Decizia nr. 67 din 15 octombrie 2018

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din data de 29 martie 2018, în Dosarul nr. 369/87/2017, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: Interpretarea dispoziţiilor art. II din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul proprietăţii, cu completările ulterioare, în sensul de a se lămuri dacă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. II alin. (1) teza întâi şi art. II alin. (1) teza a doua se deduce că sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de bază se acordă membrilor comisiilor constituite în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, doar pe o perioadă de un an ce curge de la intrarea în vigoare a legii, respectiv doar pentru perioada 3 iulie 2006- 3 iulie 2007, sau acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activităţii specifice în cadrul acestor comisii, doar stabilirea beneficiarilor acestui spor urmând a fi realizată anual de către conducătorul instituţiei.

Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul proprietăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 3 iulie 2006, cu completările ulterioare (Legea nr. 263/2006) :

Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Teleorman – Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi de contencios administrativ şi fiscal la data de 3 martie 2017 cu nr. 369/87/2017, reclamantul prefectul judeţului Teleorman a solicitat, în contradictoriu cu primarul oraşului Zimnicea şi cu membrii comisiei de fond funciar, anularea Dispoziţiei nr. xx/19.01.2017, emisă de primarul oraşului Zimnicea, prin care, în temeiul art. II din Legea nr. 263/2006, s-a dispus acordarea unui spor de dificultate şi a indemnizaţiilor lunare cuvenite membrilor comisiei de fond funciar.

În motivare, reclamantul a arătat, în esenţă, că prin art. 1 al dispoziţiei contestate s-a acordat pentru anul 2017 un spor de dificultate în procent de 50% din salariul de bază membrilor Comisiei locale de fond funciar a oraşului Zimnicea, numiţi prin ordin al prefectului, şi că dispoziţia a fost dată cu încălcarea prevederilor Legii nr. 263/2006, precum şi cu încălcarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006 pentru completarea Legii nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul proprietăţii, aprobată prin Legea nr. 165/2007 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006), deoarece din cele două acte normative rezultă că acordarea sporului de dificultate pentru implicarea în aplicarea legilor fondului funciar se face înăuntrul unei perioade determinate, respectiv înăuntrul perioadei cuprinse între 3 iulie 2006 şi 3 iulie 2007, pentru persoanele prevăzute la art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006.

A arătat că perioada instituită prin lege pentru acordarea sporului, respectiv 3 iulie 2006-3 iulie 2007, cuprinde doi ani bugetari diferiţi şi, datorită acestui aspect, legiuitorul a dispus ca stabilirea salariaţilor care beneficiază de sporul de dificultate să se facă anual, întrucât la stabilirea drepturilor se au în vedere fondurile alocate pentru plata salariilor, acest aspect rezultând clar din expresia „în limita fondurilor alocate pentru plata salariilor”.

Pârâţii au formulat întâmpinări, arătând că teza a doua a art. II al Legii nr. 263/2006 stipulează că „stabilirea salariaţilor care beneficiază de acest drept şi a cuantumului sporului ce se acordă se face anual”, termenul de un an fiind un termen de actualizare a dreptului, a persoanelor beneficiare şi a cuantumului sporului.

Au arătat pârâţii că Legea nr. 263/2006 nu este o lege din domeniul bugetar, pentru a se avea în vedere principiul anuităţii bugetului, iar activitatea comisiei este una permanentă, până la desfiinţarea acesteia, astfel că, odată cu desemnarea membrilor comisiei, trebuia stabilit anual şi cuantumul sporului în funcţie de fondurile alocate pentru plata salariilor.

Prin Sentinţa civilă nr. 295 din 25 mai 2017, Tribunalul Teleorman a admis acţiunea şi a anulat dispoziţia contestată.

Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut că acordarea sporului de dificultate a fost prevăzută pentru un singur an, respectiv înăuntrul perioadei cuprinse între 3 iulie 2006 şi 3 iulie 2007 pentru persoanele prevăzute de art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006, iar pentru persoanele prevăzute la art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006 înăuntrul perioadei cuprinse între 28 decembrie 2006 şi 28 decembrie 2007.

Mai înainte de a reglementa modalitatea concretă în care se va acorda acest drept bănesc, respectiv stabilirea salariaţilor beneficiari şi cuantumul concret al sporului, legiuitorul a statuat expres că plata respectivului spor se dispune exclusiv pe o perioadă de un an calculată de la data intrării în vigoare a acestei legi.

Aşadar, în condiţiile în care legiuitorul a stabilit în mod imperativ că se acordă sporul de dificultate numai pe o perioadă de un an, nu poate fi primită interpretarea în sensul că plata sporului ar fi în realitate reglementată pe o perioadă mai mare de un an.

A reţinut instanţa de fond că utilizarea noţiunii de „anual” în partea a doua a textului de lege – art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006 [„Stabilirea salariaţilor care beneficiază de acest drept şi a cuantumului sporului ce se acordă se face anual (…) „] se explică prin aceea că perioada reglementată este cuprinsă între 3 iulie 2006 şi 3 iulie 2007, perioadă instituită pe doi ani bugetari diferiţi, pentru acest considerent legiuitorul dispunând ca stabilirea salariaţilor care beneficiază de spor să se facă anual, întrucât la stabilirea dreptului sunt avute în vedere fonduri alocate pentru plata salariilor.

Activitatea permanentă a comisiilor, până la desfiinţarea acestora, este un aspect lipsit de relevanţă faţă de perioada pentru care legiuitorul a prevăzut plata sporului de dificultate, neputând constitui un argument care să stea la baza acordării sporului de dificultate, după cum nici dispoziţiile art. 116 alin. (5) şi art. 117 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 18/1991) nu constituie un motiv temeinic pentru admiterea acţiunii.

Faţă de dispoziţiile Legii nr. 263/2006 şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006, dar şi în raport cu dispoziţiile art. 116-117 din Legea nr. 18/1991, tribunalul a apreciat că sunt nefondate susţinerile potrivit cărora, din momentul în care s-a stabilit o indemnizaţie, un spor pentru membrii comisiei de fond funciar, acestea trebuie acordate până la încetarea activităţii comisiei.

S-au avut în vedere şi dispoziţiile art. 1 şi art. 20 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010). Analizând dispoziţiile acestui act normativ, tribunalul a constatat că printre acestea nu se regăseşte sporul de dificultate acordat prin dispoziţia contestată, respectivul spor nemaiavând deci bază legală.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii.

În motivarea căii de atac formulate, recurenţii-pârâţi au arătat că termenul de un an este un termen de actualizare a dreptului, a persoanelor beneficiare şi a cuantumului sporului, şi nu un termen de încetare a plăţii drepturilor.

Recurenţii au arătat că, în situaţia în care legiuitorul ar fi intenţionat ca sporul de dificultate prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006 să fie acordat pe o durată de un an, nu s-ar fi utilizat expresia „lunar”, iar Legea nr. 263/2006 nu ar fi folosit expresia „anual” atunci când se face referire la beneficiul respectivului drept şi la cuantumul sporului care se acordă.

Având în vedere că finalitatea legilor fondului funciar nu a fost încă atinsă, termenul final fiind 1 ianuarie 2018, conform prevederilor art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele măsuri pentru finalizarea activităţilor cuprinse în contractele încheiate în cadrul Acordului de împrumut dintre România şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare pentru finanţarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucureşti la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 111/2017, cu modificările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2016), comisia îşi desfăşoară activitatea continuă, sine die, deci sporul trebuie achitat.

Intimatul-reclamant a arătat prin întâmpinare că acordarea sporului de dificultate pentru implicarea în aplicarea legilor fondului funciar se face înăuntrul unor perioade determinate, respectiv înăuntrul perioadei cuprinse între 6 iulie 2006 şi 6 iulie 2007 pentru persoanele prevăzute de art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006, iar pentru persoanele prevăzute la art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006, înăuntrul perioadei cuprinse între 28 decembrie 2006 şi 28 decembrie 2007.

Prin încheierea de sesizare s-a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, motivat de următoarele aspecte:

Sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 369/87/2017 de pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Instanţa care formulează sesizarea – Curtea de Apel Bucureşti – este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, faţă de dispoziţiile art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 10 alin. (1) şi art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), raportat la art. 3 din acelaşi act normativ, coroborat cu dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), ca instanţă de recurs.

Instanţa care formulează sesizarea – Curtea de Apel Bucureşti – este competentă, faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (8) şi art. 3 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, art. 10 alin. (2) prima teză coroborat cu art. 10 alin. (1) şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999) şi Legea-cadru nr. 284/2010, să soluţioneze recursul declarat împotriva unei sentinţe pronunţate, în primă instanţă, de Tribunalul Teleorman – Complet specializat în contencios administrativ şi fiscal, într-un proces având ca obiect anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică locală, la solicitarea prefectului judeţului Teleorman în exercitarea dreptului de tutelă al prefectului asupra dispoziţiilor privind salarizarea funcţionarilor publici, în scopul punerii în aplicare a dispoziţiilor art. II din Legea nr. 263/2006, referitoare la acordarea sporului lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare salariaţilor instituţiilor publice implicaţi în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar, membri în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991.

Din datele speţei rezultă că Dispoziţia primarului oraşului Zimnicea nr. xx/2017 are natura unui act supus controlului de legalitate al prefectului, cel puţin în privinţa funcţionarilor publici în raport cu care sunt stabilite drepturile contestate (secretarul oraşului Zimnicea, inspector în aparatul de specialitate al primarului, referent de specialitate în aparatul de specialitate – funcţii publice de conducere, respectiv de execuţie).

Soluţionarea cauzei în recurs depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, respectiv interpretarea dispoziţiilor art. II alin. (1) teza întâi şi teza a doua din Legea nr. 263/2006.

Instanţa de trimitere apreciază că această chestiune de drept a cărei lămurire se cere este nouă şi nu rezultă că face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare sau pronunţat. În acest sens, instanţa de sesizare arată că normele juridice menţionate au fost adoptate la nivelul anului 2006, fără a rezulta din verificările efectuate că instanţa supremă s-ar fi pronunţat deja asupra interpretării acestora.

După comunicarea raportului, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, intimatul-reclamant prefectul judeţului Teleorman a depus un punct de vedere prin care a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării formulate de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din data de 29 martie 2018, în Dosarul nr. 369/87/2017, sens în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept poate să pronunţe o hotărâre prealabilă prin care să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Completul de judecată al Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a apreciat că problema de drept ce se impune a fi dezlegată priveşte interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. II alin. (1) teza întâi şi art. II alin. (1) teza a doua din Legea nr. 263/2006, în sensul de a se stabili dacă sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de bază se acordă membrilor comisiilor constituite în baza Legii nr. 18/1991 doar pe o perioadă de un an ce curge de la intrarea în vigoare a legii, respectiv doar pentru perioada 3 iulie 2006-3 iulie 2007, sau acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activităţii specifice în cadrul acestor comisii, doar stabilirea beneficiarilor acestui spor urmând a fi realizată anual de către conducătorul instituţiei.

S-a arătat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006 nu operează modificări asupra textului de lege menţionat şi nici nu aduce clarificări în privinţa modului de interpretare a normei privind durata de acordare a sporului prevăzut de art. II alin. (1) din lege, ci completează actul normativ prin introducerea unei noi categorii de beneficiari ai sporului de dificultate, reţinând că acesta ar trebui acordat inclusiv persoanelor care ocupă funcţii de demnitate publică, alese sau numite, din administraţia publică locală şi centrală, implicate în mod direct în organizarea executării şi executarea în concret a actelor normative din domeniul restituirii proprietăţilor, în special la nivelul primăriilor, în condiţiile în care salariaţii din subordinea acestora pot beneficia de spor lunar de dificultate. În acest mod, legiuitorul a urmărit (potrivit expunerii de motive) să înlăture inechităţile dintre persoanele implicate în executarea actelor normative în materia restituirii proprietăţilor.

Aşadar, menţiunile din cuprinsul art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006, prin care se stabileşte că sporul de dificultate se cuvine acestei noi categorii de beneficiari doar pentru o perioadă de un an de la intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă, nu sunt de natură a clarifica în mod direct chestiunea dedusă judecăţii, ele nefiind aplicabile situaţiei juridice a recurenţilor. Cu toate acestea, ar putea fi avute în vedere cu caracter incidental în dezlegarea chestiunii de drept deduse judecăţii, cu ocazia interpretării sistematice şi teleologice a normelor aplicabile în mod direct acestora.

Analizând, cu prioritate, din punct de vedere gramatical, logic şi sistematic, dispoziţiile art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006, instanţa de trimitere a observat că în prima teză a textului de lege se instituie regula potrivit căreia: „Salariaţii instituţiilor publice implicaţi în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar, membrii în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, beneficiază de un spor lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare, pe o perioadă de un an calculată de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”

Din interpretarea gramaticală a textului de lege se deduce că se instituie o durată fixă determinată a acordării sporului de dificultate de 50% de un an, în condiţiile în care momentul intrării în vigoare a legii poate fi în concret determinat potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), iar perioada în care norma produce efecte este clar determinată.

De asemenea, aplicând metoda de interpretare teleologică şi sistematică, s-ar putea concluziona că intenţia legiuitorului a fost de a acorda stimulente financiare sub forma unor sporuri pe o perioadă determinată persoanelor implicate în aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, iar nu pe perioada exercitării funcţiilor specifice în această materie.

În acest sens se constată că, inclusiv prin art. I pct. 4 din Legea nr. 263/2006, prin care s-au adus modificări titlului IV al articolului unic, art. V al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul proprietăţii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 263/2006 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005), s-a prevăzut acordarea unui spor de dificultate de 50% salariaţilor instituţiilor publice implicaţi în mod direct în aplicarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 10/2001) şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au aparţinut comunităţilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale din România, republicată, cu modificările ulterioare, menţionându-se expres că aceştia ” (…) beneficiază de un spor lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare, pe o perioadă de 2 ani. Stabilirea salariaţilor care beneficiază de acest drept şi a cuantumului sporului ce se acordă se face anual de către conducătorul instituţiei implicate în aplicarea dispoziţiilor legale privind restituirea, în limita fondurilor alocate pentru plata salariilor. (3) Termenul prevăzut la alin. (2) curge de la data de 3 ianuarie 2006″.

În acelaşi sens sunt relevante şi dispoziţiile art. III din Legea nr. 263/2006, introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006, care, la rândul lor, prevăd la alin. (1) că: „persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică, alese sau numite, din administraţia publică centrală şi locală beneficiază lunar de un spor de dificultate de până la 50% din indemnizaţia corespunzătoare funcţiei respective sau din salariul de încadrare, în cazul în care sunt implicate în aplicarea următoarelor acte normative: a) Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; b) Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare.” La art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006 se arată că „Sporul de dificultate (…) se acordă pe o perioadă de un an, calculată cu începere de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă”.

Aşadar, în privinţa sporurilor recunoscute în temeiul Legii nr. 263/2006, s-a constatat că, prin aplicarea metodei de interpretare sistematică a actului normativ, rezultatul acestei interpretări constă în aceea că scopul legii a fost ca acestea să fie acordate pentru o perioadă determinată (1 an, respectiv 2 ani), calculată de la momente bine determinate.

Instanţa de sesizare a avut în vedere şi dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006, care, în expunerea de motive, justifică acordarea sporului, inclusiv persoanelor care ocupă funcţii de demnitate publică, alese sau numite, din administraţia publică centrală şi locală, prin aceea că este necesară asigurarea unui cadru legal prin care să se elimine inechităţile create prin neacordarea unor drepturi de natură salarială persoanelor care ocupă funcţii de demnitate publică, alese sau numite, din administraţia publică locală şi centrală, implicate în mod direct în organizarea executării şi executarea în concret a actelor normative din domeniul restituirii proprietăţilor, în special la nivelul primăriilor, în condiţiile în care salariaţii din subordinea acestora pot beneficia de spor lunar de dificultate.

Astfel, aplicând raţionamentul a pari cu ocazia interpretării logice a art. II din Legea nr. 263/2006, se poate deduce în mod pertinent că intenţia legiuitorului a fost de a egaliza/a aduce la acelaşi nivel cuantumul stimulentelor acordate celor două categorii de persoane, iar în condiţiile în care egalizarea a condus la acordarea sporului potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006 pentru o perioadă de 1 an de la intrarea în vigoare a actului, în mod evident şi elementului de comparaţie – salariaţii din subordinea primăriilor – i se aplică aceeaşi regulă.

Nu în ultimul rând, tot în susţinerea argumentului potrivit căruia sporul se acordă pe o perioadă determinată de timp de 1 an, iar nu pe durata funcţionării comisiilor, prezintă relevanţă şi expunerea de motive ce a stat la baza adoptării actului normativ, din care a rezultat că scopul acestuia a fost de a urgenta procedura de restituire a proprietăţilor, acordarea sporului prevăzut de art. II urmărind, aşadar, acest scop, ceea ce justifică o dată în plus acordarea sa pe o durată determinată.

Pe de altă parte, nu este total lipsită de relevanţă menţiunea din teza a doua a art. II al Legii nr. 263/2006, potrivit căreia „Stabilirea salariaţilor care beneficiază de acest drept şi a cuantumului sporului ce se acordă se face anual de către conducătorul instituţiei implicate în aplicarea dispoziţiilor legale privind reconstituirea dreptului de proprietate asupra proprietăţii funciare, în limita fondurilor alocate pentru plata salariilor”.

Modul de redactare a textului de lege este de natură a da naştere unor confuzii cu privire la durata acordării sporului, dat fiind că sintagma „se face anual”, cu referire la stabilirea salariaţilor şi determinarea cuantumului sporului, nu se conciliază cu prevederile din teza întâi a art. II, care limitează acordarea sporului la 1 an.

Interpretarea propusă de intimatul-reclamant prefectul judeţului Teleorman, potrivit căreia stabilirea anuală a beneficiarilor sporului şi a cuantumului acestui spor este necesară, deoarece bugetele alocate fondului de salarii sunt stabilite pe ani bugetari, iar în perioada de aplicare a dispoziţiilor art. II din Legea nr. 263/2006 (3 iulie 2006-3 iulie 2007) intervin doi ani bugetari diferiţi, ar putea reprezenta o motivare pertinentă, însă doar în ceea ce priveşte determinarea cuantumului sporului, care poate fi influenţat de alocările bugetare.

În privinţa stabilirii în concret a persoanelor beneficiare ale acestui spor însă textul nu mai apare la fel de clar, prin raportare la normele privind aprobarea bugetelor locale. Astfel, instanţa de sesizare a reţinut că, pe întreaga perioadă de derulare a activităţilor comisiilor de fond funciar, componenţa acestora rămâne neschimbată, ea fiind stabilită în temeiul art. 2 din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările şi completările ulterioare.

Stabilirea persoanelor membre ale comisiei anual, cum prevede textul legii, se interpretează în sensul că aceste comisii funcţionează într-o anume componenţă pe o perioadă de 1 an, iar nu pe perioada care rămâne din anul bugetar, începând cu intrarea în vigoare a legii.

În acest sens instanţa de sesizare a apreciat pertinente susţinerile recurenţilor-pârâţi, potrivit cărora sporul de dificultate este cuvenit în considerarea specificului muncii depuse, pe întreaga durată a prestării atribuţiilor suplimentare, acordarea acestuia găsindu-şi suport legal în prevederile art. 7 alin. (1) lit. a) din anexa nr. I la Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit cărora ” (1) Funcţionarii publici au următoarele drepturi prevăzute de alte acte normative, al căror cuantum se suportă de la bugetul de stat, bugetul local sau, după caz, de la bugetul de asigurări sociale: a) indemnizaţiile stabilite pentru activităţi suplimentare la care sunt desemnaţi să participe în cadrul unor comisii organizate în condiţiile legii;”.

S-a reţinut că natura indemnizaţiilor suplimentare, cum este şi cazul sporului de dificultate din speţă, este una de recompensă pentru îndeplinirea unor sarcini ce excedează atribuţiilor de serviciu ale funcţionarului.

Pe cale de consecinţă, în mod firesc, acordarea acestei indemnizaţii trebuie limitată în timp, prin raportare la durata prestării activităţii suplimentare, respectiv, prin raportare la durata participării în cadrul comisiilor, fiind lipsită de orice justificare obiectivă sistarea plăţii indemnizaţiei la un anumit moment din cursul exercitării acestor activităţi specifice, deşi condiţiile de fond în raport cu care indemnizaţia a fost iniţial acordată nu au suferit nicio modificare.

În susţinerea acestui argument s-a considerat că sunt relevante şi dispoziţiile art. 117 din Legea nr. 18/1991, potrivit cărora „Pe perioada cât funcţionează comisiile comunale, orăşeneşti şi municipale, precum şi comisiile de lichidare, membrii acestora, încadraţi cu contract individual de muncă, se consideră delegaţi, iar ceilalţi membri ai comisiilor primesc o indemnizaţie ce se va stabili prin regulamentul de aplicare a legii”.

S-a reţinut, aşadar, că sunt pertinente inclusiv susţinerile recurenţilor-pârâţi privitoare la faptul că scopul Legii nr. 263/2006 a fost acela de a stabili în concret limitele indemnizaţiei pentru participarea în comisiile de fond funciar/limitele sporului de dificultate şi condiţiile acordării acestuia (care se realizează în baza ordinului prefectului de numire a persoanelor ce fac parte din aceste comisii şi de cuantificare în concret a sporului), intenţia legiuitorului fiind aceea de a recunoaşte sporul pe toată durata îndeplinirii atribuţiilor suplimentare, iar nu doar până la data de 3 iulie 2007.

În consecinţă, instanţa de trimitere a apreciat că ambele interpretări date de părţile din dosar dispoziţiilor art. II alin. (1) din Legea nr. 263/2006 sunt pertinente, date fiind argumentele prezentate de părţile litigante care susţin fiecare dintre cele două modalităţi de interpretare în concurs, în contextul unui text legal insuficient de clar formulat, devenind astfel imperios necesară o interpretare uniformă a normei juridice menţionate, pentru a se evita perpetuarea unei practici judiciare neunitare prin pronunţarea de soluţii diametral opuse în procese întemeiate pe aceleaşi premise esenţiale.

În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, datele comunicate de instanţele naţionale au relevat următoarele aspecte:

Din verificarea practicii judiciare a rezultat că orientarea jurisprudenţială de la nivelul curţilor de apel Timişoara, Braşov, Ploieşti, Suceava şi Constanţa este în sensul că sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare se acordă doar pe o perioadă limitată de timp, respectiv de un an de la data intrării în vigoare a legii, în timp ce la nivelul curţilor de apel Piteşti, Craiova, Galaţi, Bucureşti şi Bacău s-a înregistrat o practică neunitară, existând soluţii prin care ambele interpretări au fost validate, atât cea potrivit căreia legiuitorul a limitat perioada de acordare a sporului de dificultate la un an, cât şi cea prin care s-a apreciat că acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activităţii specifice în cadrul acestor comisii.

La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost identificată Decizia nr. 4.292 din 22 septembrie 2011, pronunţată în Dosarul nr. 575/45/2009, prin care s-a reţinut că sporul de 50% a avut o aplicabilitate limitată, pe o durată de un an de la data intrării în vigoare a normei legale ce prevedea acordarea respectivului spor de dificultate.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 1.701/C/2.417/III-5/2018 din 20 iulie 2018, a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.

Curtea Constituţională a respins excepţiile de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 4 alin. (2) teza întâi partea finală din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul proprietăţii, prin Decizia nr. 460 din 2 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 30 iunie 2009, şi Decizia nr. 347 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 3 aprilie 2009, reţinând că ” (…) sporul reglementat prin dispoziţiile de lege criticate nu reprezintă un drept fundamental, ci constituie, potrivit intenţiei legiuitorului, un spor salarial cu caracter stimulatoriu pentru exercitarea anumitor activităţi pe o perioadă determinată. Modalităţile şi condiţiile acordării unor sporuri salariale sunt de competenţa exclusivă a legiuitorului.”

Aceleaşi considerente au fost avute în vedere de instanţa de contencios constituţional şi în Decizia nr. 461 din 2 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 30 iunie 2009, privitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. II alin. (1) teza întâi partea finală din Legea nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul proprietăţii.

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă: „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.”

Legiuitorul a instituit condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, doctrina şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie identificând aceste condiţii ca fiind următoarele:

Cu privire la prima cerinţă – existenţa unei cauze în curs de judecată – se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, la Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, nefiind pronunţată până la acest moment o hotărâre definitivă.

Litigiul principal are ca obiect controlul de legalitate al unui act administrativ de acordare a sporului de dificultate şi a indemnizaţiilor lunare cuvenite membrilor comisiei de fond funciar, în temeiul prevederilor art. II din Legea nr. 263/2006, cauză ce se află în competenţa de primă instanţă a tribunalului şi se soluţionează prin hotărâre supusă numai recursului, potrivit dispoziţiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare. Prin urmare, curtea de apel care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanţă, astfel că se constată îndeplinită şi cea de-a doua cerinţă de admisibilitate – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să o soluţioneze în ultimă instanţă.

Condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei pendinte este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluţia pe fond depinde de interpretarea noţiunii de „perioadă în care se acordă sporul lunar de dificultate pentru membrii comisiilor constituite în baza Legii nr. 18/1991”, motivul de nelegalitate invocat de către titularul acţiunii în contencios administrativ, în exercitarea dreptului său de tutelă, fiind acela al acordării sporului în afara perioadei prevăzute de lege, respectiv 3 iulie 2006-3 iulie 2007.

În ceea ce priveşte cerinţa noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, această condiţie nu este îndeplinită.

Analiza conţinutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării reprezintă o condiţie distinctă de aceea a nepronunţării anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenţei unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluţionare cu privire la acea chestiune de drept.

Aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudenţa sa anterioară

Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, cu condiţia însă ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

Din această perspectivă, condiţia noutăţii unei chestiuni de drept trebuie examinată în raport cu scopul legiferării acestei instituţii procesuale a hotărârii prealabile ca mecanism de unificare a practicii, anume acela de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanţelor judecătoreşti (control a posteriori).

În doctrină s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanţei supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate atunci când problema de drept nu a mai fost analizată în lucrările de specialitate juridică – în interpretarea unui act normativ mai vechi – ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecăţii anterior.

Caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile.

Examenul jurisprudenţial efectuat arată că problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile a mai fost anterior dedusă judecăţii pe rolul instanţelor naţionale, existând soluţii pronunţate începând din anul 2010. Astfel, s-a conturat deja de-a lungul timpului o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunţate soluţii care consfinţesc atât interpretarea potrivit căreia durata de acordare a sporului este limitată prin chiar conţinutul normei legale (art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 136/2006), cât şi interpretarea în sensul că se cuvine acordarea acestui spor de dificultate pe întreaga perioadă de derulare a activităţilor de către membrii comisiilor constituite în baza Legii nr. 18/1991.

Mai mult, problema de drept a cărei interpretare se solicită în cauză a constituit obiect al preocupărilor instanţelor judecătoreşti, fiind dezbătută încă din anul 2010, una dintre întâlniri fiind concretizată în Minuta întâlnirii dintre membrii Comisiei „Unificarea practicii judiciare”, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal şi al Secţiei comerciale de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal şi secţiilor comerciale de la curţile de apel, din data de 24 noiembrie 2010, prilej cu care s-a constatat că orientarea majoritară a practicii judiciare este în sensul că intenţia legiuitorului a fost aceea de a limita la perioada de un an acordarea sporului în discuţie.

Prin urmare, existenţa deja a unei practici neunitare relevă nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă.

Din acest punct de vedere nu este îndeplinită condiţia privind caracterul de noutate a chestiunii de drept deduse judecăţii, nemaiputând fi realizat scopul care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, acela de prevenire a apariţiei unei practici neunitare.

În al doilea rând, deşi nu este menţionată expressis verbis ca o condiţie de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, este necesar ca sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să aibă drept obiect o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită şi care prezintă o dificultate suficient de mare, ce reclamă intervenţia instanţei supreme, în scopul înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii.

Problema eficienţei sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, raportată la rezolvarea litigiului în care a intervenit, reclamă ca identificarea chestiunii de drept de către titularul sesizării să vizeze o problemă juridică reală, care ridică probleme de interpretare a unor dispoziţii legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, şi nu realizarea unor operaţiuni elementare de interpretare a unor dispoziţii legale.

Spre deosebire de legislaţia franceză, care prevede expres condiţia dificultăţii serioase, veritabile şi pe cea a interesului pentru un număr mare de cazuri, pentru sesizarea instanţei supreme, legislaţia românească lasă o largă marjă de apreciere titularilor sesizării sub acest aspect, ceea ce poate determina transformarea mecanismului hotărârii prealabile într-o procedură dilatorie. Or, scopul mecanismului hotărârii prealabile îl constituie prevenirea practicii judiciare neunitare, prin dezlegarea unor probleme veritabile şi dificile de drept.

În speţă, titularul sesizării solicită interpretarea dispoziţiilor art. II din Legea nr. 263/2006, în sensul de a se lămuri dacă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. II alin. (1) teza întâi şi art. II alin. (1) teza a doua se deduce că sporul lunar de dificultate de până la 50% din salariul de bază se acordă membrilor comisiilor constituite în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, doar pe o perioadă de un an ce curge de la intrarea în vigoare a legii, respectiv doar pentru perioada 3 iulie 2006- 3 iulie 2007, sau acest spor se cuvine membrilor comisiilor pe întreaga perioadă de derulare a activităţii specifice în cadrul acestor comisii, doar stabilirea beneficiarilor acestui spor urmând a fi realizată anual de către conducătorul instituţiei.

Această problemă de drept nu ridică o dificultate reală, dat fiind faptul că dispoziţiile art. II din Legea nr. 263/2006 sunt clare: ” (1) Salariaţii instituţiilor publice implicaţi în mod direct în aplicarea legilor fondului funciar, membrii în comisiile constituite în baza art. 12 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, beneficiază de un spor lunar de dificultate de până la 50% din salariul de încadrare, pe o perioadă de un an calculată de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”

De altfel, având a se pronunţa asupra constituţionalităţii acestei dispoziţii legale, Curtea Constituţională a reţinut, prin Decizia nr. 347 din 17 martie 2009 şi prin deciziile nr. 460 şi 461 din 2 aprilie 2009, că „(…) sporul reglementat prin dispoziţiile de lege criticate nu reprezintă un drept fundamental, ci constituie, potrivit intenţiei legiuitorului, un spor salarial cu caracter stimulatoriu pentru exercitarea anumitor activităţi pe o perioadă determinată. Modalităţile şi condiţiile acordării unor sporuri salariale sunt de competenţa ex