ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 631/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 631/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de fond

Curtea de Apel Galați,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 220 din 24

octombrie 2013, a admis acțiunea formulată de reclamanta D.L. în

contradictoriu cu pârâta A.N.P., a constatat nulitatea absolută a Deciziei nr. 483

din 10 iunie 2013 emisă de către directorul general al A.N.P., a dispus

restituirea către reclamantă a drepturilor salariale reținute în baza

deciziei de sancționare, dar și plata către aceasta a cheltuielilor

de judecată în sumă de 90 lei. Totodată, instanța a luat act de

renunțarea reclamantei la judecarea capătului de cerere având ca obiect

suspendarea efectelor deciziei contestate în cauză.

2.

Calea de atac exercitată

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs pârâta A.N.P., care a solicitat

desființarea acesteia și respingerea acțiunii reclamantei.

În

motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.

6 și 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată

nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și a fost dată cu aplicarea

greșită a normelor de drept material.

În

dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurentă

critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor

fi prezentate în continuare.

-

În mod eronat s-a reținut că sunt aplicabile prevederile art. 117 din

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu

modificările și completările ulterioare, precum și cele ale art. 268 alin.

(2) lit. b) din Legea nr. 53/2003 privind C. muncii.

-

Instanța a făcut o paralelă forțată cu dispozițiile art. 89 din

Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut

special din A.N.P., cu modificările și completările ulterioare, care

stabilesc că această lege se completează cu normele cuprinse în legislația

muncii.

Trimiterea

din Legea nr. 293/2004 vizează aplicarea legislației muncii exclusiv sub

aspectele nereglementate de lege sau de actele normative subsidiare și

doar în măsura în care nu contravin dispozițiilor acestei legi.

-

Dispoziția de sancționare contestată cuprinde toate elementele cerute

de lege, inclusiv temeiurile juridice în baza cărora s-au stabilit abaterile

disciplinare și s-a aplicat sancțiunea.

-

Obligația profesională a intimatei de a efectua activități de control

rezultă din fișa postului.

2.

Apărările formulate în cauză

Intimata

D.L. a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca

nefondat.

Partea

a prezentat istoricul situației de fapt și a răspuns punctual la

motivele de recurs, după cum urmează.

-

Actul administrativ de sancționare disciplinară nu a fost motivat în mod

corespunzător de către emitentul său, fapt ce a condus la constatarea

nulității sale de către judecătorul fondului cauzei. Această soluție

este în consonanță cu cele statuate de Curtea Constituțională prin

decizia nr. 319 din 29 martie 2007.

În

concret, în actul de constatare al echipei de control, precum și în actul

de sesizare al comisiei de disciplină s-au reținut neîndeplinirea

obligațiilor prevăzute în art. 256-257 din Ordinul M.J. nr. 1676/C/2010

pentru aprobarea Regulamentului privind siguranța locurilor de

deținere din subordinea A.N.P. Însă, aceste dispoziții normative

stabilesc obligații exclusiv pentru directorul unității și

directorul adjunct pentru siguranța deținerii și regim

penitenciar.

-

Recurenta ignoră întregul probatoriu administrat în fața primei

instanțe din care rezultă în mod indubitabil faptul că directorul

economico-administrativ nu a avut obligația de a efectua controale la

G.A.Z. Șendreni în perioada 14 martie 2012 - 03 februarie 2013.

-

Dreptul la apărare al funcționarului public a fost încălcat, în

condițiile în care actul administrativ analizat a fost pus în executare la

2 zile de la momentul formulării contestației administrative.

în recurs

În

cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a

recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 03 decembrie 2014,

recursul a fost admis în principiu, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (7)

C. proc. civ.

2.

Soluția instanței de recurs

Analizând

sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor

expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este

fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în

continuare.

Controlul

judiciar declanșat de intimata-reclamantă are ca obiect verificarea legalității

Deciziei nr. 483 din 10 iunie 2013 emisă de către directorul general al A.N.P.,

prin care acesteia i s-a aplicat sancțiunea disciplinară a diminuării

drepturilor salariale cu 10 % pe o perioadă de 2 luni.

Instanța

de primă jurisdicție a admis acțiunea reclamantei și a anulat

decizia de sancționare dedusă judecății, reținând, în

esență, faptul că aceasta nu respectă cerințele impuse de art. 268 alin.

(2) lit. b) din Legea nr. 53/2003 privind C. muncii, în condițiile în

care, pe de o parte, niciuna dintre prevederile legale sau regulamentare

nominalizate în cadrul său nu statua în sarcina intimatei obligația

efectuării unei activități de control la G.A.Z. Șendreni, iar pe de

altă parte, o astfel de obligație nu rezultă nici din fișa postului.

Emitentul actului s-a limitat la indicarea unor dispoziții normative

generice privind procedura de cercetare disciplinară a funcționarilor publici

cu statut special din cadrul A.N.P.

Această

soluție nu este împărtășită de către instanța de control judiciar.

Reevalând

întregul material probator administrat în cauză, inclusiv în etapa recursului,

și răspunzând, în același timp, la criticile formulate de recurentă,

dar și la apărările intimatei, Înalta Curte reține următoarele:

1.1.

Referitor la respectarea principiului motivării actului administrativ

Pe

acest aspect, Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este

motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul

său în consideră justificat.

Motivarea

reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel

spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul

unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale.

Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului

instituției emitente a actului.

Așadar,

motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență

antrenează invaliditatea actului.

Motivarea

urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a

procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să

verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să

exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din

această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc

raționamentele instituției care a emis actul.

De

asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului

adoptat.

O

motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă

a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau

nevalabilitatea lui.

În

cauza de față, Înalta Curte apreciază că actul dedus judecății este motivat în

mod corespunzător, în condițiile în care în preambulul său emitentul a făcut

trimitere la Referatul Comisiei de disciplină nr. 27824/2013 ce cuprinde

propunerea de sancționare a intimatei, dar și la temeiurile juridice

concrete ce fundamentează măsura sancționării disciplinare a părții.

Împrejurarea

că emitentul actului administrativ aflat în litigiu nu a reluat in extenso

concluziile din referatul Comisiei de disciplină anterior nominalizat nu poate

conduce la sancțiunea extremă a constatării nulității acestuia, câtă vreme, așa

cum s-a arătat, actul aflat în discuție trimite la consemnările făcute în

cuprinsul acestui referat.

Mai

mult decât atât, în cadrul deciziei au fost descrise abaterile disciplinare

avute în vedere la aplicarea sancțiunii: ”atitudinea tolerantă față

de comiterea unor abateri disciplinare de către subordonați,

neglijență și superficialitate manifestată în îndeplinirea

atribuțiilor de serviciu, a dispozițiilor legale sau a celor primite

de la șefii ierarhici ori de la autoritățile anume abilitate de lege

și neexecutarea, cu profesionalism și în termenul stabilit, a tuturor

atribuțiilor de serviciu stabilite prin fișa postului, precum și

a dispozițiilor date de către conducătorii ierarhici. Concret, d-na

subcomisar de penitenciare se face vinovată de faptul că nu a desfășurat

nicio activitate de control la G.A.Z. Șendreni.”

Măsura

analizată în cauza de față s-a întemeiat în drept pe următoarele

dispoziții legale și regulamentare precizate în actul administrativ:

-

Art. 68 alin. (1), art. 48 lit. d), art. 69 lit. b) și n), art. 70 lit. b), art.

71, art. 72 și art. 73 din Legea nr. 293/2004 privind statutul funcționarilor

publici din A.N.P., republicată;

-

Art. 33 din Regulamentul privind modul de constituire, organizare și

desfășurare a activității comisiilor de disciplină din A.N.P. și din unitățile

subordonate, aprobat prin Ordinul M.J. nr. 2856/C/2004, cu modificările și

completările ulterioare;

-

Art. 5 lit. s) din Ordinul nr. 1662/C din 1 august 2011 pentru aprobarea

Competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiției,

directorului general al A.N.P. și directorilor unităților subordonate acesteia;

-

Art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcționarea și

atribuțiile A.N.P., cu modificările și completările ulterioare.

Contrar

concluziei la care a ajuns judecătorul fondului, Înalta Curte reține

faptul că intimatei, în calitate de funcționar public cu statut special în

cadrul A.N.P., îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr.  293/2004 privind

Statutul funcționarilor publici cu statut special din A.N.P., cu

modificările și completările ulterioare, precum și cele ale Ordinului

M.J. nr. 2856/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind modul de

constituire, organizare și desfășurare a activității comisiilor

de disciplină din A.N.P. și din unitățile subordonate, cu

modificările și completările ulterioare.

Legea

nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici - legea cadru în

materie - este aplicabilă doar în măsura în care vizează anumite aspecte ce nu

sunt reglementate prin cele două acte normative cu caracter special anterior

nominalizate și nu cuprinde dispoziții contrare acestora din urmă,

conform principiului specialia generalibus derogant.

1.2.

Referitor la dreptul la apărare al intimatei

Din

actele dosarului rezultă faptul că autoritatea recurentă a respectat

prevederile din Secțiunea a 4-a a Legii nr. 293/2004, intitulată

”Procedura aplicării sancțiunilor disciplinare”, precum și pe cele

din Ordinului M.J. nr. 2856/C/2004.

În

concret, sancțiunea disciplinară a fost aplicată după efectuarea

cercetării prealabile a faptelor ce constituie abateri disciplinare

săvârșite de intimată, după audierea acesteia de către comisia de

disciplină din cadrul A.N.P., precum și după analizarea obiecțiunilor

formulate de parte la referatul comisiei de disciplină.

Intimata

a susținut faptul că i-a fost încălcat dreptul la apărare, deoarece actul

administrativ de sancționare disciplinară a fost pus în executare la două

zile de la momentul formulării contestației administrative împotriva

acestuia.

Înalta

Curte nu poate primi această susținere pentru argumentele ce vor fi expuse

în continuare.

Actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă).

De

aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu

alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza

legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o

bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din

acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație

de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare.

Într-adevăr,

prin cererea din data de 05 iulie 2013, intimata a solicitat directorului

general al A.N.P. suspendarea executării Deciziei nr. 483 din 10 iunie 2013,

însă, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea contenciosului

administrativ, o astfel de măsură este doar în competența instanței

specializate, iar nu a autorității publice emitente a actului

administrativ, fapt care, de altfel, a fost adus la cunoștința

părții prin răspunsul din data de 15 iulie 2013.

1.3.

Referitor la abaterile disciplinare imputate intimatei

Argumentul

principal avut în vedere de judecătorul fondului la pronunțarea

soluției de anulare a Deciziei nr. 483 din 10 iunie 2013 a fost acela că

atât dispozițiile legale individualizate în cuprinsul actului, cât și

mențiunile din fișa postului nu stabileau obligația intimatei de

a efectua activități de control.

Această

susținere nu este împărtășită de instanța de control judiciar.

Astfel,

conform art. 48 lit. d) din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările

ulterioare, funcționarul public cu statut special din sistemul

administrației penitenciare are obligația ”să execute, cu

profesionalism și în termenul stabilit, toate atribuțiile de serviciu

stabilite prin fișa postului, precum și dispozițiile date de

conducătorii ierarhici.”

În

concret, după cum s-a mai precizat, intimatei i s-a imputat că a avut o atitudine

tolerantă față de comiterea unor abateri disciplinare de către

subordonați, că a manifestat neglijență și superficialitate în

îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, stabilite prin fișa postului,

urmare a faptului că nu a efectuat controale la G.A.Z. Șendreni.

Faptele

descrise în decizia contestată în cauza de față sunt prevăzute ca abateri

disciplinare de art. 69 lit. b) din Legea nr. 293/2004, cu modificările și

completările ulterioare, - neglijență și superficialitate manifestată

în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, a dispozițiilor legale

și a celor primite de la șefii ierarhici ori de la autoritățile

anume abilitate de lege - și, respectiv, de art. 69 lit. n) din

același act normativ - atitudine tolerantă a conducătorilor ierarhici

față de comiterea unor abateri disciplinare de către subordonați.

Dintre

atribuțiile funcționale pe care intimata le avea, în calitate de

director adjunct penitenciar (economico-administrativ), menționate în

fișa postului întocmită la data de 23 august 2012 Înalta Curte apreciază

că prezintă relevanță pe aspectele analizate următoarele:

-

organizează și îndrumă activitatea de întreținere și

reparații curente, a tuturor imobilelor unității, a lucrărilor de

reparații capitale, precum și lucrările de investiții la

obiectivele aprobate;

-

organizează și îndrumă activitatea de cazare, echipare și hrănire a

efectivelor de cadre și deținuți, conform dispozițiilor legale

în vigoare, verifică activitatea gospodăriei agrozootehnice, precum și a

atelierelor de reparații și întreținere ce funcționează în

unitate;

-

conduce operațiunile privind inventarierile periodice, a inventarierilor

anuale și evaluare a patrimoniului unității pentru toate materialele

și mijloacele din dotare (face propuneri de constituire a comisiilor de

inventariere, instruirea și urmărirea legalității acestora).

În

cererea de chemare în judecată, intimata a menționat faptul că, în urma

raportului ce i-a fost prezentat la data de 23 august 2012 de către șeful

secției exterioare Șendreni, raport în care se arăta că au apărut

fisuri în pereții unei camere de deținere de la această secție,

a dispus prin rezoluție scrisă să se întocmească documentele legale pentru

efectuarea reparației și a desemnat ca responsabili pe tehnicianul

constructor și pe șeful serviciului logistic. Totodată, intimata a

arătat că, în perioada septembrie - noiembrie 2012, s-a deplasat la G.A.Z. Șendreni

și a constatat că s-au efectuat reparațiile dispuse la imobil,

deoarece existau întărituri cu gled pe pereți.

Însă,

ceea ce s-a imputat intimatei a fost faptul că, în perioada noiembrie 2012 -

februarie 2013, nu a efectuat controale la această unitate, aspect care nu a

putut fi combătut prin probatoriile administrate în cauză.

Mai

mult decât atât, dacă intimata ar fi făcut control în acest interval de timp ar

fi observat faptul că la secția exterioară Șendreni nu s-au realizat

doar lucrări de reparații la pereții exteriori, ci s-a ridicat chiar

un etaj, fără să existe documentația legală pentru o astfel de

construcție.

Totodată,

cu ocazia audierii de către comisia de disciplină, intimata a arătat faptul că,

pe toată perioada anului 2012, Penitenciarul Galați pentru secția exterioară

Șendreni nu a solicitat la A.N.P. - D.E.A. - Serviciul Cazarmare,

Construcții-Investiții o aprobare de lucrări, după cum impuneau

dispozițiile Deciziei directorului general al A.N.P. nr. 328/2010 pentru

aprobarea normelor tehnice pentru lucrări de întreținere și

reparații curente la clădirile și construcțiile speciale din

patrimoniul A.N.P. și unităților subordonate.

Ca

atare, Înalta Curte apreciază că intimata a săvârșit abaterile

disciplinare descrise în actul administrativ contestat și că emitentul

acestuia a individualizat corect temeiurile juridice ce sunt aplicabile în

cauză.

În

fine, practica judiciară invocată de intimată, respectiv Decizia nr. 641 din 12

februarie 2012 pronunțată de Înalta Curte de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul

nr. 1228/44/2012 nu prezintă nicio relevanță în cauza de față.

În

acest sens, instanța are în vedere faptul că, în cadrul litigiului

soluționat prin acest dosar, s-au analizat alte acte administrative de

sancționare disciplinară a intimatei, ce au avut la bază raportul

Inspecției Penitenciarelor nr. 92200/D/P din 19 decembrie 2011, iar nu

referatul Comisiei de disciplină din 2013. În plus, instanța a analizat

alte aspecte, respectiv încălcarea principiului unicității

sancțiunii, prevăzut de art. 17 lit. g) din Ordinul M.J. nr. 2856/2004,

dar și aplicarea sancțiunilor disciplinare pe baza unui probatoriu

insuficient.

În

consecință, instanța de control judiciar apreciază că sunt fondate

motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc.

civ.

2.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru

toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va respinge

acțiunea reclamantei, astfel cum a fost restrânsă, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de pârâta A.N.P. împotriva sentinței nr. 220/2013 din 24 octombrie 2013 pronunțată

de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantei D.L., astfel cum a fost

restrânsă, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 13 februarie 2015.