) să înlăture inechitățile dintre persoanele implicate în executarea actelor normative în materia restituirii proprietăților.

Așadar, mențiunile din cuprinsul art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006, prin care se stabilește că sporul de dificultate se cuvine acestei noi categorii de beneficiari doar pentru o perioadă de un an de la intrarea în vigoare a ordonanței de urgență, nu sunt de natură a clarifica în mod direct chestiunea dedusă judecății, ele nefiind aplicabile situației juridice a recurenților. Cu toate acestea, ar putea fi avute în vedere cu caracter incidental în dezlegarea chestiunii de drept deduse judecății, cu ocazia interpretării sistematice și teleologice a normelor aplicabile în mod direct acestora.

Analizând, cu prioritate, din punct de vedere gramatical, logic și sistematic, dispozițiile art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006, instanța de trimitere a observat că în prima teză a textului de lege se instituie regula potrivit căreia: "Salariații instituțiilor publice implicați în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar, membrii în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, beneficiază de un spor lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare, pe o perioadă de un an calculată de la data intrării în vigoare a prezentei legi."

Din interpretarea gramaticală a textului de lege se deduce că se instituie o durată fixă determinată a acordării sporului de dificultate de 50% de un an, în condițiile în care momentul intrării în vigoare a legii poate fi în concret determinat potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), iar perioada în care norma produce efecte este clar determinată.

De asemenea, aplicând metoda de interpretare teleologică și sistematică, s-ar putea concluziona că intenția legiuitorului a fost de a acorda stimulente financiare sub forma unor sporuri pe o perioadă determinată persoanelor implicate în aplicarea legilor privind restituirea proprietăților, iar nu pe perioada exercitării funcțiilor specifice în această materie.

În acest sens se constată că, inclusiv prin art. I pct. 4 din Legea nr. 263/2006, prin care s-au adus modificări titlului IV al articolului unic, art. V al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul proprietății, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 263/2006 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 209/2005), s-a prevăzut acordarea unui spor de dificultate de 50% salariaților instituțiilor publice implicați în mod direct în aplicarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 10/2001) și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au aparținut comunităților cetățenilor aparținând minorităților naționale din România, republicată, cu modificările ulterioare, menționându-se expres că aceștia " (...) beneficiază de un spor lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare, pe o perioadă de 2 ani. Stabilirea salariaților care beneficiază de acest drept și a cuantumului sporului ce se acordă se face anual de către conducătorul instituției implicate în aplicarea dispozițiilor legale privind restituirea, în limita fondurilor alocate pentru plata salariilor. (3) Termenul prevăzut la alin. (2) curge de la data de 3 ianuarie 2006".

În același sens sunt relevante și dispozițiile art. III din Legea nr. 263/2006, introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006, care, la rândul lor, prevăd la alin. (1) că: "persoanele care ocupă funcții de demnitate publică, alese sau numite, din administrația publică centrală și locală beneficiază lunar de un spor de dificultate de până la 50% din indemnizația corespunzătoare funcției respective sau din salariul de încadrare, în cazul în care sunt implicate în aplicarea următoarelor acte normative: a) Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare; b) Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare." La art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006 se arată că "Sporul de dificultate (...) se acordă pe o perioadă de un an, calculată cu începere de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență".

Așadar, în privința sporurilor recunoscute în temeiul Legii nr. 263/2006, s-a constatat că, prin aplicarea metodei de interpretare sistematică a actului normativ, rezultatul acestei interpretări constă în aceea că scopul legii a fost ca acestea să fie acordate pentru o perioadă determinată (1 an, respectiv 2 ani), calculată de la momente bine determinate.

Instanța de sesizare a avut în vedere și dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2006, care, în expunerea de motive, justifică acordarea sporului, inclusiv persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică, alese sau numite, din administrația publică centrală și locală, prin aceea că este necesară asigurarea unui cadru legal prin care să se elimine inechitățile create prin neacordarea unor drepturi de natură salarială persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică, alese sau numite, din administrația publică locală și centrală, implicate în mod direct în organizarea executării și executarea în concret a actelor normative din domeniul restituirii proprietăților, în special la nivelul primăriilor, în condițiile în care salariații din subordinea acestora pot beneficia de spor lunar de dificultate.

Astfel, aplicând raționamentul a pari cu ocazia interpretării logice a art. II din Legea nr. 263/2006, se poate deduce în mod pertinent că intenția legiuitorului a fost de a egaliza/a aduce la același nivel cuantumul stimulentelor acordate celor două categorii de persoane, iar în condițiile în care egalizarea a condus la acordarea sporului potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2006 pentru o perioadă de 1 an de la intrarea în vigoare a actului, în mod evident și elementului de comparație - salariații din subordinea primăriilor - i se aplică aceeași regulă.

Nu în ultimul rând, tot în susținerea argumentului potrivit căruia sporul se acordă pe o perioadă determinată de timp de 1 an, iar nu pe durata funcționării comisiilor, prezintă relevanță și expunerea de motive ce a stat la baza adoptării actului normativ, din care a rezultat că scopul acestuia a fost de a urgenta procedura de restituire a proprietăților, acordarea sporului prevăzut de art. II urmărind, așadar, acest scop, ceea ce justifică o dată în plus acordarea sa pe o durată determinată.

Pe de altă parte, nu este total lipsită de relevanță mențiunea din teza a doua a art. II al Legii nr. 263/2006, potrivit căreia "Stabilirea salariaților care beneficiază de acest drept și a cuantumului sporului ce se acordă se face anual de către conducătorul instituției implicate în aplicarea dispozițiilor legale privind reconstituirea dreptului de proprietate asupra proprietății funciare, în limita fondurilor alocate pentru plata salariilor".

Modul de redactare a textului de lege este de natură a da naștere unor confuzii cu privire la durata acordării sporului, dat fiind că sintagma "se face anual", cu referire la stabilirea salariaților și determinarea cuantumului sporului, nu se conciliază cu prevederile din teza întâi a art. II, care limitează acordarea sporului la 1 an.

Interpretarea propusă de intimatul-reclamant prefectul județului Teleorman, potrivit căreia stabilirea anuală a beneficiarilor sporului și a cuantumului acestui spor este necesară, deoarece bugetele alocate fondului de salarii sunt stabilite pe ani bugetari, iar în perioada de aplicare a dispozițiilor art. II din Legea nr. 263/2006 (3 iulie 2006-3 iulie 2007) intervin doi ani bugetari diferiți, ar putea reprezenta o motivare pertinentă, însă doar în ceea ce privește determinarea cuantumului sporului, care poate fi influențat de alocările bugetare.

În privința stabilirii în concret a persoanelor beneficiare ale acestui spor însă textul nu mai apare la fel de clar, prin raportare la normele privind aprobarea bugetelor locale. Astfel, instanța de sesizare a reținut că, pe întreaga perioadă de derulare a activităților comisiilor de fond funciar, componența acestora rămâne neschimbată, ea fiind stabilită în temeiul art. 2 din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările și completările ulterioare.

Stabilirea persoanelor membre ale comisiei anual, cum prevede textul legii, se interpretează în sensul că aceste comisii funcționează într-o anume componență pe o perioadă de 1 an, iar nu pe perioada care rămâne din anul bugetar, începând cu intrarea în vigoare a legii.

În acest sens instanța de sesizare a apreciat pertinente susținerile recurenților-pârâți, potrivit cărora sporul de dificultate este cuvenit în considerarea specificului muncii depuse, pe întreaga durată a prestării atribuțiilor suplimentare, acordarea acestuia găsindu-și suport legal în prevederile art. 7 alin. (1) lit. a) din anexa nr. I la Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit cărora " (1) Funcționarii publici au următoarele drepturi prevăzute de alte acte normative, al căror cuantum se suportă de la bugetul de stat, bugetul local sau, după caz, de la bugetul de asigurări sociale: a) indemnizațiile stabilite pentru activități suplimentare la care sunt desemnați să participe în cadrul unor comisii organizate în condițiile legii;".

S-a reținut că natura indemnizațiilor suplimentare, cum este și cazul sporului de dificultate din speță, este una de recompensă pentru îndeplinirea unor sarcini ce excedează atribuțiilor de serviciu ale funcționarului.

Pe cale de consecință, în mod firesc, acordarea acestei indemnizații trebuie limitată în timp, prin raportare la durata prestării activității suplimentare, respectiv, prin raportare la durata participării în cadrul comisiilor, fiind lipsită de orice justificare obiectivă sistarea plății indemnizației la un anumit moment din cursul exercitării acestor activități specifice, deși condițiile de fond în raport cu care indemnizația a fost inițial acordată nu au suferit nicio modificare.

În susținerea acestui argument s-a considerat că sunt relevante și dispozițiile art. 117 din Legea nr. 18/1991, potrivit cărora "Pe perioada cât funcționează comisiile comunale, orășenești și municipale, precum și comisiile de lichidare, membrii acestora, încadrați cu contract individual de muncă, se consideră delegați, iar ceilalți membri ai comisiilor primesc o indemnizație ce se va stabili prin regulamentul de aplicare a legii".

S-a reținut, așadar, că sunt pertinente inclusiv susținerile recurenților-pârâți privitoare la faptul că scopul Legii nr. 263/2006 a fost acela de a stabili în concret limitele indemnizației pentru participarea în comisiile de fond funciar/limitele sporului de dificultate și condițiile acordării acestuia (care se realizează în baza ordinului prefectului de numire a persoanelor ce fac parte din aceste comisii și de cuantificare în concret a sporului), intenția legiuitorului fiind aceea de a recunoaște sporul pe toată durata îndeplinirii atribuțiilor suplimentare, iar nu doar până la data de 3 iulie 2007.

În consecință, instanța de trimitere a apreciat că ambele interpretări date de părțile din dosar dispozițiilor art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006 sunt pertinente, date fiind argumentele prezentate de părțile litigante care susțin fiecare dintre cele două modalități de interpretare în concurs, în contextul unui text legal insuficient de clar formulat, devenind astfel imperios necesară o interpretare uniformă a normei juridice menționate, pentru a se evita perpetuarea unei practici judiciare neunitare prin pronunțarea de soluții diametral opuse în procese întemeiate pe aceleași premise esențiale.

În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, datele comunicate de instanțele naționale au relevat următoarele aspecte:

Din verificarea practicii judiciare a rezultat că orientarea jurisprudențială de la nivelul curților de apel Timișoara, Brașov, Ploiești, Suceava și Constanța este în sensul că sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare se acordă doar pe o perioadă limitată de timp, respectiv de un an de la data intrării în vigoare a legii, în timp ce la nivelul curților de apel Pitești, Craiova, Galați, București și Bacău s-a înregistrat o practică neunitară, existând soluții prin care ambele interpretări au fost validate, atât cea potrivit căreia legiuitorul a limitat perioada de acordare a sporului de dificultate la un an, cât și cea prin care s-a apreciat că acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activității specifice în cadrul acestor comisii.

La nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a fost identificată Decizia nr. 4.292 din 22 septembrie 2011, pronunțată în Dosarul nr. 575/45/2009, prin care s-a reținut că sporul de 50% a avut o aplicabilitate limitată, pe o durată de un an de la data intrării în vigoare a normei legale ce prevedea acordarea respectivului spor de dificultate.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 1.701/C/2.417/III-5/2018 din 20 iulie 2018, a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.

Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 4 alin. (2) teza întâi partea finală din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul proprietății, prin Decizia nr. 460 din 2 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 30 iunie 2009, și Decizia nr. 347 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 3 aprilie 2009, reținând că " (...) sporul reglementat prin dispozițiile de lege criticate nu reprezintă un drept fundamental, ci constituie, potrivit intenției legiuitorului, un spor salarial cu caracter stimulatoriu pentru exercitarea anumitor activități pe o perioadă determinată. Modalitățile și condițiile acordării unor sporuri salariale sunt de competența exclusivă a legiuitorului."

Aceleași considerente au fost avute în vedere de instanța de contencios constituțional și în Decizia nr. 461 din 2 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 30 iunie 2009, privitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. II alin. (1) teza întâi partea finală din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul proprietății.

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Legiuitorul a instituit condițiile de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, doctrina și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție identificând aceste condiții ca fiind următoarele:

Cu privire la prima cerință - existența unei cauze în curs de judecată - se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, la Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, nefiind pronunțată până la acest moment o hotărâre definitivă.

Litigiul principal are ca obiect controlul de legalitate al unui act administrativ de acordare a sporului de dificultate și a indemnizațiilor lunare cuvenite membrilor comisiei de fond funciar, în temeiul prevederilor art. II din Legea nr. 263/2006, cauză ce se află în competența de primă instanță a tribunalului și se soluționează prin hotărâre supusă numai recursului, potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare. Prin urmare, curtea de apel care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanță, astfel că se constată îndeplinită și cea de-a doua cerință de admisibilitate - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de interpretarea noțiunii de "perioadă în care se acordă sporul lunar de dificultate pentru membrii comisiilor constituite în baza Legii nr. 18/1991", motivul de nelegalitate invocat de către titularul acțiunii în contencios administrativ, în exercitarea dreptului său de tutelă, fiind acela al acordării sporului în afara perioadei prevăzute de lege, respectiv 3 iulie 2006-3 iulie 2007.

În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, această condiție nu este îndeplinită.

Analiza conținutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării reprezintă o condiție distinctă de aceea a nepronunțării anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenței unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare cu privire la acea chestiune de drept.

Așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudența sa anterioară

Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

Din această perspectivă, condiția noutății unei chestiuni de drept trebuie examinată în raport cu scopul legiferării acestei instituții procesuale a hotărârii prealabile ca mecanism de unificare a practicii, anume acela de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori).

În doctrină s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanței supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate atunci când problema de drept nu a mai fost analizată în lucrările de specialitate juridică - în interpretarea unui act normativ mai vechi - ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecății anterior.

Caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudențiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile.

Examenul jurisprudențial efectuat arată că problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile a mai fost anterior dedusă judecății pe rolul instanțelor naționale, existând soluții pronunțate începând din anul 2010. Astfel, s-a conturat deja de-a lungul timpului o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia durata de acordare a sporului este limitată prin chiar conținutul normei legale (art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006), cât și interpretarea în sensul că se cuvine acordarea acestui spor de dificultate pe întreaga perioadă de derulare a activităților de către membrii comisiilor constituite în baza Legii nr. 18/1991.

Mai mult, problema de drept a cărei interpretare se solicită în cauză a constituit obiect al preocupărilor instanțelor judecătorești, fiind dezbătută încă din anul 2010, una dintre întâlniri fiind concretizată în Minuta întâlnirii dintre membrii Comisiei "Unificarea practicii judiciare", președintele Secției de contencios administrativ și fiscal și al Secției comerciale de la Înalta Curte de Casație și Justiție, președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal și secțiilor comerciale de la curțile de apel, din data de 24 noiembrie 2010, prilej cu care s-a constatat că orientarea majoritară a practicii judiciare este în sensul că intenția legiuitorului a fost aceea de a limita la perioada de un an acordarea sporului în discuție.

Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare relevă nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.

Din acest punct de vedere nu este îndeplinită condiția privind caracterul de noutate a chestiunii de drept deduse judecății, nemaiputând fi realizat scopul care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, acela de prevenire a apariției unei practici neunitare.

În al doilea rând, deși nu este menționată expressis verbis ca o condiție de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, este necesar ca sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție să aibă drept obiect o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită și care prezintă o dificultate suficient de mare, ce reclamă intervenția instanței supreme, în scopul înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.

Problema eficienței sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, raportată la rezolvarea litigiului în care a intervenit, reclamă ca identificarea chestiunii de drept de către titularul sesizării să vizeze o problemă juridică reală, care ridică probleme de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, și nu realizarea unor operațiuni elementare de interpretare a unor dispoziții legale.

Spre deosebire de legislația franceză, care prevede expres condiția dificultății serioase, veritabile și pe cea a interesului pentru un număr mare de cazuri, pentru sesizarea instanței supreme, legislația românească lasă o largă marjă de apreciere titularilor sesizării sub acest aspect, ceea ce poate determina transformarea mecanismului hotărârii prealabile într-o procedură dilatorie. Or, scopul mecanismului hotărârii prealabile îl constituie prevenirea practicii judiciare neunitare, prin dezlegarea unor probleme veritabile și dificile de drept.

În speță, titularul sesizării solicită interpretarea dispozițiilor art. II din Legea nr. 263/2006, în sensul de a se lămuri dacă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. II alin. (1) teza întâi și art. II alin. (1) teza a doua se deduce că sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de bază se acordă membrilor comisiilor constituite în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, doar pe o perioadă de un an ce curge de la intrarea în vigoare a legii, respectiv doar pentru perioada 3 iulie 2006- 3 iulie 2007, sau acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activității specifice în cadrul acestor comisii, doar stabilirea beneficiarilor acestui spor urmând a fi realizată anual de către conducătorul instituției.

Această problemă de drept nu ridică o dificultate reală, dat fiind faptul că dispozițiile art. II din Legea nr. 263/2006 sunt clare: " (1) Salariații instituțiilor publice implicați în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar, membrii în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, beneficiază de un spor lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare, pe o perioadă de un an calculată de la data intrării în vigoare a prezentei legi."

De altfel, având a se pronunța asupra constituționalității acestei dispoziții legale, Curtea Constituțională a reținut, prin Decizia nr. 347 din 17 martie 2009 și prin deciziile nr. 460 și 461 din 2 aprilie 2009, că "(...) sporul reglementat prin dispozițiile de lege criticate nu reprezintă un drept fundamental, ci constituie, potrivit intenției legiuitorului, un spor salarial cu caracter stimulatoriu pentru exercitarea anumitor activități pe o perioadă determinată. Modalitățile și condițiile acordării unor sporuri salariale sunt de competența exclusivă a legiuitorului".

Totodată, din examenul jurisprudențial rezultă că majoritatea instanțelor de judecată au apreciat că acordarea sporului prevăzut de art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență