ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 744/2018

Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Oradea, a solicitat (i) anularea în parte a Ordinului Ministrului Justiției nr. 2414/C/13.08.2013, (ii) anularea Deciziei nr. 81/05.09.2013, (iii) reîncadrarea sa pe funcția de șef birou I - resurse umane și formare profesională, (iv) recalcularea și plata unor despăgubiri reprezentând diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I - resurse umane și salariul aferent funcției de execuție, (v) cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 133/CA/2015 - P. I. din 23 septembrie 2015, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: - a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Administrația Națională a Penitenciarelor și, în consecință, a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu această pârâtă; - a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Penitenciarul Oradea și s-a anulat, în parte, Ordinul Ministrului Justiției nr. 2414/C/13.08.2013 în ceea ce privește transformarea postului de șef birou I - resurse umane, ocupat de reclamant, în postul de ofițer principal I - resurse umane. - a anulat Decizia nr. 81/05.09.2013 emisă de pârâtul Penitenciarul Oradea și a dispus reîncadrarea reclamantului pe funcția de șef birou I - resurse umane și formare profesională deținută anterior emiterii actelor administrative anulate; - a obligat pârâții la plata, în favoarea reclamantului, a unei despăgubiri constând în diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I - resurse umane și formare profesională și salariul aferent funcției deținute de reclamant între data de 08.08.2013 și data reîncadrării efective, precum și la plata sumei de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Cererile de recurs și motivele înfățișate Împotriva sentinței civile nr. 133/CA/2015 - PI din 23 septembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs (i) pârâtul Penitenciarul Oradea, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ., precum și (ii) pârâtul Ministerul Justiției, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Prin cererea de recurs formulată, pârâtul Penitenciarul Oradea a susținut că, în mod greșit, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Administrației Naționale a Penitenciarelor și a respins pe acest temei acțiunea față de această instituție, în condițiile în care competența reîncadrării reclamantului pe funcția de conducere revine conducerii Administrației Naționale a Penitenciarelor, potrivit competențelor stabilite prin art. 4 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 1662/C/2011. A mai criticat recurentul hotărârea primei instanțe pe considerentul că instanța de fond, în mod eronat, și-a format convingerea pe baza unei construcții aparent logice, dar pur formale, în ceea ce privește efectele declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013 asupra Ordinului ministrului justiției nr. 2414/C/13.08.2013, emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor din O.U.G. nr. 77/2013, ignorând toate dispozițiile legale avute în vedere la emiterea respectivului ordin al ministrului justiției ori cele emise în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013. Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/13.08.2014 a fost emis atât în temeiul prevederilor art. 1, art. 3 și 4 din O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, cât și în temeiul art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor și art. 5și art. 12 din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor. Modificările structurilor organizatorice și a statelor de organizare, aprobate prin ordinul sus-menționat, aparținând Administrației Naționale a Penitenciarelor și unităților subordonate sunt în vigoare și au drept scop eficientizarea și optimizarea activității desfășurate la nivelul sistemului administrației penitenciare. Printr-o critică distinctă s-a susținut că, în mod greșit instanța de fond a obligat la plata diferențelor salariale și Penitenciarul Oradea, în condițiile în care transformarea funcției de conducere în funcție de execuție s-a realizat prin Ordinul M.J. nr. 2414/13.08.2013. Pierderea funcției de conducere nu s-a realizat prin decizia Directorului Penitenciarului Oradea nr. 81(05.09.2013, întrucât directorul nu are competențe asupra funcțiilor de conducere. In fine, printr-o ultimă critică subsumată motivului de recurs invocat s-a susținut că, în mod greșit prima instanță a dispus obligarea pârâților la plata unei despăgubiri constând în diferența dintre drepturile salariale aferente funcției de șef birou I și salariul aferent funcției deținute de reclamant între data de 08.08.2013 și data reîncadrării efective, având în vedere dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 55/05.02.2014 prin care s-a statuat că prevederile O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituționale. 3.2. În dezvoltarea căii de atac promovate, la rândul său, pârâtul Ministerul Justiției a susținut că în mod greșit instanța de fond nu a avut în vedere faptul că Ordinul nr. 2414/2013 a cărui anulare s-a solicitat a fost emis nu numai în baza prevederilor art. 1, art. 3 și art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice locale din subordinea, sau autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, dar și în baza art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, a prevederilor art. 5 și art. 12 din H.G. nr. 1894/2004. Deși prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014 s-a admis neconstituționalitatea dispozițiilor Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013, totuși se impune a fi menționat faptul că măsurile de reorganizare determinate de respectarea cerințelor prevăzute de lege pentru structura funcțională a autorităților, în acest caz Administrația Națională a Penitenciarelor și unitățile subordonate, își găsesc deopotrivă fundament legal și în prevederile Legii nr. 293/2004, privind statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare.

Apărările formulate în cauză 4.1 Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea hotărârii atacate, apreciată ca fiind dată cu justa aplicare și interpretare a normelor legale incidente. Intimatul reclamant a mai arătat că până la data judecării prezentului recurs au fost soluționate la nivelul mai multor curți de apel din țară peste 10 cauze având ca obiect anularea unor acte administrative cu caracter vătămător, emise în temeiul O.U.G. nr. 77/2013, fiind dispusă anularea în parte a OMJ 2414/C/2013 și repararea prejudiciilor cauzate atât prin încadrarea pe funcție cât și prin acordarea de despăgubiri constând în diferența de drepturi salariale, indicând în mod expres respectivele hotărâri judecătorești la care a făcut trimitere. 4.2 Pârâții- recurenții, la rândul lor, au formulat întâmpinări reciproce față de recursurile promovate în cauză, intimata-pârâtă Administrația Națională a Penitenciarelor arătând în răspunsul depus la întâmpinarea intimatului A. că nu există o opinie unitară a instanțelor de judecată în ceea ce privește legalitatea actelor administrative, respectiv Ordinul MJ nr. 2414/2013 și a actelor subsecvente emise de unitățile penitenciare. 4.3 Prin concluziile scrise depuse în dosarul de recurs la data de 05.02.2018, recurentul Penitenciarul Oradea a învederat instanței împrejurarea că, la cererea intimatului reclamant, începând cu data de 04.03.2016, acestuia i-au încetat raporturile de serviciu, prin pensionare pentru limită de vârstă, conform Deciziei Directorului Penitenciarului Oradea nr. 20 din 04.03.2016, decizie anexată în copie la dosar. Drept urmare, recurentul a solicitat instanței de recurs să constate că acțiunea formulată de reclamantul intimat a rămas fără obiect în privința capetelor de cerere constând în reîncadrarea pe funcția de șef Birou I Resurse Umane și formare profesională și, respectiv, recalcularea și plata unor despăgubiri reprezentând diferența dintre drepturile salariale aferente funcției și salariul aferent funcției de execuție în care a fost numit prin aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, calculate de la data de 08.02.013 și până la data reîncadrării pe funcția deținută anterior.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din Camera de consiliu din data de 22 iunie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. Prin încheierea de ședință din Camera de consiliu de la 12 octombrie 2017, au fost admise în principiu recursurile, apreciindu-se totodată că nu pot fi soluționate potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (5) sau (6) din C. proc. civ., astfel că s-a fixat termen în ședință publică, cu citarea părților, pentru data de 09 februarie 2018.

Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate de cei doi recurenți pârâți dar și a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului-reclamant și a înscrisurilor noi înfățișate, Înalta Curte, în urma propriei evaluări a probatoriului administrat în cauză, apreciază că recursul declarat de pârâtul Penitenciarul Oradea este fondat, în limitele și în sensul în continuare arătate și urmează a fi admis cu consecința casării parțiale a hotărârii atacate, în timp ce recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției împotriva aceleași hotărâri, urmează a fi respins ca nefondat, în considerarea celor mai jos expuse. 6.1. Asupra recursului promovat de pârâtul Penitenciarul Oradea Înalta Curte constată că recurentul pârât a invocat ca temei de drept al demersului său procesual motivele de casare reglementate prin dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ. Din examinarea cererii de recurs Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., ce vizează, în esență, nemotivarea hotărârii sau împrejurarea că aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, nu a fost argumentat, nefiind indicate în concret niciun fel de aspecte care să demonstreze, respectiv care să susțină motivul de nelegalitate invocat. Reținând așadar lipsa evidentă de prezentare de către pârâtul-recurent Penitenciarul Oradea a motivelor în susținerea nelegalității hotărârii primei instanțe, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., instanța de control judiciar arată totodată că hotărârea recurată este judicios motivată, coerentă și răspunde criticilor și argumentelor înfățișate de toate părțile cauzei, fiind altfel pe deplin respectate prevederile art. 425 C. proc. civ. În ceea ce privește criticile recurentului pârât subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține netemeinicia susținerilor dezvoltate în cuprinsul cererii de recurs. Se susține astfel că instanța de fond în mod nelegal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Administrației Naționale a Penitenciarelor (ANP) și a respins pe acest motiv acțiunea față de această autoritate, în condițiile în care competența reîncadrării reclamantului pe funcția de conducere, în sensul dispus prin hotărârea atacată, revine conducerii ANP. Judecătorul fondului reținând obiectul cererii de față ca fiind anularea unor acte administrative care nu au fost emise de pârâta ANP, respectiv Decizia nr. 81/05.09.2013 a Penitenciarului Oradea și Ordinul nr. 2141/C privind implementarea dispozițiilor O.G. nr. 77/2013 emis de Ministerul justiției, a admis excepția invocată și a respins față de această autoritate acțiunea, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, arătând totodată că împrejurarea că reclamantul intimat a fost numit în funcția de conducere pe care au ocupat-o anterior emiterii actelor atacate nu conferă ANP calitate procesuală pasivă în cauză. Instanța de control judiciar apreciază ca fiind corecte din perspectivă procesual-juridică aceste considerațiuni ale instanței de fond și, reținând totodată împrejurarea de fapt înfățișată în cursul soluționării prezentului recurs în sensul că începând cu data de 4 martie 2016 intimatului reclamant i-au încetat raporturile de serviciu, prin pensionare pentru limită de vârstă, conform Deciziei Directorul Penitenciarului Oradea nr. 20 din 04.03.2016, aspect asupra căruia urmează a se reveni în contextul reținerii lipsei de obiect a unuia dintre capetele de cerere din acțiunea de față, arată că nu se impune primirea criticilor recurentului-pârât și nici reformarea hotărârii instanței de fond sub acest aspect. Nefondate sunt în opinia instanței de control judiciar și celelalte critici ale recurentului-pârât, subsumate motivului de nelegalitate invocat, vizând fondul cauzei, prin care se susține că instanța de fond a apreciat în mod eronat și și-a format convingerea pe baza unei construcții pur formale în ceea ce privește efectele declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013 asupra Ordinului ministrului justiției nr. 2414/C/13.08.2013, emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor respectivei ordonanțe de urgență, ignorându-se însă toate dispozițiile legale avute în vedere la emiterea respectivului ordin al ministrului justiției. Contrar celor susținute de recurentul-pârât Penitenciarul Oradea și în acord cu argumentația înfățișată de judecătorul fondului, Înalta Curte arată că în cauză, pornindu-se de la decizia Curții Constituționale nr. 55 din 04.02.2014, publicată în M. Of. nr. 136/25.02.2014, prin care s-a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituționale, în mod corect s-a apreciat asupra temeiului juridic al cererii de față ca fiind subsumat ipotezelor reglementate prin prevederile art. 9 alin. (4) și alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată cu modificări. Înalta Curte reafirmă, astfel cum a făcut-o deja și în cuprinsul unora dintre deciziile prezentate cu titlu de jurisprudență relevantă de către intimatul reclamant, că nu poate fi primit punctul de vedere al recurenților pârâți în sensul că Decizia Curții Constituționale nu poate produce efecte asupra actelor a căror anulare se solicită întrucât a fost pronunțată ulterior emiterii acestora și are putere numai pentru viitor, în condițiile în care o astfel de concluzie ar lipsi de efecte controlul de constituționalitate dacă ar exclude protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale. De asemenea susținerea potrivit căreia Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/2013 ar produce efecte și după declararea neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013 întrucât ar avea la bază și Legea nr. 293/2004 și alte acte normative expres arătate, este nefondată. Este irelevant sub aspectul cercetat faptul că Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/2013 a fost emis cu respectarea prevederilor legale aflate în vigoare la momentul respectiv, incluzând H.G. nr. 574/2013, despre care s-a susținut că este în vigoare și produce efecte și-n prezent, întrucât legalitatea procedurii de elaborare nu poate salvgarda fondul actului a cărui nelegalitate decurge din neconstituționalitatea temeiului său de drept. Prin urmare, se reține și de către instanța de control judiciar, că în mod corect judecătorul fondului a anulat în parte Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/2013, în ceea ce privește transformarea postului de șef birou I - resurse umane, ocupat de reclamant, în postul de ofițer principal I - resurse umane precum și Decizia nr. 81/05.09.2013, emisă de Penitenciarul Oradea, sub acest aspect criticile recurentului neputând fi primite întrucât nu sunt întemeiate. Față de împrejurările noi de fapt dar și de drept aduse la cunoștința instanței de recurs, în sensul că reclamantului intimat, la cererea acestuia, i-au încetat raporturile de serviciu prin pensionare pentru limită de vârstă începând cu data de 04.03.2016, conform Deciziei Directorului Penitenciarului Oradea nr. 20 din 04.03.2016 anexată, în copie, Înalta Curte arată însă că se impune admiterea recursului promovat de recurentul pârât Penitenciarul Oradea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, cu consecința casării numai în parte a sentinței atacate și a constatării, ca rămas fără obiect, a capătului de cerere din acțiunea reclamantului A. referitor la solicitarea de reîncadrare a acestuia în funcția de Șef Birou I - Resurse Umane și Formare Profesională, deținută anterior emiterii actelor administrative anulate. Totodată, instanța de control judiciar arată că, față de temeiurile de fapt și de drept avute în vedere în sensul admiterii acțiunii, nu se impune, astfel cum a susținut recurentul, constatarea ca rămase fără obiect și a celorlalte capete de cerere, vizând recalcularea și plata unor despăgubiri solicitate de reclamant prin acțiunea sa, sub acest aspect păstrându-și deplin valabilitatea argumentele instanței de fond în sensul că determinarea in concret a cuantumului efectiv al prejudiciului suferit de reclamant urmează a se face numai la momentul punerii în executare a hotărârii. Cu această ocazie se va stabili dacă există un atare prejudiciu și care este diferența de salariu între funcția de conducere ocupată anterior și salariul efectiv încasat de reclamant între data de 08.08.2013 și data reîncadrării efective, în măsura în care o astfel de reîncadrare a mai avut sau nu loc anterior pensionarii pentru limita de vârstă, respectiv data pensionării. Drept urmare, toate celelalte dispoziții din sentința atacată vor fi menținute. 6.2 Asupra recursului promovat de pârâtul Ministerul Justiției În ceea ce privește recursul declarat de recurentul pârât Ministerul Justiției, Înalta Curte, constatând, față de criticile expuse rezumativ la punctul 3.2 din prezenta decizie, similitudinea acestora cu cele înfățișate de recurentul penitenciarul Oradea, și care au fost deja analizate, mai sus, apreciază că nu se impune reluarea argumentelor prezentate în condițiile în care acestea răspund mod evident și criticilor cuprinse în cea de-a doua cerere de recurs, susținând astfel soluția de respingere ca neîntemeiat a acestui recurs. O precizare suplimentară se impune, cu referire la reiterarea și de către acest recurent-pârât a apărărilor prezentate și cu ocazia judecății în fond a cauzei, în sensul că acțiunea reclamantului-intimat în anularea actelor administrative indicate ar fi ineficientă întrucât nu s-a referit și la H.G. nr. 574/2013, ca act subsecvent al O.U.G. nr. 77/2013. Nu poate fi primite o atare critică în condițiile în care în cuprinsul H.G. nr. 574/2013 nu există niciun fel de prevederi referitoare la transformarea posturilor/funcțiilor ocupate, fiind vizată doar reducerea numărului maxim de posturi alocate ANP de la 15.583 la 15.076, prin radierea posturilor/funcțiilor vacante din statele de organizare. Doar actele administrative contestate conțin dispoziții de modificare a raporturilor de serviciu, respectiv x/13.08.2013 prin care a fost transformată funcția de șef birou I - Resurse Umane și Formare profesională, într-o funcție de execuție și Decizia Directorului Penitenciarului Oradea nr. 81/05.09.2013, prin care s-a operat numirea reclamantului pe noua funcție de execuție, fiind evident așadar, după cum în mod întemeiat a susținut și intimatul-reclamant, că un capăt de cerere în anularea hotărârii de guvern menționate ar fi fost lipsit de interes din moment ce aceasta nu conține dispoziții care sa aibă legătură nemijlocită cu modificarea raporturilor sale de serviciu. In fine, în susținerea soluției adoptate și prin prezenta decizie, ce confirmă practic legalitatea și temeinicia hotărârii pronunțate de instanța de fond, Înalta Curte arată că prezintă relevanță și jurisprudența invocată în cauză, covârșitor dominantă în același sens. Așadar, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 496 cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției.