ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1296/2017

Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Școala Națională de Pregătire a Agenților de Penitenciare Târgu Ocna, următoarele: - anularea, în parte, a Ordinului Ministrului Justiției nr. 2414/C din 13 august 2013, (dispoziția care vizează transformarea postului de șef birou I - resurse umane și formare profesională, ocupat de reclamantă, în postul de ofițer principal I - resurse umane și formare profesională), fiind emis în baza unor dispoziții declarate neconstituționale din O.U.G. nr. 77/2013 care ulterior a fost respinsă de Parlamentul României prin Legea nr. 92 din 1 iulie 2014 publicată în M. Of. nr. 500 din 4 iulie 2014; - anularea Deciziei Directorului Școlii Naționale de Pregătire a Agenților de Penitenciare Târgu Ocna nr. 35 din 2 septembrie 2013, ca efect al admiterii primului petit; - reîncadrarea sa pe funcția de șef birou I - resurse umane și formare profesională, deținută anterior punerii în aplicare a dispozițiilor din O.U.G. nr. 77/2013, declarate neconstituționale; - recalcularea și plata unor despăgubiri reprezentând diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I - resurse umane și formare profesională și salariul aferent funcției de execuție în care a fost mutată prin aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, calculate de la data de 08 august 2013 până la data reîncadrării pe funcția deținută anterior.

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 8 din 22 ianuarie 2015, a respins excepțiile invocate de pârâtele Administrația Națională a Penitenciarelor și Școala Națională de Pregătire a Agenților de Penitenciare Târgu Ocna, privind lipsa calității procesuale pasive. Prin aceeași sentință, a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat, în parte, Ordinul Ministrului Justiției nr. 2414/C din 13 august 2013, în ce privește dispoziția care vizează transformarea postului de șef birou I - resurse umane și formare profesională, ocupat de reclamantă, în postul de ofițer principal I - resurse umane și formare profesională. Totodată, a anulat Decizia Directorului Școlii Naționale de Pregătire a Agenților de Penitenciare Târgu Ocna nr. 35 din 2 septembrie 2013, dispunând reîncadrarea reclamantei pe funcția de șef birou I - resurse umane și formare profesională, deținută anterior emiterii Ordinului Ministrului Justiției nr. 2414/C din 13 august 2013. De asemenea, a obligat pârâții să plătească reclamantei despăgubirile reprezentând diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I - resurse umane și formare profesională și salariul aferent funcției de execuție în care a fost schimbată, calculate de la data de 8 august 2013, până la data reîncadrării pe funcția deținută anterior.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor, Școala Națională de Pregătire a Agenților de Penitenciare Târgu Ocna și Ministerul Justiției. În motivarea recursului, pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., susținând că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii și a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În opinia sa, ordinul contestat a fost emis cu respectarea prevederilor legale aflate în vigoare la acel moment. Recurenta-pârâtă consideră că prima instanță a apreciat în mod eronat și și-a format convingerea pe baza unei construcții aparent logice, dar pur formale, în ceea ce privește efectele declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013, asupra OMJ nr. 2414/C din 13 august 2013 emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2013, ignorând toate dispozițiile legale avute în vedere la emiterea respectivului ordin. Un prim act, emis în aplicarea dispozițiilor H.G. nr. 574/2013 privind modificarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, în sensul diminuării numărului total de posturi prevăzute Administrației Naționale a Penitenciarelor cu 507 posturi, este în vigoare și produce efecte și în prezent. OMJ nr. 2414/C din 13 august 2013 a fost emis atât în temeiul prevederilor art. 1, art. 3 și art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013, cât și în temeiul art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, art. 5 și art. 12 din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor. Emiterea OMJ nr. 2414/C/2013 s-a făcut cu respectarea prevederilor legale în vigoare și are drept scop eficientizarea și optimizarea activității desfășurate la nivelul sistemului administrației penitenciarelor, astfel că susținerea instanței de fond în sensul că actele normative nu au relevanță în raport cu speța dedusă judecății, este eronată. În mod greșit, instanța de fond a considerat că, inclusiv prevederile art. XVI din Legea nr. 161/2003 nu pot fi avute în vedere, însă textul este în vigoare și în prezent, iar angajatorul are dreptul de a dispune măsuri de punere în acord a structurilor interne de organizare cu prevederile legale. Demersul recurentei a urmărit stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului, așa cum a fost menționat în titlul O.U.G. nr. 77/2013. În Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014, prin care s-a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituționale, s-a precizat la punctul 4.3. că măsura prevăzută la art. 1 al ordonanței de urgență (care prevede desființarea posturilor vacante), nu este de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, deoarece nu afectează nici capacitatea administrativă și nici funcționarea autorității vizate. Reînființarea unei funcții de conducere pentru o structură de activitate care nu îndeplinește cerința privind numărul minim de funcții de execuție, ar contraveni Deciziei Curții Constituționale nr. 55/2014. În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâta Școala Națională de Pregătire a Agenților de Penitenciare Târgu Ocna a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Cu privire la anularea ordinului contestat, a reiterat excepția lipsa calității procesuale pasive, arătând că acestei instituții îi revine strict competența punerii în aplicare a ordinului primit de la ordonatorul principal de credite (Ministerul Justiției), iar în ceea ce privește reîncadrarea reclamantei pe funcția de șef birou I, deținută anterior aplicării O.U.G. nr. 77/2013, competența îi revine exclusiv Directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor. Recurenta-pârâtă consideră că prin admiterea cererii reclamantei, instanța de fond a încălcat prevederile Legii nr. 161/2003 - art. XVI alin. (2), Cartea a II-a, Titlul III, act normativ aplicabil tuturor instituțiilor și autorităților publice și care condiționează constituirea unui birou de existența unui număr de 5 (cinci) posturi de execuție, în condițiile în care structura funcțională a Biroului Resurse Umane și Formare Profesională nu este prevăzută decât cu 2(două) funcții de execuție. Chiar dacă reclamanta a fost numită în funcția de șef birou I, în data de 1 iunie 2007, iar la acea dată nu au fost avute în vedere prevederile Legii nr. 161/2003, situația existentă a fost reglementată ulterior, odată cu aplicarea O.U.G. nr. 77/2013. Recurenta-pârâtă consideră că este nelegală și dispoziția instanței de fond prin care a fost obligată la plata de despăgubiri către reclamantă, reprezentând diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I și salariul aferent funcției de execuție, deoarece în perioada 08 august 2013 - 25 februarie 2014, O.U.G. nr. 77/2013 s-a bucurat de legitimitate.

Apărarea intimatei-reclamante Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursurilor și menținerea sentinței atacate, fiind legală și temeinică.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 20 octombrie 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunțând în acest sens Încheierea de admitere în principiu din data de 8 decembrie 2016. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analiza motivelor de casare. Din cuprinsul actelor dosarului reiese faptul că, prin O.U.G. nr. 77/ 2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului și a ministerelor s-a urmărit în principal, desființarea posturilor vacante la autoritățile vizate, conform art. 1 lit. a) - m). În temeiul O.U.G. nr. 77/2013 a fost emisă H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, prin care a fost modificat numărul maxim de posturi în toate unitățile subordonate Ministerului Justiției. Prin Ordinul M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, în baza art. 1, art. 3, art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013, anexa nr. 3 pct. IB din H.G. nr. 652/2009, art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din ANP, art. 5, art. 12 din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile ANP, art. 2 lit. m) din Anexa la Ordinul Ministerului Justiției nr. 1662/C/2011, s-au aprobat modificările din statele de funcționare ale ANP și unităților subordonate, precum și structurile organizatorice ale ANP și unităților subordonate. În urma Deciziei nr. 35 din 8 septembrie 2013 a Directorului Școlii Naționale de Pregătire a Agențiilor de Penitenciare Târgu Ocna, în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013, OMJ nr. 2414/C/2013, intimata-reclamantă a fost numită într-o funcție de execuție, aceasta având anterior funcția de șef birou I - resurse umane și formare profesională. Prin Decizia nr. 55/2004, Curtea Constituțională a admis obiecția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituționale, raportat la art. 115 alin. (6) din Constituție. Curtea Constituțională a constatat că Legea privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 este neconstituțională în ansamblul său, iar constatarea neconstituționalității unei legi de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului include și ordonanța la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice în conformitate cu disp. art. 147 alin. (1) din Constituție. În atare condiții, intimata-reclamantă, invocând prevederile art. 9 alin. (4), (5) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, a solicitat anularea actelor administrative emise în baza ordonanței declarată/constatată neconstituțională, obligarea la emiterea unui act administrativ (reîncadrarea în funcția anterioară) și despăgubiri (plata unor diferențe de drepturi salariale). Instanța de fond, reținând că sunt îndeplinite prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, că actele administrative a căror anulare s-a cerut au fost emise în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 77/2013 constatate a fi neconstituționale, s-a admis acțiunea reclamantei. Totodată, prima instanță nu a reținut apărările pârâtului Ministerul Justiției, în sensul că ordinul contestat a fost emis și în baza altor acte normative, acestea neavând relevanță cu privire la executarea în concret a măsurii ci, de exemplu, la competența ministerului de a aproba statele de organizare și structura personalului din sistemul administrației penitenciare. Reluând această apărare, prin motivele de casare, recurentul-pârât Ministerul Justiției, invocă ignorarea de către judecătorul fondului a dispozițiilor H.G. nr. 574/2013, Legea nr. 293/2004, H.G. nr. 1849/2004, Legea nr. 161/2003, în temeiul cărora, alături de O.U.G. nr. 77/2013 au fost emise actele administrative a căror anulare s-a cerut. Critica este nefondată, în primul rând, datorită faptului că parte din actele invocate privesc competența ministrului/directorului școlii sau statutul personalului, iar în al doilea rând, H.G. nr. 574/2013 a fost emis în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, declarată neconstituțională. Or, în ipoteza neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013, este evident că și actul administrativ emis în aplicarea sa, H.G. nr. 574/2013 nu își produce efectele. Mai mult, Legea nr. 161/2003 nu se numără printre actele normative în baza cărora au fost emise actele administrative, raționamentul primei instanțe fiind corect. De asemenea, cât timp prin Decizia nr. 55/2014 a Curții Constituționale a fost constatată neconstituționalitatea întregii O.U.G. nr. 77/2013, nu se poate afirma că măsura prevăzută la art. 1 a rămas în vigoare, cum pretinde recurentul-pârât Ministerul Justiției. De altfel, Curtea Constituțională prin Decizia nr. 55/2014 a reamintit jurisprudența sa anterioară, derivată din controlul de constituționalitate a O.U.G. nr. 37/2009 și nr. 105/2009, cu privire la care și Înalta Curte are o bogată jurisprudență prin care s-a statuat asupra nelegalității actelor administrative emise în temeiul ordonanțelor de urgență, ulterior declarate neconstituționale. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Școala Națională de Pregătire a Agenților de Penitenciare Târgu Ocna, în mod corect, prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, Decizia nr. 35/2013 fiind emisă de directorul instituției. Criticile privind nelegalitatea acordării despăgubirilor reprezentând diferențele de drepturi salariale este neîntemeiată, având în vedere că actele administrative au fost anulate în integralitate. Despăgubirile sunt datorate de la data la care intimata-reclamantă a fost numită în funcția de execuție, neavând relevanță faptul că, abia în data de 25 februarie 2014 a fost publicată în M. Of. al României, Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014. Chiar dacă la data emiterii actelor administrative, O.U.G. nr. 77/2014 era în ființă, prin constatarea sa ca neconstituțională s-a dispus anularea actelor administrative emise în baza acesteia, ca urmare a aplicării principiului legalității actului administrativ pe tot parcursul ființării actului. Anularea vizează înlăturarea efectelor produse, încă de la emiterea actului administrativ, de unde rezultă că și despăgubirile sunt datorate de la această dată. Față de acestea, nefiind întrunite motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar cele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu au fost dezvoltate, în temeiul art. 496, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile urmează să fie respinse ca nefondate.