ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1147/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 2 octombrie 2015, sub nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 10 septembrie 2015.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 29 din 31 martie 2016, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității, iar pe fond, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2, a declarat recurs reclamantul A., solicitând casarea sentinței atacate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Sub un prim aspect, recurentul-reclamant arată că instanța de fond nu a analizat în totalitate cererea dedusă judecății, respectiv nu a înlăturat argumentat susținerile și apărările pe care le-a formulat cu referire la nulitatea raportului de evaluare întocmit de ANI, în sensul că acesta prezintă o situație de fapt incompletă și voit trunchiată, iar concluziile sale se referă la aspecte asupra cărora nu i s-a solicitat punctul de vedere. În acest sens, arată că autoritatea pârâtă i-a comunicat Adresa nr. x din 3 iulie 2015, prin care i-a solicitat un punct de vedere referitor la existența unei eventuale stări de incompatibilitate în sarcina sa, rezultată din deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de persoană fizică autorizată, fără ca în cuprinsul acesteia să facă vreo referire la exercitarea de acte de comerț, respectiv la calitatea de comerciant, în sensul detaliat în motivarea raportului de evaluare, astfel încât, apărările pe care le-a formulat în fața autorității pârâte au vizat exclusiv dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 și nu dispozițiile art. 87 din aceeași lege, care reglementează o cu totul altă situație. De asemenea, prin adresa respectivă nu i s-au solicitat niciun fel de informații sau dovezi privind declarațiile de avere. Or, în concluziile raportului se face mențiune asupra nerespectării dispozițiilor privind depunerea declarațiilor de avere și interese la validarea în funcție, în condițiile în care nu i se solicitase punctul de vedere în cadrul controlului și nici nu s-au efectuat verificări cu privire la acest aspect. Totodată, concluziile raportului vizează deținerea de către recurent a calității de comerciant persoană fizică autorizată, respectiv cu totul altă situație, prin prisma dispozițiilor Legii nr. 161/2003, decât cea cu privire la care a fost verificat. În opinia recurentului-reclamant, modul în care a fost întocmit raportul de evaluare conduce la concluzia că nu a fost formulată niciun fel de apărare cu privire la aspectele asupra cărora i s-a solicitat punctul de vedere. Sub un alt aspect, recurentul-reclamant susține că instanța de fond nu a avut în vedere probatoriul administrat în cauză și că dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 sunt de strictă aplicare și interpretare, iar în cauza de față, instanța de fond le-a extins dincolo de ipotezele în care se aplică. Astfel, această dispoziție legală vizează calitatea pe care un consilier local care a dobândit funcția de viceprimar nu o poate deține în cadrul unei societăți comerciale, delimitând extrem de clar sfera dispozițiilor legale ce trebuie respectate de alesul local. Persoana fizică autorizată nu a intrat și nu intră sub dispoziția legii societăților comerciale, beneficiind de reglementare juridică specială și distinctă. Recurentul-reclamant apreciază că activitatea prestată în calitate de persoană fizică autorizată nu intră în sfera de reglementare a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și, pe cale de consecință, nu se poate reține existența unei stări de incompatibilitate în sarcina sa. În plus, același text de lege prevede că, pentru existența stării de incompatibilitate, trebuie îndeplinite cumulativ mai multe condiții, respectiv nu numai cea a calității concomitente de ales local și administrator/asociat într-o societate comercială de natura celor descrise de text, dar și condiția încheierii unui anumit tip de contracte. Or, nici în evidențele Primăriei Pâncești și nici din alte înscrisuri nu rezultă că recurentul-reclamant ar fi încheiat în perioada 2012 - 2015 contracte cu autoritățile administrației publice locale, cu instituții sau regii autonome în subordinea Consiliului Local Pâncești sau cu societăți comerciale înființate de Consiliul Local Pâncești. În aceste condiții, recurentul-reclamant arată că dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu au fost încălcate sub niciun aspect, neputându-se reține în sarcina sa niciun fel de element de incompatibilitate. Sub un ultim aspect, recurentul-reclamant susține că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, raportate la art. 3 C. civ., pentru a putea fi reținută starea de incompatibilitate prevăzută de acest text de lege. Recurentul-reclamant susține că dispozițiile art. 3 C. civ. nu pot fi reținute în cauză, întrucât dispozițiile noului C. civ. nu înlocuiesc complet noțiunea de comerciant cu cea de profesionist, așa cum eronat a apreciat pârâta în raport, și nu se poate aprecia că ar fi deținut calitatea de profesionist în sensul legii în perioada supusă verificării. Pe de altă parte, arată că elementele care ar fi putut îndreptăți instanța să aprecieze asupra calității sale de comerciant nu au fost verificate de către pârâtă și nu sunt îndeplinite de către recurent. Deci, nu poate fi considerat profesionist, nici comerciant, astfel încât nu există starea de incompatibilitate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței de fond, reiterând, în esență, susținerile formulate pe parcursul litigiului în primă instanță.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 9 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 6 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut, în esență, că hotărârea de fond nu cuprinde motivele pentru care au fost înlăturate apărările reclamantului cu privire la nulitatea raportului de evaluare pentru indicarea incompletă și voit trunchiată a situației de fapt și emiterea concluziilor cu privire la aspecte asupra cărora nu i s-a solicitat punctul de vedere. Înalta Curte apreciază că aceste critici sunt nefondate, considerentele hotărârii explicând soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod real probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că este neîntemeiată acțiunea cu care a fost învestit. În cuprinsul considerentelor sentinței se regăsesc referiri exprese la aspectele invocate de reclamant privind nulitatea raportului de evaluare. Astfel, prin Adresa nr. x din 3 iulie 2015, A.N.I. l-a informat pe reclamant referitor la identificarea elementelor în sensul nerespectării regimului juridic a incompatibilităților și, în pofida faptului că în cuprinsul acesteia nu a fost invocat niciun temei de drept (nici dispozițiile art. 87 din Legea nr. 161/2003, nici cele ale art. 90 din aceeași lege), instanța fondului a reținut corect că situația juridică expusă de către Agenție, aceea privind deținerea concomitentă atât a funcției de viceprimar al comunei Pâncești, cât și a calității de comerciant persoană fizică autorizată în cadrul PFA A., este cât se poate de explicită și i-a permis reclamantului să-și expună opinia dacă aceasta atrage sau nu o stare de incompatibilitate. Instanța de fond a reținut corect că în cauză nu s-a pus problema aplicării dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, reclamantul fiind singurul care a adus în discuție situația reglementată de această normă legală. Cât privește aspectele referitoare la formularea unor concluzii asupra cărora nu i s-ar fi solicitat punctul de vedere, se constată, de asemenea, că au fost analizate de către instanța de fond, aceasta motivând în mod corect că nerespectarea dispozițiilor privind depunerea declarațiilor de avere și interese la validarea în funcție au caracter de recomandare și nu au făcut parte din procesul de evaluare a elementelor de incompatibilitate. Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale cuprinse în actul administrativ contestat, precum și apărărilor formulate de intimata-pârâtă, nu reprezintă o necercetare a motivelor cererii de chemare în judecată, în sensul celor susținute de recurentul-reclamant, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii. În consecință, Înalta Curte va respinge acest motiv de recurs, ca nefondat, apreciind că au fost respectate dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Nefondate sunt și celelalte critici din recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, pe calea prevăzută de dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 10 septembrie 2015 prin care Agenția Națională de Integritate a reținut că acesta, în calitate de viceprimar al Comunei Pâncești, județul Neamț, s-a aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 20 iunie 2013, întrucât a deținut concomitent cu funcția de viceprimar și calitatea de comerciant persoană fizică autorizată în cadrul PFA A.. Verificând elementele stării de incompatibilitate, prima instanță a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantului, reținând temeinicia și legalitatea raportului de evaluare atacat, constatând, în baza probatoriului administrat în cauză, că reclamantul a încălcat în exercitarea mandatului de viceprimar interdicțiile prevăzute de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Înalta Curte reține că, potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, astfel cum era în vigoare în perioada analizată, funcția de viceprimar este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică. Aceste dispoziții legale nu permiteau deținerea simultană, de către aceeași persoană, a unei funcții sau demnități publice și a calității de comerciant persoană fizică. Opțiunea aparține în exclusivitate destinatarului normei, conform art. 91 din Legea nr. 161/2003, care poate deține ori calitatea de comerciant persoană fizică, prestând activitate economică în calitate de comerciant, ori funcția sau demnitatea publică. În cauză, din probatoriul administrat, rezultă că A. Persoană Fizică Autorizată a fost înregistrată în Registrul Comerțului la data de 20 iunie 2013, deși, la data respectivă, comerciantul persoană fizică, A., deținea și funcția de viceprimar al Comunei Pâncești (ales prin Hotărârea nr. 22 din 28 iunie 2012 emisă de Consiliul Local al Comunei Pâncești). Recurentul susține că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, care reglementează situația de incompatibilitate, nu îi sunt aplicabile, întrucât pentru a dobândi calitatea de comerciant, persoana fizică autorizată trebuie să îndeplinească anumite condiții, suplimentare înmatriculării în registrul comerțului, precum desfășurarea constantă a faptelor de comerț și deținerea unui patrimoniu de afectațiune. Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, referirile la "comercianți" se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, cu modificările ulterioare, definește activitatea economică "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfășurată pentru obținerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani și care sunt destinate vânzării ori schimbului pe piețele organizate sau unor beneficiari determinați ori determinabili, în scopul obținerii unui profit." Aplicând aceste dispoziții la cauza de față, rezultă, așadar, că recurentul a avut calitatea de comerciant, în sensul avut în vedere de dispozițiile legale reținute de intimată, și s-a aflat în incompatibilitate în perioada 20.06.2013-1 iulie 2015, în raport de prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003. În plus, legea nu condiționează existența stării de incompatibilitate de derularea efectivă a unor acte de comerț, fiind sancționat cumulul de funcții și/sau calități, independent de volumul de activitate/chiar lipsa activității sau deținerea unui patrimoniu de afectațiune. Argumentul recurentului-reclamant referitor la eliminarea, prin dispozițiile Noului C. civ., a noțiunii de "comerciant" și înlocuirea cu aceea de "profesionist", calitate ce nu este supusă regimului incompatibilităților, este nefondat. Potrivit art. 8 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 278/2009 privind C. civ.: "(1) Noțiunea "profesionist" prevăzută la art. 3 din C. civ. include categoriile de comerciant, întreprinzător, operator economic, precum și orice alte persoane autorizate să desfășoare activități economice sau profesionale, astfel cum aceste noțiuni sunt prevăzute de lege, la data intrării în vigoare a C. civ.", textul confirmând astfel că noțiunea de "comerciant" nu a fost eliminată din legislație, ci a fost înlocuită, la nivel terminologic, cu cea de "profesionist", fără a se schimba și conținutul juridic. O confirmare suplimentară cu privire la intenția legiuitorului de a opera exclusiv o modificare de ordin terminologic, după intrarea în vigoare a C. civ. din 2009, rezultă și din prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 278/2009 privind C. civ., potrivit cărora: "În cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a C. civ., referirile la comercianți se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu cele aduse prin prezenta lege". În conformitate cu modificările de ordin terminologic introduse prin art. 6 din Legea nr. 71/2011, începând cu data intrării în vigoare a acestei legi, recurentul a deținut simultan calitatea de viceprimar și calitatea de persoană fizică. Singura condiție impusă de legiuitor pentru reținerea stării de incompatibilitate este deținerea simultană a funcțiilor sau calităților declarate de lege ca fiind incompatibile, ipoteză îndeplinită, în prezenta speță, începând cu data de 20 iunie 2013. Incompatibilitățile au menirea de a asigura transparența funcției publice și constituie un important instrument de prevenire a corupției și o garanție a exercitării cu imparțialitate a funcției publice, iar activitatea de comerciant, fie ea exercitată și de o persoană fizică, poate fi susceptibilă de premisele încălcării principiilor urmărite de legiuitor prin instituirea regimului juridic specific incompatibilităților. Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, în cauză, fiind dovedită exercitarea de către recurentul-reclamant a calității de comerciant concomitent cu deținerea funcției de viceprimar. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că sunt nefondate motivele de recurs întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,