ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2546/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. x/2015 la data de 11.01.2016, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate București, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.12.2015 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. În fapt, a motivat reclamantul că prin raportul de evaluare nr. x/18.12.2015 s-a reținut în sarcina sa, de către ANI, că în perioada 02.08.2012 - 06.04.2015 a deținut atât funcția de Primar cât și cea de Președinte, membru în Consiliul de Administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși, considerându-se astfel că s-a aflat în situația de incompatibilitate stipulată la art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința nr. 56 din 26.05.2016 Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, astfel cum a fost formulată și completată, acțiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/18.12.2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 56 din 26.05.2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că hotărârea instanței de fond este nelegală. Conform disp.art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu funcția de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice". Pe de altă parte, în conformitate cu dispozițiile art. 169 din Legda nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății "(3) Spitalele se organizează și funcționează, în funcție de regimul proprietății, în: a) spitale publice, organizate ca instituții publice". Din aplicarea coroborată a dispozițiilor sus-menționate, rezultă în mod evident încălcarea de către A. a regimului juridic al incompatibilităților, prin exercitarea simultană a funcției de primar și a calității de membru în Consiliul de Administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși - instituție publică. Legea nr. 95/2006 prevede obligativitatea primarului de a desemna un reprezentant al său în Consiliul de Administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși, și anume o altă persoană din aparatul său de specialitate pentru a nu se genera o incompatibilitate de genul celei prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Legiuitorul a stabilit foarte clar care sunt incompatibilitățile funcției de primar, una dintre acestea fiind și calitatea de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice.

Apărările formulate în cauză. Prin concluziile depuse la dosar, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate. În acest sens arată că, printre atrivuțiile Primarului, stipulate imperativ de Legea nr. 95/2006 sunt incluse și cele de la art. 63 alin. (1) lit. a) (...a) atribuții exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condițiile legii) raportate la alin. (2) (...în temeiul alin. (1) lit. a) primarul ...asigură funcționarea serviciilor publice locale de profil). De asemenea, potrivit art. 63 alin. (5) "...în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (1) lit. d) primarul: a) coordonează realizarea serviciilor publice de interes local (prestate prin interrmediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes local". Prin urmare, primarul a participat în calitate de membru în C.A.-urile spitalelor de interes local, în exercitarea atribuțiilor sale, stipulate imperativ de legea organică ce reglementează raporturile de drept administrativ dintre autoritatea executivă și celelalte instituții de interes local, precum Spitalul Orășenesc Buhuși (definit ca instituție de interes local, conform art. 169 din Legea nr. 95/2006). Aria specială de exercitare a atribuțiilor ce reveneau acestuia, în calitate de reprezentant al UAT-ului în unitatea spitalicească, este completată de prevederile derogatorii din Legea nr. 215/2001, conform cărora "Primarul conduce serviciile publice locale - art. 61 alin. (5). Prezența intimatului-reclamant în Consiliul de Administrație a Spitalului nu poate aduce atingere valorilor protejate de principiile care au stat la baza adoptării pachetului privind incompatibilitățile și conflictele de interee.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității raportului de evaluare nr. x/18.12.2015 prin care au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților în perioada 02.08.2012 - 06.04.2015 întrucât intimatul-reclamant A. a deținut simultan atât funcția de primar al orașului Buhuși, cât și funcția de președinte, membru în Consiliul de administrație al Spitalului Buhuși, încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. Prima instanță a admis acțiunea reclamantului și a anulat Raportul de evaluare nr. x/18.12.2015, întocmit de Agenția Națională de Integritate reținând că, într-adevăr, nu se poate îndeplini o funcție publică care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice, dacă în același timp o persoană este angrenată și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două calități ar putea duce la atingerea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept. Însă, nu aceasta este ipoteza speței de față, aici aflându-ne în situația unui mandat legal conferit primarului de unitatea administrativ-teritorială și de un mandat convențional ce-l poate da primarul altei persoane pentru reprezentarea intereselor unității administrativ teritoriale în unitatea sanitară, având în vedere tocmai rolul și atribuțiile unității administrativ teritoriale în administrarea și finanțarea unităților sanitare, în general, și în cazul de față, în particular. Ca atare, primarul nu poate fi considerat incompatibil atunci când exercită chiar atribuțiile pe care însăși legea i le conferă. Din această perspectivă, semnalează existența unor soluții legislative contradictorii, imposibil de aplicat în cadrul legislativ în vigoare. Prin motivele de recurs formulate, pârâta arată că hotărârea instanței de fond este nelegală în raport de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și art. 169 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății. Înalta Curte constată că, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice". Acest text de lege instituie o serie de incompatibilități care reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și combaterea corupției, măsuri ce au ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice, iar odată cu instituirea interdicției exercitării simultane a două funcții considerate incompatibile, dintre care cel puțin una are caracter electiv, legiuitorul a conceput un mecanism care să permită exercitarea deplină și nestingherită a dreptului de a fi ales. Instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin potrivit Constituției, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public. De asemenea, relevante sunt și dispozițiile art. 186 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății: (1) În cadrul spitalului public funcționează un consiliu de administrație format din 5 - 8 membri, care are rolul de a dezbate principalele probleme de strategie, de organizare și funcționare a spitalului. (2) Membrii consiliului de administrație pentru spitalele publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sunt: a) 2 reprezentanți ai Ministerului Sănătății sau ai direcțiilor de sănătate publică județene sau a municipiului București, iar în cazul spitalelor clinice un reprezentant al Ministerului Sănătății sau al direcțiilor de sănătate publică județene sau a municipiului București; b) 2 reprezentanți numiți de consiliul județean ori consiliul local, după caz, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, din care unul să fie economist; c) un reprezentant numit de primar sau de președintele consiliului județean, după caz; d) un reprezentant al universității sau facultății de medicină, pentru spitalele clinice; e) un reprezentant al structurii teritoriale a Colegiului Medicilor din România, cu statut de invitat; f) un reprezentant al structurii teritoriale a Ordinului Asistenților Medicali Generaliști, Moașelor și Asistenților Medicali din România, cu statut de invitat. Textul de lege sus-citat statuează în mod expres că membrii consiliului de administrație dezbat principalele probleme de strategie, de organizare și funcționare a spitalului. Instanța de fond a reținut că incompatibilitatea funcției de primar cu anumite funcții private nu este o condiție de eligibilitate, iar înlăturarea ei depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calități incompatibile. Or, în speță, fiind vorba de un spital public, primarul nu are drept de opțiune, ci însăși legea îl obligă să dețină o astfel de calitate - aceea de membru în consiliul de administrație al spitalului. Înalta Curte nu împărtășește această dezlegare deoarece, în speța de față, incompatibilitatea este generată exclusiv de cumularea calității de primar cu cea de membru în consiliul de administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși, iar prima instanță în mod greșit a reținut că starea de incompatibilitate este înlăturată prin faptul că, primarul are rolul de garant, în raport de dispozițiile art. 63 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001. De asemenea, Înalta Curte constată că în punctul de vedere transmis către Agenția Națională de Integritate, intimatul-reclamant a arătat că activitatea desfășurată ca membru în Consiliul de Administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși nu a fost remunerată, iar titlul de membru al consiliului de administrație a fost unul onorific și de circumstanță, pentru creșterea capacității de încredere a cetățenilor și a cadrelor medicale în sistemul spitalicesc. Aceste apărări nu pot fi primite având în vedere că, prin Dispoziția nr. 53 din data de 27.03.2013 emisă de Spitalul Orășenesc Buhuși s-a menționat că intimatul-reclamant A. - primarul orașului Buhuși făcea parte din componența Consiliului de Administrație la nivelul Spitalului Orășenesc Buhuși, iar la art. 4 s-au menționat principale atribuții ale Consiliului de Administrație, după cum urmează: a) avizează bugetul de venituri și cheltuieli al spitalului, precum și situațiile financiare trimestriale și anuale; b) organizează concurs pentru ocuparea funcției de manager în baza regulamentului aprobat prin ordin al ministrului sănătății, al ministrului de resort sau, după caz, prin act administrativ al primarului unității administrativ-teritoriale, al primarului general sau al președintelui consiliului județean, după caz; c) aprobă măsurile pentru dezvoltarea activității spitalului în concordanță cu nevoile de servicii medicale ale populației; d) avizează programul anual al achizițiilor publice întocmit în condițiile legii; e) analizează modul de îndeplinire a obligațiilor de către membrii comitetului director și activitatea managerului și dispune măsuri pentru îmbunătățirea activității; f) propune revocarea din funcție a managerului și a celorlalți membri ai comitetului director în cazul în care constată existența situațiilor prevăzute la art. 180 alin. (1) și la art. 183 3 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare. Or, în cazul în care Consiliul de Administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși are ca atribuție între altele "organizarea concursului pentru ocuparea funcției de manager în baza regulamentului aprobat … prin act administrativ al primarului unității administrativ-teritoriale", rezultă, pe de o parte, că intimatul-reclamant, în calitate de președinte al consiliului de administrație, poate dispune organizarea concursului, iar pe de altă parte, în calitate de primar al unității administrativ-teritoriale, aprobă regulamentul de organizare a concurslui, prin act administrativ. Conform art. 144 1 din Legea nr. 31/1990 republicată, cu modificările și completările ulterioare:,,(1) Membrii consiliului de administrație își vor exercita mandatul cu prudența și diligența unui bun administrator. (2) Administratorul nu încalcă obligația prevăzută la alin. (1), dacă în momentul luării unei decizii de afaceri el este în mod rezonabil îndreptățit să considere că acționează în interesul societății și pe baza unor informații adecvate. (3) Decizie de afaceri, în sensul prezentei legi, este orice decizie de a lua sau de a nu lua anumite măsuri cu privire la administrarea societății. (4) Membrii consiliului de administrație își vor exercita mandatul cu loialitate, în interesul societății. (5) Membrii consiliului de administrație nu vor divulga informațiile confidențiale și secretele comerciale ale societății, la care au acces în calitatea lor de administratori. Această obligație le revine și după încetarea mandatului de administrator". Or, dispozițiile acestui articol de lege sunt pe deplin aplicabile Consiliului de administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși, în cadrul căruia dl. A. are calitatea de membru și care exercită implicit astfel de atribuții expres prevăzute de legiuitor. Înalta Curte constată că, intimatul-reclamant nu a administrat niciun înscris doveditor din care să rezulte că ar fi avut funcția de membru independent neexecutiv, ci, din contră, din înscrisurile administrate rezultă că acesta a exercitat în mod activ ambele funcții. Relevant este și procesul-verbal al ședinței ordinare a Consiliului Locasl Buhuși încheiat la data de 28.11.2014 din care rezultă că s-a supus la vot: punctul 6) inițiat de Primarul orașului Buhuși și a fost aprobat în unanimitate proiectul de Hotărâre privind aprobarea contului de execuție al exercițiului bugetar pe trimestrul III - 2014 al orașului Buhuși, al Spitalului orășenesc Buhuși, precum și al unităților de învățământ preuniversitar de pe raza orașului Buhuși; punctul 7) inițiat de Primarul orașului Buhuși și a fost aprobat în unanimitate proiectul de Hotărâre privind rectificarea bugetului local al orașului Buhuși și modificiarea listei de investiții a Consiliului Local Buhuși, rectificarea bugetului și modificarea listei obiectivelor de investiții ale Spitalului orășenesc Buhuși, precum și rectificarea bugetelor unor unități preuniversitare dee învățământ din orașul Buhuși pe anul 2014. Din situația de fapt expusă rezultă că, intimatul-reclamant în calitate de membru al Consiliului de Administrație al Spitalului Orășenesc Buhuși a participat la ședințele consiliului de administrație în care s-a avizat bugetul de venituri și cheltuieli ale acestei instituții, iar pe de altă parte a participat la ședințele Consiliului Local Buhuși în care s-au aprobat proiectele de Hotărâri cu privire la rectificarea bugetului Spitalului Orășenesc Buhuși. În consecință, deținerea simultană a celor două calități este o condiție atât esențială, cât și suficientă, pentru constatarea existenței stării de incompatibilitate. De asemenea, din actele dosarului rezultă că intimatul-reclamant se afla la al doilea mandat de primar al orașului Buhuși, validat prin încheierea nr. 868/22.06.2012 pronunțată de Judecătoria Buhuși pentru mandatul 2012-2016. În această situație, intimatul-reclamant trebuia să dea eficiență dispozițiilor art. 91 din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora: (1) "Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul prevazut la art. 88 alin. (2), după validarea celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validarii mandatului, într-o functie incompatibilă cu cea de ales local" coroborat cu alin. (3) "Alesul local poate renunța la funcția deținută inainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei sectiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi". Or, ignorând dispozițiile legale sus-citate, intimatul-reclamant A., în calitate de primar, a emis Dispoziția nr. 607/02.08.2012 prin care s-a desemnat în Consiliul de Administrație al Spitalului Buhuși, calitate pe care a exercitat-o până la data de 07.04.2015 când a renunțat la funcție, prin Demisia nr. 3208. În exercitarea atribuțiilor sale, primarul avea obligația să dea mandat altei persoane pentru reprezentarea intereselor unității administrativ teritoriale în unitatea sanitară, deoarece acesta nu poate îndeplini o funcție publică care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice, dacă în același timp este angrenat și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două calități ar putea duce la atingerea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept. În consecință, în urma activității de evaluare desfășurate, în mod corect s-a constatat că A. s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât a deținut simultan în perioada 02.08.2012 - 06.04.2015, atât funcția de primar al orașului Buhuși, cât și funcția de președinte, membru în Consiliul de Administrație al Spitalului Buhuși - instituție publică, încălcând astfel dispozițiile att. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare: "Funcția de primar (...) este incompatibilă cu funcția de președinte (...), membru al consiliului de administrație (...) la instituțiile publice". Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată de instanța de fond nu este corectă, criticile formulate de recurenta-pârâtă fiind fondate.

Soluția instanței de recurs. Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată. PENTRU ACESTE MOTIVE,