ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 900/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 24 februarie 2015 sub nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Miercurea Ciuc anularea în parte a Ordinului Ministrului Justiției nr. 2414/C/13.08.2013 în ceea ce privește transformarea funcției reclamantului de Șef birou I (resurse umane și formare profesională) în funcția de execuție de ofițer principal I; reîncadrarea reclamantului pe funcția de Șef birou I (resurse umane și formare profesională) deținută anterior emiterii Ordinului atacate și implicit, anularea Deciziei nr. 113 din 29.08.2013 emisă de Directorul Penitenciarului Miercurea Ciuc; calcularea și plata drepturilor cuvenite, actualizarea cu coeficientul de inflație, prin acordarea retroactivă a drepturilor salariale aferente funcției de Șef birou I, calculate de la 08.08.2013 și până la reîncadrarea pe funcția deținută anterior.

I.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 50 din 07 mai 2015 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal pronunțată în dosar nr. x, a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a Penitenciarului Miercurea Ciuc și ANP în ceea ce privește primul petit al cererii de chemare în judecată; au fost respinse excepțiile inadmisibilității acțiunii, a prescripției dreptului la acțiune și a calității procesuale pasive pentru celelalte petite ale cererii, excepții invocate de ANP; a fost admisă și a fost anulat în parte Ordinul Ministrului Justiției nr. 2414/C/13.08.2013, în ceea ce privește transformarea funcției reclamantului de Șef birou I (resurse umane și formare profesională) în funcția de execuție de ofițer principal I și s-a anulat Decizia nr. 113 din 28.08.2013 emisă de Directorul Penitenciarului Miercurea Ciuc; au fost obligați pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Miercurea Ciuc la reîncadrarea reclamantului pe funcția de Șef birou I (resurse umane și formare profesională), deținută anterior, precum și la recalcularea și plata diferenței dintre drepturile salariale aferente funcției de Șef birou I și funcția de ofițer principal I, calculate de la 08.08.2013 și până la reîncadrarea pe funcția deținută anterior, sume actualizate cu indicele de inflație.

II. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâții Administrația Națională a Penitenciarelor, Penitenciarul Miercurea Ciuc și Ministerul Justiției au formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

II.1. Recursul formulat de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Instanța a apreciat în mod eronat efectele declarării neconstituționalității O.U.G. nr. 77/2013 asupra Ordinului ministrului justiției nr. 2414/C/13.08.2013 emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor din O.U.G. nr. 77/2013, ignorând toate dispozițiile legale avute în vedere la emiterea respectivului ordin ori cele emise în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013.

Un prim act emis în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2013, cu incidență asupra sistemului administrației penitenciare, a fost H.G. nr. 574/2013 privind modificarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, în sensul diminuării numărului total de posturi prevăzute Administrației Naționale a Penitenciarelor cu 507 posturi, în prezent numărul total de posturi prevăzute fiind de 15.076; H.G. nr. 574/2013 este în vigoare și produce efecte și în prezent.

Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/13.08.2013 a fost emis atât în temeiul prevederilor art. 1, art. 3 și art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, cât și în temeiul art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrație Națională a Penitenciarelor și art. 5 și art. 12 din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Modificările structurilor organizatorice și ale statelor de organizare, aprobate prin ordinul mai sus menționat, aparținând Administrației Naționale a Penitenciarelor și unităților subordonate sunt în vigoare și au drept scop eficientizarea și optimizarea activității desfășurate la nivelul sistemului administrației penitenciare; O.U.G. nr. 77/2013 a fost doar unul din temeiurile emiterii acestui ordin.

Emiterea Ordinului ministrului justiției nr. 2414/C/2013 s-a făcut cu respectarea prevederilor legale aflate în vigoare la acel moment, procesul de inițiere, elaborare și emitere a acestuia a fost unul transparent, cu participarea structurilor de specialitate din aparatul central și a unităților subordonate, precum și cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative din sistemul administrației penitenciare. Astfel că susținerea instanței de fond în sensul că actele normative mai sus menționate nu au relevanță în raport cu cauza dedusă în justiție de către reclamant este eronată.

În motivarea sa, instanța nu a făcut referire la prevederile art. XVI din Legea nr. 161/2003. Se arată că dispoziția prevăzută de art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2013 se regăsește și în cuprinsul Legii nr. 161/2003, cartea a II-a, Titlul III, art. XVI alin. (2) și este aplicabilă, în general, tuturor instituțiilor și autorităților publice.

Potrivit textului menționat:

"Structura organizatorică a autorităților și instituțiilor publice trebuie să respecte următoarele cerințe:

a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de minimum 5 posturi de execuție:

b)pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de minimum 7 posturi de execuție;

c)pentru constituirea unei direcții este necesar un număr de minimum 15 posturi de execuție;

d)pentru constituirea unei direcții generale este necesar un număr de minimum 25 de posturi de execuție."

Textul legal citat este în vigoare și în prezent, sens în care angajatorul avea dreptul de a dispune măsuri de punere în acord a structurilor interne de organizare cu prevederile legii. De altfel, demersul a avut în vedere chiar stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, așa cum a fost menționat în titlul O.U.G. nr. 77/2013.

Mai mult decât atât, în legătură cu afirmația instanței de fond cum că celelalte acte normative emise în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013 nu au relevanță în raport cu cauza dedusă în justiție de către reclamant (H.G. nr. nr. 574/2013 și OMJ nr. 2414/C/13.08.2013), se arată că în Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014 prin care s-a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituționale, s-a precizat la punctul 4.3 că măsura prevăzută la art. 1 al ordonanței de urgență (care prevede desființarea posturilor vacante) nu este de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât, deși vizează mediat structura organizatorică a autorităților vizate, nu afectează nici capacitatea administrativă și nici funcționarea acestora. O atare concluzie se desprinde din faptul ca soluția legislativă criticată prevede desființarea posturilor vacante de la nivelul instituțiilor și autorităților publice prevăzute la art. 1 alin. (1) din ordonanța de urgență. De asemenea, chiar dacă la o primă vedere s-ar putea susține că s-a afectat structura organizatorică a autorităților publice vizate, Curtea reține că aceasta trebuie raportată la numărul posturilor ocupate, și nu vacante.

Astfel, reînființarea unei funcții de conducere pentru o structură de activitate care nu îndeplinește cerința privind numărul minim de funcții de execuție, ar contraveni chiar Deciziei Curții Constituționale nr. 55/2014, prin admiterea cererii reclamantului, generându-se o situație cu totul particulară, în condițiile în care legiuitorul nu a procedat la punerea de acord a legii cu dispozițiile Constituției, iar funcțiile de conducere vacante, transformate în funcții de execuție, ori cele ocupate, ale căror titulari nu s-au adresat în justiție pentru reintegrare, nu au fost supuse controlului judecătoresc al instanței. Pe cale de consecință, se observă astfel că instanța de fond nu a analizat actele și lucrările aflate în dosarul cauzei din toate perspectivele așa cum era obligată de legislația incidentă, limitându-se la o analiză sumară, nepotrivită cu natura juridică a actului atacat caracteristicile sale specifice legislației aplicabile funcționarilor publici cu statut special di sistemul administrației penitenciare.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței, iar pe fond respingerea acțiunii ca nefondată.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Potrivit art. 223 alin. (3) și art. 411 din C. proc. civ., a solicitat judecarea cauzei și în lipsă.

Cererea de recurs a fost scutită de plata taxei judiciare de timbru în temeiul art. 28 coroborat cu art. 29 alin. (1) lit. I și alin. (4), respectiv art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013, raportate la prevederile art. 266 și art. 270 din Codul Muncii.

II.2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiției

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Sentința instanței de fond este nelegală, prin prisma motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) p 8 din C. proc. civ.

Ordinul a cărui anulare se solicită a fost emis în temeiul prevederilor art. 1, art. 3 și art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, precum și în baza art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu sta special din Administrația Națională a Penitenciarelor, art. 5 și art. 12 din H.G. nr. 1894/2004. Prin acest ordin s-au aprobat modificări în statele de organizare ale Administrației Naționale a Penitenciarelor și a unităților subordonate, fiind aprobate totodată și noile structuri organizatorice ale acestor instituții.

În art. 1 din OMJ nr. 2414/C/2013 se prevede aprobarea, începând cu data 08.08.2013, de către ministrul justiției, a statelor de organizare ale ANP și ale unităților subordonate în concordanță cu anexa 3 din H.G. nr. 652/2009 astfel cum a fost modificate prin H.G. nr. 574/2013, în vigoare din 08.08.2013. Prin urmare, ordinul criticat reprezintă un act prin care se pun în aplicare prevederile unui act administrativ cu caracter normativ în vigoare din data de 08.08.2013.

Totodată, OMJ nr. 2414/2013 a fost emis cu luarea în considerație a respectării unor anumite structuri a funcțiilor în sistemul penitenciarelor și care, potrivit Legii nr. 161/2003 Cartea a II-a, Titlul III, art. XVI (alin. (2), trebuie să aibă în vedere anumite cerințe, respectiv pentru constituirea unui birou e necesar un număr de minimum 5 posturi de execuție,pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de minimum 7 posturi de execuție, pentru constituirea unei direcții fiind necesare un minimum de 15 posturi de execuție, iar pentru constituirea unei direcții generale fiind necesar un minimum de 25 de posturi de execuție.

În cazul OMJ nr. 2414/C/2013, măsurile de reorganizare determinate de respectarea cerințelor prevăzute de lege pentru structura funcțională autorităților, în acest caz Administrația Națională a Penitenciarelor și unitățile subordonate, adoptate prin acest ordin, își găsesc deopotrivă fundament legal, pe lângă dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013 ce a fost respinsă prin Legea nr. 92/2014 și în prevederile Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională Penitenciarelor, precum și cuprinsul Legii nr. 161/2003, cartea a II-a, Titlul III, art. XVI (alin. (2), aplicabil în general, tuturor instituțiilor și autorităților publice.

Ca atare, OMJ nr. 2414/C/2013 are ca temei legal, pe lângă prevederile O.U.G. nr. 77/2003 și pe cele ale Legii nr. 293/2004, ale H.G. nr. 1849/2004, precum și alte acte subsecvente care, independent de consecințele juridice ale Decizie Curții Constituționale nr. 55/2014 în ceea ce privește Legea privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 și chiar O.U.G. nr. 77/2013, își mențin valabilitatea și aplicabilitatea în ceea ce privește competența conducătorilor autorităților în cauză de a adopta măsuri de reorganizare, prin transformarea posturilor ca urmare a nerespectării cerințelor prevăzute de lege pentru funcționarea acestora.

În temeiul art. 411 alin. (1) pct. 2 teza finală din C. proc. civ., a solicitat judecarea cauzei în lipsa sa.

În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Cererea de recurs a fost scutită de plata taxei judiciare de timbru în temeiul art. 28 coroborat cu art. 29 alin. (1) lit. I și alin. (4), respectiv art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013, raportate la prevederile art. 266 și art. 270 din Codul Muncii.

II.3. Recursul formulat de pârâtul Penitenciarul Miercurea Ciuc

Recurentul a solicitat admiterea recursului și, pe cale de consecință, pe fondul cauzei, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Recurentul a arătat că instanța de fond a omis a se pronunța asupra a două excepții invocate prin întâmpinare.

Astfel, Penitenciarul Miercurea Ciuc prin întâmpinarea formulată a invocat lipsa calității sale procesuale pasive, în raport cu primul capăt de cerere al reclamantului (anularea în parte a O.M.J. nr. 2414/C/2013), cu al doilea capăt de cerere - teza I - (reîncadrarea reclamantului pe funcția de șef birou I) și cu petitul III al acțiunii (calculul și plata drepturilor astfel cum au fost solicitate de reclamant).

A.În ceea ce privește anularea în parte a O.M.J. nr. 2414/C/2013, instanța de fond a admis excepția, considerând că aceasta este întemeiată, întrucât emitentul actului administrativ a cărei anulare în parte s-a solicitat este Ministerul Justiției.

B.În ceea ce privește reîncadrarea reclamantului pe funcția de șef birou I, deținută anterior aplicării O.U.G. nr. 77/2013, prima instanță a omis a se pronunța asupra excepției invocate.

Potrivit prevederilor Ordinului Ministrului Justiției nr. 1662/C/2011, competența material-administrativă în reîncadrarea unui funcționar public cu statut special pe o funcție de conducere, revine exclusiv Directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, potrivit art. 4 din actul normativ menționat:

"ART. 4 - Directorul general dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcție în vederea numirii în altă funcție, suspendarea, punerea la dispoziție, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru personalul din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu excepția celui din competența ministrului justiției, a ofițerilor cu funcții de conducere din unitățile subordonate, cu excepția celor din competența ministrului justiției și a funcționarilor publici cu statut special debutanți admiși la concurs pe funcții din Administrația Națională a Penitenciarelor".

Drept urmare, cu privire la acest capăt de cerere, competența materială administrativă și calitatea procesuală pasivă îi revine Administrației Naționale a Penitenciarelor, conducerii Penitenciarului Miercurea Ciuc revenindu-i doar competența aplicării Deciziei emise în acest sens de către ordonatorul său secundar de credite.

C.În ceea ce privește calculul și plata drepturilor cuvenite în integralitatea lor, actualizate cu indicele de inflație, prin acordarea retroactivă a drepturilor salariale aferente funcției de Șef Birou I (R.U.F.P.), de la data schimbării din funcție, respectiv 08.08.2013, și până în prezent, prima instanță a omis a se pronunța asupra excepției invocate.

Recurentul a arătat că este ordonator terțiar de credite, în raport cu Administrația Națională a Penitenciarelor (ordonator secundar de credite) și Ministerul Justiției (ordonator principal de credite), potrivit prevederilor Hotărârii de Guvern nr. 1849/2004.

Astfel, potrivit prevederilor art. 6 lit. m) din actul normativ menționat, Administrația Națională a Penitenciarelor "elaborează și fundamentează proiectul bugetului de venituri și cheltuieli al Administrației Naționale a Penitenciarelor și unităților subordonate, pe care îl propune spre avizare ministrului justiției, asigură executarea bugetului în condițiile legii, îndrumă și controlează respectarea dispozițiilor legale pe linie financiar-contabilă."

Pe de altă parte, din moment ce numirea în funcții de conducere a ofițerilor din unitățile subordonate se realizează prin Decizie a Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor, tot prin același act administrativ se stabilesc și drepturile salariale ale celor numiți.

Mai mult, și în cazul repunerii in drepturile anterioare, competența aparține, conform art. 5 alin. (1) lit. t) din O.M.J. nr. 1662/C/2011 tot directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor. Ca urmare, cu privire la acest capăt de cerere, calitatea procesuală pasivă îi revine Administrației Naționale a Penitenciarelor, în sensul punerii la dispoziția instituției recurente a sumelor astfel cum au fost solicitate de reclamant.

Având în vedere că prima instanță nu s-a pronunțat asupra celor două excepții, precum și faptul că prin hotărâre s-a dispus și ca Penitenciarul Miercurea Ciuc să realizeze reîncadrarea reclamantului-intimat pe funcția anterior deținută, respectiv să recalculeze și să plătească drepturile salariale aferente funcției de Șef birou I, consideră că se află în imposibilitatea aducerii la îndeplinire a dispozițiilor instanței, raportat la motivările cuprinse în detalierea celor două puncte neatinse de instanța de fond cu privire la lipsa calității procesuale pasive.

În drept, nu au fost invocate motivele de casare de la art. 488 din C. proc. civ. pe care se întemeiază cererea de recurs.

Cererea de recurs a fost scutită de plata taxei judiciare de timbru în temeiul art. 28 coroborat cu art. 29 alin. (1) lit. I și alin. (4), respectiv art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013, raportate la prevederile art. 266 și art. 270 din Codul Muncii.

În temeiul art. 223 alin. (3), coroborat cu dispozițiile art. 411 alin. (1) pct. 2 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., a solicitat judecarea cauzei și în lipsa sa.

II.4. Întâmpinarea

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, față de cele trei recursuri, prin care a solicitat respingerea acestora, ca nefondate.

În motivarea întâmpinării, s-a arătat că în Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/2013 se evidențiază faptul că a fost emis, printre altele, în temeiul art. 3 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 77/2013, fără să fie menționată în baza legală Legea nr. 161/2013, la care au făcut referire recurenții. Este evident faptul că la modificarea statului de organizare al Penitenciarului Miercurea Ciuc, în ceea ce privește transformarea funcției de șef birou I (resurse umane și formare profesională) în funcție de execuție, și anume în funcția de ofițer principal I (resurse umane și formare profesională), instituțiile abilitate au avut în vedere prevederile Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 77/2013 - act normativ care a fost declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/05.02.2014, publicată în Monitorul Oficial nr. 136 din 25.02.2014. Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/2013 se află numai la dispoziția recurenților, deoarece anexa conține informații clasificate secret de serviciu.

În Legea nr. 161/2003, cartea a II-a, titlul III, sunt stipulate reglementări privind funcția publică și funcționarii publici, iar în art. XVI se face referire la o obligație a autorităților și instituțiilor publice din administrația publică centrală și locală pentru anul 2003.

Agenția Națională a Funcționarilor Publici, a cărei aviz este prevăzut pentru stabilirea necesarului de funcțiilor publice, nu are nicio atribuțiune în ceea ce privește cariera funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, calitate pe care o are și intimatul. Statutul funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare este reglementat prin Legea nr. 293/2004, care, în art. 89, stipulează faptul că "dispozițiile prezentei legi se completează, după caz, cu prevederile cuprinse în legislația muncii", nu și cu cele ale Legii nr. 188/1999 privind funcționarii publici.

Chiar dacă competența aprobării statelor de organizare îi revine ministrului justiției, potrivit art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, Ordinul ministrului justiției nr. 2414/C/2013 de modificare a statelor de organizare pentru unitățile de penitenciare a fost emis în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, care a fost declarată neconstituțională. Decizia Curții Constituționale privind admiterea unei excepții de constituționalitate are ca și consecință înlăturarea normei declarate neconstituționale, actele administrative emise în baza textului neconstituțional devin lipsite de fundament legal.

Numărul total de posturi prevăzute în H.G. nr. 574/2013 nu este influențat de sentința civilă nr. 50 din 07.05.2015, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, deoarece funcția de execuție înființată s-ar retransforma în funcție de conducere (șef birou), adică așa cum era înainte de aprobarea Ordinului ministrului justiției nr. 2414/C/2013.

Intimatul a solicitat judecarea cauzei și în lipsa sa de la dezbateri conform prevederilor art. 223 alin. (3), coroborat cu art. 411 alin. (1) punctul 2 teza a II-a Noul C. proc. civ.

II.5. Procedura de soluționare a recursului

II.5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 iunie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Recurentul-pârât Penitenciarul Miercurea Ciuc a formulat un punct de vedere cu privire la raport, prin care a arătat că recursul său se întemeiază pe prev. art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Intimatul-reclamant A. a formulat un punct de vedere cu privire la raport, prin care a reiterat apărările pe fond.

Prin încheierea din 20 septembrie 2017 completul de filtru, a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursurile ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen de judecată pe fond.

II.5.2. Aspecte preliminare

Prin cererea depusă la dosar la data de 10 mai 2016, recurentul-pârât Ministerul Justiției a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 147 alin.4 teza finală din Constituția României, care a fost comunicată părților, iar instanța, în conformitate cu dispozițiile Hotărârii Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 83 din 12 decembrie 2017, a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2015, în cadrul căruia a fost soluționată cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 formulată de recurentul-pârât Ministerul Justiției.

Astfel, prin încheierea de ședință pronunțată de ICCJ-SCAF la data de 6 martie 2018 în dosar nr. x, a fost admisă cererea formulată de recurentul-pârât Ministerul Justiției și s-a dispus sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, la data de 25 ianuarie 2018, recurenta-pârâtă Administrația Națională a Penitenciarelor a depus precizări, prin care a invocat inadmisibilitatea acțiunii, fundamentată pe dispozițiile art. 9 alin. 4n din Legea nr. 554/2004, în raport de cele statuate de Curtea Constituțională privind distincția între acțiunile fundamentate pe art. 8 din lege și cele fundamentate pe art. 9 din lege.

II.5.3. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

a) În ceea ce privește criticile formulate de recurenții-pârâți Administrația Națională a Penitenciarelor și Ministrul Justiției, în temeiul dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., observând similitudinea motivelor de casare invocate de cei doirecurenți și argumentele lor comune în susținerile de fapt cuprinse în petițiile de recurs, Înalta Curte va răspunde unitar acestor motive de fapt și de drept.

Au invocat recurenții-pârâți incidența motivului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., determinat de existența mai multor temeiuri de drept care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate în cauză, temeiuri care nu au fost afectate de vreun viciu de neconstituționalitate, fiind menținute în vigoare.

Fără a relua amplele considerente ale primei instanțe asupra nelegalității OMJ nr. 2414/13.08.2013 și a Deciziei nr. 113 din 28.08.2013 emisă de Directorul Penitenciarului Miercurea Ciuc, rezultată în urma declarării neconstituționalității în ansamblul său a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 77/2013, Înalta Curte reține că, urmare pronunțării de către Curtea Constituțională a României a deciziei nr. 55/5.02.2014, temeiurile de drept care au fundamentat emiterea celor două acte administrative, în vederea aducerii la îndeplinire a măsurilor stabilite prin actul normativ declarat neconstituțional, și-au încetat efectele juridice, fapt de natură a afecta caracterul legal al respectivelor acte administrative cu caracter individual.

Susținerile recurenților-pârâți, în sensul existenței, în preambulul Ordinului MJ nr. 2414/C/2013, a prevederilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, art. 5 și art. 12 alin. (2) din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor, cu modificările și completările ulterioare, nu determină reținerea legalității emiterii acestui ordin, în condițiile în care existența sa este intrinsec legată de toate temeiurile de drept ce au fundamentat adoptarea sa, iar viciul de neconstituționalitate ce a afectat în întregime O.U.G. nr. 77/2013 se răsfrânge asupra actelor administrative subsecvente actului normativ declarat neconstituțional, acestea fiind nelegale în absența temeiurilor de drept ale căror efecte juridice au fost desființate.

b)În ceea ce privește invocarea punctului 4.3. din Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014 prin care s-a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituționale, Înalta Curte constată că la puncutl 4.3. din decizia amintită, s-au statuat următoarele:

"4.3. Măsura prevăzută la art. 1 al ordonanței de urgență nu este de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât, deși vizează mediat structura organizatorică a autorităților vizate, nu afectează nici capacitatea administrativă și nici funcționarea acestora. O atare concluzie se desprinde din faptul că soluția legislativă criticată prevede desființarea posturilor vacante de la nivelul instituțiilor și autorităților publice prevăzute la art. 1 alin. (1) din ordonanța de urgență. De asemenea, chiar dacă la o primă vedere s-ar putea susține că s-a afectat structura organizatorică a autorităților publice vizate, Curtea reține că aceasta trebuie raportată la numărul posturilor ocupate, și nu vacante."

Recurentul-pârât a invocat aceste dispoziții în combaterea susținerii că celelalte acte normative emise în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013 nu au relevanță în raport cu cauza dedusă în justiție de către reclamant (H.G. nr. nr. 574/2013 și OMJ nr. 2414/C/13.08.2013). Or, aceste dispoziții se referă la un aspect diferit; Curtea Constituțională a analizat atât măsurile dispuse la art. 1 din O.U.G. nr. 77/2013, cât și pe cele de la art. 2 și 3 din același act normativ și a constatat că în sine, măsura revăzută la art. 1 al ordonanței de urgență nu este de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, dar măsurile prevăzute la art. 2 și art. 3 alin. (1) din ordonanța de urgență sunt de natură a afecta regimul autorităților administrației publice centrale și locale, viciu de neconstituționalitate ce afectează actul normativ în ansamblul său.

Pe de altă parte, în ceea ce privește inadmisibilitatea invocată de recurenta-pârâtă ANP raportat la distincția dintre acțiunile întemeiate pe art. 8 și cele pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 (distincție subliniată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 4/2017), Înalta Curte constată că aceasta este o dezvoltare a motivelor de casare formulate de recurentă, iar nu o excepție procesuală ca atare care să privească acțiunea.

În ceea ce privește argumentele aduse, prin care se invocă în esență faptul că din punct de vedere procesual, ipoteza reclamantului nu se încadra în cea avută în vedere de legiuitor la art. 9 alin. (4) din lege, Înalta Curte reține că acțiunea dedusă judecății în prezenta cauză se încadrează în criteriile avute în vedere de art. 9 din Legea nr. 554/2004, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

Astfel, prin Decizia nr. 4/2017, Curtea Constituțională a statuat următoarele:

"44. Având în vedere aceste aspecte, Curtea constată că dispozițiile art. 9 alin. (4) nu sunt aplicabile decât în ipoteza în care vătămarea este rezultatul însăși adoptării ordonanței Guvernului, iar nu și în ipotezele în care vătămarea este mediată prin actul/acțiunea/omisiunea autorității administrative, cazuri în care sunt incidente prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004 și, implicit, prevederile art. 509 alin. (1) pct. 11 din C. proc. civ., referitoare la revizuirea hotărârii pronunțate, dacă Curtea a declarat neconstituțională prevederea ce a făcut obiectul excepției invocate în acea cauză. Așa fiind, Curtea reține că sfera de incidență a celor două norme legale - art. 8, respectiv art. 9 -, este diferită, legiuitorul distingând, prin ipoteza de aplicare a acestora, situațiile juridice care sunt guvernate de fiecare dintre ele."

Astfel, nu se poate contesta diferența existentă între cele două tipuri de acțiuni aflate la îndemâna persoanelor vătămate: art. 8 reprezintă cadrul general pentru înlăturarea vătămării provocate prin acte administrative cu caracter individual, acțiuni sau omisiuni ale organelor administrative, admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ fiind condiționată de parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din lege și de respectarea unor termene legale; art. 9 alin. (4) reprezintă situația de excepție, în care persoana vătămată formulează acțiunea principală de anulare a actului administrativ individual, însoțind această cerere de decizia Curții Constituționale prin care se constată neconstituționalitatea actului normativ emis de Guvern.

Condiția impusă de lege pentru a se putea avea acces la cea de a doua acțiune este aceea ca actul vătămător să fie rezultatul însuși al adoptării ordonanței Guvernului (cu alte cuvinte, vătămarea să fie directă, iar nu mediată).

Or, în prezenta cauză, o asemenea condiție este îndeplinită; existența existența actului administrativ individual vătămător este integral izvorâtă din considerentele O.U.G. nr. 77/2013, în lipsa căreia nu ar fi existat nici actele intermediare de aplicare.

În consecință, astfel cum prima instanță a stabilit în mod corect, actele și măsurile adoptate în baza ordonanței de urgență a guvernului, care a fost declarată neconstituțională prin Decizia CCR nr. 55/3.02.2014, sunt, la rândul lor, afectate de viciul de neconstituționalitate, viciu al cărui singur remediu îl reprezintă anularea respectivelor acte, emise în aplicarea unor prevederi din actul normativ neconform Constituției României.

c)În ceea ce privește motivele de recurs formulate de recurentul-pârât Penitenciarul Miercurea Ciuc, se constată mai întâi că, într-adevăr, prima instanță a omis să soluționeze excepția lipsei calității procesuale pasive a acestuia raportat la capetele 2 și 3 ale cererii, deși a fost invocată ca atare de către recurent.

Deși recurentul a invocat în motivarea recursului cazul de casare de la alin. (6) al art. 488 din C. proc. civ., o asemenea critică se subscrie cazului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Fiind o excepție de ordine publică, aceasta poate fi invocată și direct în faza procesuală a recursului, pe calea motivelor de recurs, omisiunea primei instanțe de soluționare a acesteia neîmpiedicând reiterarea lor pe calea recursului.

În ceea ce privește temeinicia excepției, raportat la petitul nr. 2 al cererii (reîncadrarea reclamantului pe funcția de șef birou I), recurentul a invocat faptul că, potrivit prevederilor art. 4 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 1662/C/2011, competența material-administrativă în reîncadrarea unui funcționar public cu statut special pe o funcție de conducere, revine exclusiv Directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, iar nu Administrației Naționale a Penitenciarelor, conducerii Penitenciarului Miercurea Ciuc revenindu-i doar competența aplicării Deciziei emise în acest sens de către ordonatorul său secundar de credite.

Înalta Curte reține că, într-adevăr, potrivit art. 4 și 6 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 1662/C/2011, competența de a dispune reîncadrarea reclamantului pe funcția de conducere revine doar directorului ANP, iar nu și directorului penitenciarului. Însă, evaluarea calității procesuale pasive se face pe ansamblul acțiunii, iar nu raportat la fiecare capăt de cerere în parte; fiecare dintre părâți va pune în executare cele dipsuse de instanță, în limitele competențelor legale ce le revin. Cât timp s-a solicitat și anularea unei decizii emise de recurentul-pârât, acesta are calitate procesuală pasivă în cauză, ca atare.

În ceea ce privește temeinicia excepției, raportat la petitul nr. 3 al cererii (calculul și plata drepturilor cuvenite în integralitatea lor de la data schimbării din funcție și până în prezent), recurentul a arătat că este ordonator terțiar de credite, în raport cu Administrația Națională a Penitenciarelor (ordonator secundar de credite) și Ministerul Justiției (ordonator principal de credite), potrivit prevederilor Hotărârii de Guvern nr. 1849/2004; și în cazul repunerii in drepturile anterioare, competența aparține, conform art. 5 alin. (1) lit. t) din O.M.J. nr. 1662/C/2011 tot directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Dincolo de argumentul deja expus, în sensul că evaluarea calității procesuale pasive se face pe ansamblul acțiunii, iar nu raportat la fiecare capăt de cerere în parte, se au în vedere și considerentele Deciziei nr. 13/2016 pronunțată de ICCJ într-un recurs în interesul legii, prin care s-a statuat în esență că ordonatorul principal de credite nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, această calitate revenind autorității publice cu care funcționarul public se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparține prerogativa stabilirii și acordării drepturilor salariale (prg. 47 din decizia amintită).

d)Recurenții-pârâți Administrația Națională a Penitenciarelor și Penitenciarul Miercurea Ciuc au mai invocat, drept temei de casare, prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susținând că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază ori cuprinde motive contradictorii.

Din perspectiva acestor critici, reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar și în condițiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

În privința lipsei motivelor pe care se întemeiază sentința recurată, este evident că o astfel de critică are un caracter neîntemeiat, hotărârea primei instanțe fiind amplu motivată, răspunzând chestiunilor de fapt și de drept care au fost supuse judecății în fața sa.

Totodată, criticile recurenților sub aspectul existenței unor motive contradictorii sunt pur formale, nefiind arătate, în concret, aspectele contradictorii existente în considerentele hotărârii atacate.

Prin urmare, Înalta Curte reține caracterul nefondat al recursurilor formulate de pârâți, în privința criticilor întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.

II.5.4. Temeiul procesual al soluției date recursurilor

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., raportat la prevederile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate, ca neîntemeiate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Justiției, Penitenciarul Miercurea Ciuc și Administrația Națională a Penitenciarelor împotriva sentinței nr. 50 din 7 mai 2015 a Curții de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal pronunțate în dosar nr. x în contradictoriu cu intimatul-reclamant A., ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 martie 2018.