ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 779/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Vaslui sub nr. x din 28 octombrie 2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Vaslui, "Anularea în parte a Ordinului Ministrului Justiției nr. 2414 din 13 august 2013 (dispoziție care vizează transformarea postului de șef birou l-resurse umane, ocupat prin examen, în postul de ofițer principal I-resurse umane), ca fiind emis în baza unor dispoziții declarate neconstituționale din O.U.G. nr. 77/2013; Anularea Deciziei nr. 56 din 29 august 2013, emisă de directorul Penitenciarului Vaslui, ca efect al admiterii primului petit; Reîncadrarea pe funcția de șef birou I-resurse umane și formare profesională, deținută anterior punerii în aplicare a O.U.G. nr. 77/2013; Recalcularea și plata unor despăgubiri, reprezentând diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I-resurse umane și salariul aferent funcției de execuție în care am fost mutat prin aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, calculate de la data de 8 august 2013 până la data reîncadrării pe funcția deținută anterior; Obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată, constând în taxele judiciare de timbru".

La primul termen de judecată, Tribunalul Vaslui, verificându-și competența, din oficiu a invocat excepția necompetenței materiale a acestei instanțe, în raport de dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Prin Sentința nr. 26/CA/din 26 ianuarie 2015, Tribunalul Vaslui și-a declinat competența de soluționare a acțiunii de față în favoarea Curții de Apel Iași, unde pricina a fost înregistrată sub nr. x/2015.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 75//2015 pronunțată în data de 8 aprilie 2015, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de Administrația Națională a Penitenciarelor și de Penitenciarul Vaslui, respingând și acțiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Vaslui, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinței nr. 75 din data de 8 aprilie 2015 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea recursului recurentul a menționat că instanța de fond a apreciat în mod eronat că acțiunea sa este neîntemeiată.

În primul rând, Raporturile de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor sunt reglementate prin lege specială, respectiv Legea nr. 293/2004.

La articolul 53 alin. (1) și (2) din Legea nr. 293/2004 se prevede că Funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare au dreptul la stabilitatea raporturilor de serviciu, pe de o parte, iar pe de altă parte, posibilitatea de modificare a raporturilor de serviciu numai în cazurile și în condițiile reglementate de această lege. Eliberarea lor din funcție în baza altor criterii și cu trimitere la legislația specific altei categorii de personal din alte instituții publice reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția România.

În al doilea rând, cu toate că dispozițiile art. 3 din O.U.G. nr. 77/2003 (ce au stat la baza transformării postului) au fost declarate neconstituționale, instanța de fond consideră că măsura dispusă este corectă, atâta timp cât o atare prevedere o regăsim și în dispozițiile Legii nr. 161/2003, Cartea a II-a,Titlul III, articolul XVI, alin. (2).

Susține recurentul că aserțiunea instanței este total greșită, raportat la faptul că dispozițiile Legii nr. 161/2003 nu au stat la baza emiterii Ordinului nr. 2414/C/2013, întrucât la articolul XV alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se prevăd următoarele: "în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, autoritățile și instituțiile publice prevăzute la articolul 5 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, au obligația de a armoniza statutele special cu prevederile prezentului titlu, cu consultarea și avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici", nefăcând nici o referire și la funcționarii publici cu statut special din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor, cărora li se aplică dispozițiile Legii nr. 293/2004.

De altfel, dacă se parcurge Lista cuprinzând funcțiile publice din Anexa la Titlul II din Legea nr. 161/2003 se poate observa că nu se regăsește enumerate nici o funcție din cele cuprinse în Legea nr. 293/2004.

În continuare, susține recurentul că, analizându-se dispozițiile Legii nr. 161/2003 se poate observa că aplicabilitatea acesteia a fost circumscrisă perioadei 1 iunie 2003 - 15 iulie 2003, în acest sens fiind emisă și H.G. nr. 504/2003 pentru aprobarea Programului de aplicare a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Postul de șef Birou I (resurse umane și formare profesională) din cadrul Penitenciarului Vaslui a fost prevăzut cu ocazia emiterii Statelor de organizare din anii 2000; 2006 precum și actualul Stat de organizare emis în anul 2008. Cu toate că era în vigoare Legea nr. 161/2003, la momentul editării Statelor de organizare ale Penitenciarului Vaslui din anii 2006 și 2008, se presupune că erau îndeplinite toate condițiile prevăzute în acest sens de Legea nr. 293/2004, structura organizatorică a Biroului Resurse Umane și Formare Profesională (1 funcție de șef birou, 1 funcție de ofițer formare profesională, 1 funcție de agent se resurse umane), rămânând neschimbată până la data emiterii O.M.J. nr. 2414/2013.

Prin Adresa nr. x 27 august 2013, Administrația Națională a Penitenciarelor transmite unităților penitenciare că, în aplicarea H.G. nr. 574/2013 și a O.M.J. nr. 2414 din 13 august 2013 obligația de a adopta măsurile care se impun pentru emiterea actelor administrative de numire în funcțiile nou create, începând cu data de 8 august 2013, iar pentru cei ale căror funcții s-au transformat, deciziile de numire, să cuprindă ca temei legal prevederile O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, precum și O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, nefăcând nici o trimitere la dispozițiile din Legea nr. 161/2003, invocată de către instanța de fond precum și în cuprinsul întâmpinărilor făcute de intimați.

Apreciază recurentul că deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul actelor normative iar instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul - reclamant toți cei trei intimați, respectiv Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Vaslui, au formulat întâmpinări, solicitând în esență, respingerea recursului, ca nefondat și pe cale de consecință menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Recurentul - reclamant a formulat Răspuns la întâmpinările formulate de intimații - pârâți, în cuprinsul căruia menționează că apărările acestora sunt neîntemeiate și nelegale.

Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 31 octombrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Ulterior, avându-se în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față, la data de 19 februarie 2019.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Cu privire la fondul recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul este fondat, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în considerarea următoarelor argumente:

Prin cererea dedusă judecății reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Vaslui, "Anularea în parte a Ordinului Ministrului Justiției nr. 2414 din 13 august 2013; Anularea Deciziei nr. 56 din 29 august 2013, emisă de directorul Penitenciarului Vaslui, ca efect al admiterii primului petit; Reîncadrarea pe funcția de șef birou I-resurse umane și formare profesională, deținută anterior punerii în aplicare a O.U.G. nr. 77/2013; Recalcularea și plata unor despăgubiri, reprezentând diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I-resurse umane și salariul aferent funcției de execuție în care am fost mutat prin aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, calculate de la data de 8 august 2013 până la data reîncadrării pe funcția deținută anterior; Obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată, constând în taxele judiciare de timbru".

Prima instanță a respins acțiunea reclamantului reținând, în esență că Biroul Resurse Umane și Formare Profesională din cadrul Penitenciarului Vaslui nu avea ocupate, la data emiterii Deciziei nr. 56/2013, cel puțin 5 posturi de execuție și acesta a fost motivul declarat pentru care s-a propus transformarea funcției de șef de birou în funcție de execuție. Raportat la această situație de fapt, a considerat prima instanță că, independent de efectele pe care Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curții Constituționale le-a avut în ceea ce privește O.U.G. nr. 77/2013, Ministerului Justiției și structurilor subordonate acestuia nu le-a fost restrâns dreptul de a-și stabili propriile structuri organizatorice și statele de organizare corespunzătoare acestora și, chiar dacă Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013 a fost emis în vederea "implementării dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2013, aceasta nu înseamnă că, cel puțin măsura transformării funcției de șef birou într-o funcție de execuție se plasează în afara cadrului constituțional, din moment ce prevederile art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2013 nu fac altceva decât să reia prevederile cuprinse în art. XVI alin. (2) lit. a) din Cartea a II-a, Titlul III din Legea nr. 161/2003, care stabilesc că " Structura organizatorică a autorităților și instituțiilor publice trebuie să respecte cerința ca pentru constituirea unui birou să existe un număr minim de 5 posturi de execuție".

Această soluție nu este împărtășită de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în speța de față, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 56 din data de 29 august 2013 emisă de Directorul Penitenciarului Vaslui, în baza O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 precum și a Ordinului Ministrului Justiției nr. 2414/C din 13 august 2013, recurentul - reclamant A. a fost numit cu efect retroactiv, începând cu data de 8 august 2013, pe o funcție de execuție, respectiv cea de ofițer principal I, acesta având anterior funcția de conducere de șef birou I - Resurse Umane și Formare Profesională.

Prin Ordinul M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, emis avându-se în vedere prevederile art. 1, art. 3, art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013, anexa nr. 3 pct. I, B din H.G. nr. 652/2009, art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din A.N.P., art. 5, art. 12 din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile A.N.P., art. 2 lit. m) din Anexa la Ordinul Ministerului Justiției nr. 1662/C/2011, s-au aprobat modificările din statele de funcționare ale A.N.P. și unităților subordonate, precum și structurile organizatorice ale A.N.P. și unităților subordonate.

Astfel, prin acest ordin s-a procedat la implementarea prevederilor O.U.G. nr. 77 din 29 iunie 2013, în situația particulară a recurentului - reclamant din prezenta cauză procedându-se la transformarea funcției de conducere pe care o ocupa, în funcție de execuție.

Prin Adresa nr. x din 27 august 2013 (dosar fond) Administrația Națională a Penitenciarelor a transmis penitenciarelor, în aplicarea H.G. nr. 574/2013 și a O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013 obligația de a adopta măsurile care se impun pentru emiterea actelor administrative de numire în funcțiile nou create, începând cu data de 8 august 2013, pentru cei ale căror funcții s-au transformat, cu indicația ca deciziile de numire ale celor în cauză să aibă ca temei legal O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, precum și O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013.

Din cuprinsul actelor analizate - Adresa nr. x din 27 august 2013, Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013 și Decizia nr. 56 din 29 august 2013, Înalta Curte constată că temeiul mutării recurentului - reclamant de pe funcția de conducere pe o funcție de execuție, ca urmare a transformării primei funcții, îl constituie dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013, neavând nici o relevanță faptul că în O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013 sunt invocate și alte temeiuri de drept care permit Ministrului Justiției să adopte măsuri ca cele din cauza de față, situație în care legalitatea ordinului contestat în cauză se verifică prin raportare la dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013.

O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului și a ministerelor, a prevăzut, printre altele, desființarea unor posturi vacante din anumite instituții și autorități publice, reducerea numărului total de posturi ocupate, modificarea structurilor funcționale, transformarea posturilor de conducere desființate în posturi de execuție, urmărindu-se, în principal, desființarea posturilor vacante la autoritățile vizate, conform art. 1 lit. a) - m).

În temeiul O.U.G. nr. 77/2013 a fost emisă H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, prin care a fost modificat numărul maxim de posturi în toate unitățile subordonate Ministerului Justiției.

Prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 136 din 25 februarie 2014, Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 privind stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, sunt neconstituționale, raportat la art. 115 alin. (6) din Constituție.

Curtea Constituțională a constatat că Legea privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 este neconstituțională în ansamblul său, iar viciul neconstituționalității unei legi de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege, respectiv O.U.G. nr. 77/2013, aceasta încetând să mai producă efecte juridice în conformitate cu dispozițiile art. 147 alin. (1) din Constituție.

Astfel, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, Ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament, prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin acte normative cu caracter de lege, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).

Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanței respective. Legea care aprobă o ordonanță de urgență neconstituțională este ea însăși neconstituțională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, sau Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).

Potrivit dispozițiilor art. 115 din Constituție, "Guvernul are o competență normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăși Constituție, cu un caracter special și limitat, specific unei competențe de atribuire. Exercitarea acestei competențe se include tot în sfera puterii executive și constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanțe simple și ordonanțe de urgență" (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011).

Curtea Constituțională a reținut, prin Decizia nr. 55/2014, faptul că neconstituționalitatea extrinsecă a actului - O.U.G. nr. 77/2013 - afectează actul normativ în ansamblul său (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008). De asemenea, viciul de neconstituționalitate extrinsec nu poate fi acoperit prin lege. De aceea, Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor este neconstituțională în ansamblul său.

Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, constatarea neconstituționalității unei legi de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului include și ordonanța la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice, în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 147 alin. (1) din Constituție (a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 sau Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010).

Așadar, Înalta Curte reține că neconstituționalitatea Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor vizează și ordonanța de urgență, care urmează a-și înceta efectele juridice în condițiile art. 147 alin. (1) din Constituție.

Atât considerentele cât și dispozitivul deciziilor Curții Constituționale sunt general obligatorii, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituție, și se impun cu aceeași forță tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, și Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunțate în cadrul controlului de constituționalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013).

Controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate este un control de conformitate și conformare a legii sau ordonanțelor guvernamentale cu dispozițiile Constituției, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor și libertăților cetățenești.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituție, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției; pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din articolul aflat în discuție, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de neconstituționalitate sunt de imediată aplicare, cu consecința înlăturării normei declarate neconstituționale din sistemul normativ, normă astfel devenită inexistentă.

Prin urmare, actul administrativ emis în baza textului normativ declarat neconstituțional devine lipsit de orice fundament legal.

În situația în care soluția Curții Constituționale nu ar avea aplicare directă și imediată, întreaga procedură de control a constituționalității legilor și ordonanțelor ar fi lipsită de finalitate.

Cu privire la acest aspect, poate fi amintită și decizia Curții Constituționale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanțele judecătorești trebuie să facă aplicarea directă a dispozițiilor constituționale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituționale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Față de aceste considerente, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului în mod greșit a soluționat cauza " independent de efectele pe care Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curții Constituționale le-a avut în ceea ce privește O.U.G. nr. 77/2013", poziția Curții Constituționale pe acest aspect fiind fără echivoc.

Plenul Curții Constituționale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și art. 15 și urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituționale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 77/2013 și, totodată, asupra ordonanței respective, care constituie conținutul normativ al legii.

Prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 77/2013 iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.

Instanța constituțională, prin Decizia nr. 55/2014 a reamintit jurisprudența sa anterioară derivată din controlul de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și 105/2009, cu privire la care și Înalta Curte are o bogată jurisprudență prin care s-a statuat asupra nelegalității actelor administrative emise în temeiul ordonanțelor de urgență declarate neconstituționale.

Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituțională a statuat, în acord cu jurisprudența sa, că lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora.

Potrivit art. 9 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004:

"(4) În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative."

Din interpretarea coroborată a acestor dispoziții rezultă că în ipoteza admiterii excepției de neconstituționalitate a unei ordonanțe într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepției, și în cauze similare, care au ca temei juridic aceleași prevederi declarate neconstituționale.

Pe cale de consecință, actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și, drept urmare, se impune a fi anulate.

În speța de față, reclamantul a solicitat anularea actului administrativ de eliberare din funcția de conducere, temeiul juridic al cererii sale fiind articolul 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a arătat anterior, măsurile contestate au avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 77/2013, care a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014.

Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanței constituționale se extind și asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 77/2013.

Așadar, actul normativ în baza căruia a fost emis Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013 - a fost declarat neconstituțional, iar autoritatea legislativă nu a procedat la punerea în acord a legii cu dispozițiile Constituției, așa cum prevede articolul 147 din Constituție, în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale, limitându-se la a respinge, prin Legea nr. 92/2014, Ordonanța nr. 77/2013, fără a stabili măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței, așa cum impuneau dispozițiile art. 115 alin. (8) din Constituție.

Astfel, Înalta Curte apreciază ca fiind fondată susținerea recurentului, în sensul că actele și măsurile adoptate în baza acestei ordonanțe sunt afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței și, drept urmare, se impune a fi anulate, reținând că sunt îndeplinite prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care actele administrative a căror anulare s-a cerut au fost emise în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 77/2013, constatate a fi neconstituționale.

Pe acest considerent, Înalta Curte, reținând că soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive, nu a fost atacată, căpătând astfel autoritate de lucru judecat, urmează a admite recursul și a casa în parte sentința civilă recurată, urmând a proceda la rejudecarea în fond a cauzei.

Analizând pe fond acțiunea dedusă judecății, în rejudecare, instanța de control juridic reține că raporturile de serviciu ale funcționarilor publici din cadrul Administrației Penitenciarelor sunt reglementate prin lege specială, respectiv Legea nr. 293/2004 (republicată cu modificările și completările ulterioare), în cuprinsul acestei legi, la art. 53 alin. (1) și (2) fiind prevăzut, pe de-o parte, dreptul la stabilitatea raporturilor de serviciu, iar pe de altă parte, posibilitatea de a modifica raporturile de serviciu numai în cazurile și în condițiile reglementate de această lege.

Prin urmare, reține Înalta Curte că eliberarea din funcție a funcționarilor publici cu statut special, cum este cazul recurentului - reclamant, în baza altor criterii reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de serviciu, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și prin alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 și art. 20 din Constituția României.

În speța de față recurentul - reclamant a fost direct afectat de dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013, deoarece, în baza acestor dispoziții legale, pârâtul Ministerul Justiției a emis Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013, în urma căruia au fost schimbate statele de organizare din cadrul ANP, precum și structurile subordonate acesteia.

De asemenea, în baza acelorași dispoziții legale, respectiv O.U.G. nr. 77/2013, avându-se în vedere și O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, Directorul Penitenciarului Vaslui a emis Decizia nr. 56 din data de 29 august 2013, prin care recurentul - reclamant a fost trecut de pe funcția de conducere- Șef birou I - Resurse Umane și Formare Profesionala, pe funcția de execuție nou înființată - respectiv ofițer principal I.

Deoarece O.U.G. nr. 77/2013 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, instanța de control judiciar, în rejudecare, apreciază că actele emise în temeiul acesteia, respectiv O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, în partea care îl vizează pe recurentul - reclamant, precum și decizia penitenciarului Vaslui nr. 56 din 29 august 2013, sunt nelegale și se impune a fi anulate.

Înalta Curte nu poate împărtăși opinia exprimată de judecătorul fondului, care în mod greșit a considerat că măsura dispusă este corectă din moment ce aceeași prevedere o regăsim și în dispozițiile Legii nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, articolul XVI alin. (2), având în vedere, pe de o parte, că dispozițiile acestei legi nu fac nici o referire la funcționarii publici cu statul special din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor, astfel cum rezultă din dispozițiile art. XV alin. (1) din Legea nr. 161/2003, conform cărora " (1) În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, autoritățile și instituțiile publice prevăzute la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, au obligația de a armoniza statutele speciale cu prevederile prezentului titlu, cu consultarea și avizul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici", iar pe de altă parte, nu dispozițiile Legii nr. 161/2003 au stat la baza emiterii Ordinului nr. 2414/C din 13 august 2013, ci dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013.

În plus, instanța de control judiciar constată, parcurgând Lista cuprinzând funcțiile publice cuprinse în Anexa la Titlul III din Legea nr. 161/2003, că nu se regăsește nici o funcție din cele cuprinse în Legea nr. 293/2004. Totodată, analizând dispozițiile Legii nr. 161/2003, Înalta Curte reține că aplicabilitatea acesteia a fost circumscrisă perioadei 1 iunie 2003 - 15 iulie 2003, în acest sens fiind emisă și Hotărârea de Guvern nr. 504 din 24 aprilie 2003 pentru aprobarea Programului de aplicare a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitat demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

În cauza dedusă judecății, raporturile de serviciu au fost modificate în condițiile prevăzute de Legea 293/2004 dar pentru cazurile prevăzute de O.U.G. nr. 77/2013, neconstituțională.

Postul de Șef Birou I - Resurse Umane și Formare profesională din cadrul Penitenciarului Vaslui a fost prevăzut cu ocazia emiterii Statelor de organizare din anii 2000, 2006 precum și Statul de organizare emis în 2008. În condițiile în care organigrama unității penitenciare a fost aprobată în acea perioadă de autoritatea competentă (Ministrul Justiției), se prezumă că erau îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 293/2004, în ceea ce privește structura organizatorică a Biroului Resurse Umane și Formare Profesională.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere și Adresa nr. x din 27 august 2013, prin care Administrația Națională a Penitenciarelor transmite unităților penitenciare, în aplicarea H.G. nr. 574/2013 și a O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, obligația de a adopta măsurile care se impun pentru emiterea actelor administrative de numire în funcțiile nou create, începând cu data de 8 august 2013, menționându-se totodată că, pentru cei ale căror funcții s-au transformat, deciziile de numire vor conține, la temeiul legal, O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției precum și O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, nefăcându-se astfel nici o trimitere la dispozițiile din Legea nr. 161/2003, reținută greșit de instanța de fond.

Prin urmare, funcționarilor publici cu statut special, cum este cazul recurentului - reclamant, li se aplică dispozițiile Legii nr. 293/2004, nicidecum cele cuprinse de Legea nr. 161/2003.

Instanța de control judiciar, în rejudecare, nu poate avea în vedere apărările pârâtului Ministerul Justiției, din cuprinsul întâmpinării, în sensul că ordinul a fost emis nu doar în baza O.U.G. nr. 77/2013, ci a avut în vedere și alte acte normative "care își mențin valabilitatea și aplicabilitatea în ceea ce privește competența conducătorilor autorităților în cauză de a adopta măsuri de reorganizare, prin transformarea posturilor", în condițiile în care, în prezenta cauză nu s-a pus în discuție competența de emitere a ordinului, ci conținutul său, faptul că a fost dat în scopul implementării prevederilor O.U.G. nr. 77 din 29 iunie 2013.

Astfel, parte din actele invocate privesc competența ministrului sau statutul personalului. În plus, H.G. nr. 574/2013 a fost emisă în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, declarată neconstituțională.

Or, în ipoteza neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013, este evident că și actul administrativ emis în aplicarea sa, H.G. nr. 574/2013 nu își produce efectele.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 nu se numără printre actele normative în baza cărora au fost emise actele administrative.

În ceea ce privește Decizia nr. 56 din 29 august 2013 emisa de Directorul Penitenciarului Vaslui prin care recurentul - reclamant a fost numit pe funcția de execuție, ca urmare a punerii în aplicare a O.U.G. nr. 77/2013 și a Ordinului MJ nr. 2414/C din 13 august 2013, fiind un act subsecvent ordinului anulat parțial, se impune, de asemenea, a fi anulat pe aceleași considerente.

Fiind anulate actele administrative prin care s-a dispus numirea reclamantului pe funcție de execuție, se impune și repunerea acestuia în situația anterioară emiterii acestor acte, respectiv reîncadrarea pe funcția de Șef birou I - Resurse Umane și Formare Profesională, funcție deținută anterior punerii în aplicare a dispozițiilor din O.U.G. nr. 77/2013.

În ce privește despăgubirile solicitate de reclamant, respectiv drepturile salariale constând în diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de Șef Birou I - Resurse Umane și Formare Profesională și drepturile salariale aferente funcției de execuție în care a fost mutat acesta, Înalta Curte constată că și acest capăt de cerere este întemeiat, în condițiile în care reclamantul a fost schimbat din funcția deținută în baza unor acte administrative care nu au temei legal, astfel că este îndreptățit la plata unor despăgubiri pentru perioada cuprinsă între data de 8 august 2013 (data de la care a operat efectiv schimbarea din funcție) și până la data reintegrării efective pe funcția deținută anterior. Plata acestor despăgubiri este în sarcina Penitenciarului Vaslui, care are calitatea de angajator, acest pârât urmând a efectua demersurile ce se impun față de ordonatorul secundar și ordonatorul principal de credite, respectiv M.J. și A.N.P., care au competența legală de a pune la dispoziție sumele necesare pentru plata acestor despăgubiri.

Perioada pentru care se cuvin reclamantului despăgubirile a fost stabilită începând cu data la care a fost mutat pe o funcție de execuție, prin Decizia nr. 56 din 29 august 2013, având în vedere că actele prin care s-a adoptat această măsură sunt lipsite de temei legal, fiind afectate de viciul de neconstituționalitate al ordonanței în baza căreia au fost emise, iar ulterior publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 55 din 5 februarie 2014, autoritatea legislativă nu a luat măsurile ce se impuneau pentru punerea în acord a legislației cu Constituția și nu a reglementat situația efectelor juridice produse pe perioada în care O.U.G. nr. 77/2013 a produs efecte juridice. Totodată, această situație a determinat ca actele contestate de reclamant să fie contrare prevederilor art. 53 din Legea nr. 293/2004, care reglementează dreptul funcționarilor publici din sistemul penitenciar la stabilitatea raporturilor de serviciu și faptul că acestea se pot modifica numai în condițiile prevăzute de lege.

Temeiul legal al soluției adoptate

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, va admite recursul, va casa în parte sentința civila recurată și, în rejudecare, reținând că sunt îndeplinite prevederile art. 9, alin. (3), 4) și 5) și art. 18 din Legea nr. 554/2004, va admite acțiunea, va anula în parte Ordinul Ministrului Justiției nr. 2414/C din 13 august 2013, în ceea ce privește transformarea postului de șef birou I - Resurse Umane ocupat de recurent, va anula Decizia nr. 56 din 29 august 2013 emisă de Directorul Penitenciarului Vaslui, va dispune reîncadrarea reclamantului pe funcția de Șef Birou I Resurse Umane și Formare Profesională, obligând Penitenciarul Vaslui să plătească reclamantului drepturile salariale constând în diferența dintre drepturile aferente funcției de Șef Birou I Resurse Umane și Formare Profesională și drepturile aferente funcției de execuție, în care a fost mutat în baza actelor anulate. Totodată, va menține celelalte dispoziții ale sentinței civile recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței nr. 75/2015 din 8 aprilie 2015 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința civilă recurată și, în rejudecare

Admite acțiunea, anulează în parte Ordinul Ministrului Justiției nr. 2414/C din 13 august 2013, în ceea ce privește transformarea postului de șef birou I - Resurse Umane ocupat de recurent.

Anulează Decizia nr. 56 din 29 august 2013 emisă de Directorul Penitenciarului Vaslui,

Dispune reîncadrarea reclamantului pe funcția de Șef Birou I Resurse Umane și Formare Profesională.

Obligă Penitenciarul Vaslui să plătească reclamantului drepturi salariale constând în diferența dintre drepturile aferente funcției de Șef Birou I Resurse Umane și Formare Profesională și drepturile aferente funcției de execuție, în care a fost mutat în baza actelor anulate.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței civile recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM