ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1173/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 04 septembrie 2015, pe rolul Judecătoriei Vaslui, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, a solicitat anularea Deciziei nr. 483/2013 pentru aprobarea Metodologiei privind acordarea recompenselor pentru persoanele aflate în custodia Administrației Naționale a Penitenciarelor, emisă de pârâtă. 1.

Prin Sentința civilă nr. 410 din 16 februarie 2016, Judecătoria Vaslui a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. 1.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 12 aprilie 2016. 2. Soluția instanței de fond 2.1. Prin Sentința civilă nr. 1818 din 30 mai 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, a anulat în parte Decizia nr. 438/30.04.2013, emisă de Directorul General al pârâtei Administrația Națională a Penitenciarelor, cu privire la modalitatea de calcul a creditelor în mod diferențiat, în sensul neraportării pentru toate activitățile/programele din Anexa 3 a acestei Decizii la criteriul "4 credite - zi câștig", cf. lit. A), alin. (1) din Anexa 3, menținând în rest decizia atacată. Totodată, prima instanță a dispus ca taxa judiciară de timbru în cuantum de 50 de RON, pentru care reclamantul a beneficiat de măsura ajutorului public judiciar, să fie suportată de stat. 2.2. Prin încheierea din 27 iunie 2016, s-a dispus îndreptarea, din oficiu, a erorilor materiale strecurate în minuta și dispozitivul Sentinței civile nr. 1818/30.05.2016, în sensul că, în loc de "cf. lit. A), alin. (1) din Anexa 3" se va menționa "cf. lit. A), alin. (1) din Anexa 4". 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 1818/30.05.2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamantul A., cât și pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor. 3.1. În susținerea recursului, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (astfel cum s-a reținut prin raportul întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului), reclamantul A. a învederat că Decizia nr. 438/2013, ce a făcut obiectul litigiului, a fost abrogată pe parcursul judecății cauzei în fața instanței de fond, fiind înlocuită de Decizia nr. 443/2016 privind Normele metodologice și acordarea creditelor și recompenselor, emisă de aceeași pârâtă, care menține criteriile discriminatorii din Decizia nr. 438/2013. În consecință, recurentul-reclamant solicită instanței de recurs să se pronunțe și să dispună cu privire la legalitatea Deciziei nr. 443/2016, și nu a Deciziei nr. 438/2013, care a fost abrogată. Prin cererea înregistrată la dosarul instanței de recurs la data de 18 februarie 2019, recurentul-reclamant a solicitat și obligarea pârâtei la plata sumei de 46.000 RON, cu titlu de prejudiciu produs ca urmare a emiterii Deciziei nr. 438/2013 3.2. În susținerea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor a solicitat casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată. O primă critică formulată de pârâtă se referă la împrejurarea că, la data pronunțării sentinței atacate, Decizia 438/30.04.2013, emisă de Directorul General al pârâtei Administrația Națională a Penitenciarelor era abrogată încă din data de 11.04.2016, potrivit art. 3 din H.G. nr. 157/2016 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 254/2013. Prin urmare, recurenta-pârâtă apreciază că se impunea respingerea cererii de chemare în judecată ca rămasă fără obiect, fiind discutabilă și existența unui interes actual al reclamantului în susținerea cererii de anulare a unui act administrativ abrogat după sesizarea instanței de judecată. Totodată, recurenta-pârâtă arată că reclamantul nu a solicitat, prin cererea de chemare în judecată, și recunoașterea dreptului pretins, astfel încât hotărârea judecătorească nu produce efecte pentru trecut. În ceea ce privește fondul cauzei, recurenta-pârâtă critică argumentele instanței de judecată prin care se susține că persoanele cu grad de invaliditate nu pot desfășura activități lucrative, precum și pe acelea în care se arată că Decizia nr. 438/2013 dezavantajează persoanele care participă la activități educative, față de cele care participă la activități lucrative, prin introducerea unui sistem diferențiat de calcul al numărului de credite. Astfel, recurenta-pârâtă arată că persoanele condamnate pot fi selecționate pentru muncă, în raport de regimul de executare, de calificările, deprinderile și de aptitudinile acestora, precum și de vârstă, stare de sănătate și măsurile de siguranță dispuse. Astfel, un deținut orb nu poate fi selecționat pentru o muncă ce necesită în mod obligatoriu exercitarea funcției vizuale. La stabilirea cuantumului numărului de credite alocat fiecărei activități regăsite în Anexa 3 a deciziei s-a ținut cont de complexitatea și durata normală a unei activități, iar în activităților lucrative menționate în Anexa 4 s-a stabilit un mod de calcul al numărului de credite în funcție de zile câștig, respectiv în funcție de durata și regimul de prestare a muncii. Prin urmare, recurenta-pârâtă concluzionează că acest mod de calcul nu încalcă normele constituționale și nu are ca efect dezavantajarea persoanelor care participă la activități educative, față de persoanele care participă la activități lucrative.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 10.10.2016 recurentul-reclamant A. solicitat respingerea recursului declarat de pârâtă, ca nefondat. 4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24.10.2016, recurenta-pârâtă Administrația Națională a Penitenciarelor a invocat excepția nulității și excepția inadmisibilității recursului declarat de reclamantul A., iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 25 aprilie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin Rezoluția din 16 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs II.1. Examinând recursul declarat de reclamantul A., în raport de actele și lucrările dosarului, de sentința recurată, precum și de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: Prin recursul declarat în cauză, învederând că Decizia emisă de pârâtă sub nr. x/2013, a cărei anulare fusese solicitată prin cererea de chemare în judecată, a fost abrogată pe parcursul judecării cauzei în fața instanței de fond, reclamantul a solicitat instanței de recurs să se pronunțe asupra legalității Deciziei nr. 443/2016, emisă de aceeași pârâtă, având același obiect de reglementare cu decizia abrogată, arătând că și acest act administrativ cuprinde criterii discriminatorii cu privire la modul de calcul al creditelor și recompenselor. Având în vedere susținerile reclamantului, Înalta Curte constată că motivul de recurs formulat reprezintă, în realitate, o cerere nouă, prin care se tinde la schimbarea obiectului cererii de chemare în judecată. Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.: "În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ: "Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune." În cauză, unica critică de nelegalitate a hotărârii de fond, formulată de reclamant, nu privește soluția ori considerentele sentinței atacate, raportate la actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat, ci reclamantul adresează o cerere nouă instanței de judecată, vizând analizarea legalității unui alt act administrativ, cerere depusă direct în dosarul instanței de recurs, fără ca pretențiile sale să fi fost analizate anterior de instanța de fond competentă. Or, o astfel de cerere contravine atât textelor de lege anterior citate, cât și dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări și a administra probe față de pretențiile reclamantului. Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac și determină caracterul nefondat al recursului declarat de reclamant. Aceste concluzii sunt aplicabile mutatis mutandis și cererii depuse de reclamant pe parcursul judecării recursului, prin care a solicitat obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri în sumă de 46.000 RON, ca urmare a prejudiciului ce i-a fost creat prin emiterea Deciziei nr. 438/2013. Această cerere a fost formulată, pentru prima dată, în recurs, instanța de fond nefiind învestită cu analizarea și soluționarea unui petit privind acordarea de despăgubiri. Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analizarea unei cereri noi, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului. Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A. II.2. Cu privire la recursul declarat de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, în raport de actele și lucrările dosarului și de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: Înalta Curte va examina, cu prioritate, critica de nelegalitate formulată de pârâtă cu privire la lipsa de interes a cererii de chemare în judecată, motivată de inexistența unui petit al acțiunii vizând recunoașterea dreptului pretins. Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat anularea Deciziei nr. 438/2013, emisă de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, apreciind că modul de calcul stabilit prin acest act administrativ cu privire la creditele și recompensele acordate persoanele aflate în custodia pârâtei defavorizează persoanele care nu pot participa, din motive obiective, la activitățile lucrative și participă doar la activitățile educative, sociale ori psihologice. Înalta Curte constată că Decizia nr. 438/2013, contestată în cauză, are caracterul unui act administrativ normativ, raportat la întinderea efectelor juridice pe care le produce, întrucât se adresează unui număr nedeterminat de subiecți și cuprinde reglementări cu caracter general referitoare la sistemul de creditare a participării deținuților la activitățile desfășurate la locul de deținere. Dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 permit atacarea unui act administrativ cu caracter normativ printr-o acțiune în anulare, întemeiată pe dispozițiile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, dar, ca în cazul oricărei cereri în justiție, persoana care se consideră vătămată prin acest act trebuie să justifice interesul procesual al acțiunii, respectiv folosul practic urmărit prin înlăturarea, totală sau parțială, a prevederilor contestate. Interesul procesual capătă un caracter specific în acțiunile vizând anularea unui act administrativ normativ, întrucât, nefiind adresate uneia sau mai multor persoane determinate, posibilele efecte prejudiciabile ale actului administrativ normativ nu decurg direct din emiterea sa, ci din actele administrative eliberate individual. Actul administrativ normativ, prin el însuși, nu produce efecte în persoana sau patrimoniul reclamantului care îl contestă, ci aceste efectele sunt generate de actele administrative individuale, emise în aplicarea și cu respectarea actului administrativ normativ. Așadar, prin cererea vizând doar anularea actului administrativ cu caracter normativ, în lipsa unei cereri vizând anularea actului administrativ individual și recunoașterea dreptului pretins, formulată în aceeași cauză ori într-un litigiu distinct, reclamantul nu justifică un interes personal, determinat și actual în susținerea acțiunii, înlăturarea de către instanța de judecată a prevederilor actului administrativ normativ contestat neproducând efecte în privința situației sale personale. Raportând aceste considerente de ordin teoretic la cauza de față, Înalta Curte constată că reclamantul A. nu a solicitat anularea actului sau a actelor administrative individuale, presupus vătămătoare, printr-un petit formulat în cadrul cererii de chemare în judecată ce face obiectul litigiului de față și nici nu a făcut dovada existenței unei astfel de solicitări înregistrate distinct pe rolul instanței de contencios administrativ. Pe cale de consecință, Înalta Curte apreciază că acțiunea introductivă nu respectă condițiile prevăzute de art. 33 C. proc. civ., raportat la art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamantul nejustificând un interes personal, determinat și actual în susținerea cererii de chemare în judecată, aspect de natură a conduce la reformarea soluției instanței de fond. În raport de caracterul fondat al criticii de nelegalitate privind lipsa de interes a cererii de chemare în judecată, Înalta Curte apreciază a fi inutilă analizarea celorlalte motive de recurs invocate de pârâtă, acestea neputând conduce la pronunțarea unei soluții diferite. Pentru aceste considerente, constatându-se incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, va dispune casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca lipsită de interes.