ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2130/2025

Ședința publică din data de 10 aprilie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.12.2018 pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 și acordarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 29 din 8 martie 2019, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, a arătat în esență următoarele:

Instanța de fond a reținut în mod greșit că notificarea nr. x din 19.10.2016 satisface cerințele art. 20 coroborat cu art. 13, 14 și 15 din Legea nr. 176/2010 deoarece această notificare anunță doar declanșarea evaluării și nu anunță existența unor elemente de incompatibilitate și invitația de a prezenta un punct de vedere.

Susține recurentul că nu a contestat transferul în sine de informații cu caracter personal ci modalitatea în care acesta a fost realizat, în contextul operațiunii de documentare a evaluării acestuia, nefiind făcut cu respectarea exigentelor referitoare la GDPR/la acte normative naționale și directive europene anterioare, valabile la data efectuării procedurilor de comunicare instituțională a respectivelor informații.

Mai susține recurentul și că motivul de nelegalitate care vizează nemotivarea actului administrativ nu a fost soluționat în acord cu dispozițiile legale aplicabile.

La data de 25 noiembrie 2021, recurentul-reclamant A. a depus motive de recurs denumite de ordine publică prin care a invocat următoarele:

Arată recurentul că, față de perioada foarte scurtă în care ar fi putut să se afle în stare de incompatibilitate, sancțiunea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 este vădit disproporționată.

Sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010 și reținută expres la pag. 8-9 din Raportul contestat, contravine mai multor drepturi și principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene și deci trebuie înlăturată de la aplicare.

Legea nr. 176/2010 este legislație de implementare pentru Decizia MCV.

Potrivit art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dispozițiile Cartei se adresează și statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Dat fiind că, prin adoptarea Legii 176/2010, România a pus în aplicare Decizia MCV, garanțiile conținute de Cartă se aplică și în privința Legii nr. 176/2010.

În acest context, se pune problema dacă sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcții alese timp de 3 ani (așa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 418/2014) - sancțiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, și deci care nu poate fi aplicată proporțional cu abaterea reținută - respectă o serie de drepturi și principii garantate de Cartă.

Astfel, este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporționalității pedepselor. Evaluarea administrativă în materia incompatibilităților și conflictelor de interese din legislația națională corespunde conceptului de "acuzație în materie penală", în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii.

Ne întemeiem această interpretare și pe dispozițiile art. 52, alin. (3) din Cartă, potrivit cărora, în măsura în care Carta conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenție, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de Convenție. Totodată, această prevedere nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.

Pe de altă parte, aceeași analiză este necesar a fi făcută și pe tărâmul art. 52 alin. (1) din Cartă, care stabilește principiul proporționalității restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților. Sancțiunea complementară conținută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 limitează dreptul la muncă și libertatea de a-și alege ocupația, garantate de art. 15 alin. (1) din Cartă, precum și dreptul de a fi ales, garantat de art. 39-40 din Cartă. În consecință, trebuie să respecte principiul proporționalității sancțiunii cu fapta. Or acest lucru devine imposibil în condițiile în care această sancțiune nu poate fi individualizată, potrivit Legii nr. 176/2010.

Problema conformității cu Carta se pune și în privința art. 15 alin. (1), care garantează dreptul la muncă și libertatea de a-și alege ocupația.

Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie o interdicție de a ocupa funcții publice alese, pe o perioadă de 3 ani de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare al ANI. Această interdicție acoperă toate funcțiile publice alese, inclusiv cea de membru al Parlamentului European și cea de ales local, dreptul de a fi ales în aceste funcții fiind garantat de art. 39-40 din Cartă.

În același timp, imposibilitatea de a contesta sancțiunea disciplinară complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii (ope legis), încalcă dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de art. 47 din Cartă.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 02.07.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 10.06.2021, în ședință publică, cu citarea părților.

La data de 25 noiembrie 2021, recurentul-reclamant A. a depus motive de recurs de ordine publică.

La data de 14 decembrie 2021, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus note scrise, prin care a invocat excepția tardivității motivelor de ordine publică, formulate de recurentul-reclamant.

La termenul din data de 1 februarie 2024, recurentula-reclamant A. a depus o cerere prin care a solicitat sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la anumite chestiuni de principiu invocate în cuprinsul acestei cereri.

La data de 12 martie 2024, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus un punct de vedere raportat la cererea privind emiterea unui aviz consultativ de către CEDO, formulată de recurentul-reclamant A., prin care a solicitat respingerea acestei cereri, ca neîntemeiată.

II. Soluția instanței de recurs

II. 1. Analizând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția tardivității invocării motivelor de recurs de odine publică, Înalta Curte constată că este neîntemeiată pentru următoarele considerente:

Inițial, criticile recurentei au fost subsumate motivului de casare prevăzut de articolul 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și au vizat exclusiv, greșita aplicare a prevederilor ce reglementează incompatibilitățile, respectiv ale art. 13 alin. (1) lit. b), art. 13 alin. (2) și art. 15 din Legea nr. 176/2010, referitor la nerespectarea prevederilor legale privind obligativitatea informării persoanei vizate de schimburi de informații între autorități care dețin date cu caracter personal, nereținerea cauzei Barna și incidența Directivei 95/46/CE, respectiv greșita aplicare a dispozițiilor legale referitoare la nemotivarea actului administrativ.

Ulterior, aceasta a dezvoltat alte motive și a adus noi critici sentinței pe care le-a intitulat "motive de recurs de ordine publică", care se referă, în esență, la:

- încălcarea principiului iura novit curia, potrivit căruia instanțele trebuie să aplice legea cunoscută la momentul soluționării cererii de chemare în judecată, inclusiv dreptul Uniunii Europene.

- sentința recurată este pronunțată cu încălcarea principiului priorității dispozițiilor din dreptul Uniunii Europene privind principiul proporționalității sancțiunilor reglementat de dispozițiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Califică aceste chestiuni ca fiind de ordine publică, reglementată de art. 4 C. proc. civ. și art. 148 alin. (2) Constituție, care poate fi invocată oricând, în acest sens făcând referire la decizia ÎCCJ nr. 2696/20.06.2018 pronunțată în dosar x/2014

Aceste motive de recurs sunt formulate după expirarea termenului legal de declarare a recursului.

Cu privire la încadrarea lor în "motive de recurs de ordine publică", Înalta Curte face trimitere la art. 489 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia: "Dacă legea nu dispune altfel, motivele de casare care sunt de ordine publică pot fi ridicate din oficiu de către instanță, chiar după împlinirea termenului de motivare a recursului, fie în procedura de filtrare, fie în ședință publică."

Această dispoziție consacră regula potrivit căreia doar instanța de recurs poate invoca motivele de casare de ordine publică, după împlinirea termenului de declarare a recursului, rațiunea reglementării fiind aceea de a salva de la nulitate un recurs nemotivat ori cel al cărui motive nu se încadrează în cazurile expres prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. În plus, textul creează numai posibilitatea, nu obligativitatea invocării motivelor de ordine publică.

Instanța nu a invocat din oficiu, în condițiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., niciun alt motiv de casare. În temeiul acestor dispoziții, după împlinirea termenului de recurs, instanța este singura care poate invoca noi motive de casare și doar limitat la cele de ordine publică.

Referitor la criticile denumite "motive de recurs de ordine publică", totuși, Înalta Curte apreciază că trebuie analizate acele argumente care privesc încălcarea normelor cu statut constituțional, respectiv prioritatea aplicării dreptului Uniunii Europene (art. 148 alin. (2) din Constituție) ce poate fi invocată oricând, chiar și după rămânerea definitivă a hotărârii, în limita termenului de revizuire (art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004). Pentru identitate de rațiune, și în recurs va putea fi invocată orice altă încălcare a unei norme cu statut constituțional.

Având în vedere cele expuse mai sus, Înalta Curte va respinge excepția tardivității motivelor suplimentare de recurs invocată de Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

II.2. Cu privire la cererea de aviz consultativ al Curții Europene a Drepturilor Omului

Recurentul solicită sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenția pentru apărarea drepturilor omului:

În susținerea acestei cereri, recurentul arată că procedura solicitării de emitere a unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu a fost instituită în scopul asigurării unei jurisprudențe cât mai unitare între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum și al degrevării instanței europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, sens în care a fost adoptat Protocolul nr. 16 la Convenție, ratificat și de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în monitorul oficial, partea I nr. 560 din 08.06.2022).

Raportat la dosarul cauzei, cu privire la chestiunile de principiu, subliniază că domeniul incompatibilităților este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât și prin gravitatea sancțiunilor aplicabile, că potrivit unei jurisprudențe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului național (primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracțiuni, ci și unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcție de alte două criterii alternative, așa cum a decis Curtea în Cauza Engel ș.a. c. Olandei: natura abaterii și natura și gravitatea sancțiunii și că, referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităților, din conținutul art. 25 din Legea 176/2010, aceasta are un caracter exclusiv punitiv: atât sancțiunea principală a eliberării din funcție, cât și sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani.

Analizând criteriile naturii penale a sancțiunii, concluzionează că abaterea administrativă a conflictelor de interese prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 este de natură penală, iar procedura de evaluare a conflictelor de interese este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenție.

Prin raportare la jurisprudența națională, consideră că se impune emiterea unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Cu privire la aplicarea principiului proporționalității sancțiunilor și pedepselor în materia incompatibilităților și conformitatea interdicției exercitării de funcții alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cu drepturi și principii garantate de Convenție (art. 3, 6 și 7), cu trimitere la cauza Vinter și alții împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09, 130/10 și 3896/10, punctul 835 și 1026, concluzionează că principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii să se țină seama de împrejurările individuale ale speței. Or, aceste aspecte ale proporționalității sunt încălcate de sancțiunea interdicției privind ocuparea oricărei funcții alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010.

Cu privire la imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicției de a mai ocupa funcții publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, susține că aceasta contravine cerințelor prevăzute de art. 13 din Convenție și consideră că recurentul trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunțarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenția sa (respectiv analiza interdicției prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporționalității). O eventuală soluție de respingere a recursului formulat de recurentul-reclamant atrage în mod automat aplicarea sancțiunii interdicției de 3 ani în temeiul legii, ope legis, fiind exclusă o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancțiuni. Caracterul ope legis, al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicții (sancțiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept.

Intimata consideră, în apărare, că cererea nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 173/2022, în sensul în care, dispozițiile legale supuse interpretării sunt clare și concise, fără a prezenta dificultate serioasă de interpretare.

Pe de altă parte, susține că obiectul cauzei nu vizează legalitatea sau proporționalitatea unei măsuri aplicate reclamantului, ci verificarea legalității raportului de evaluare, raport prin care ANI nu dispune aplicarea unor sancțiuni sau interdicții, ci doar sesizează organele competente în vederea declanșării procedurii disciplinare conform art. 22 alin. (3) din Legea nr. 176/2020.

Înalta Curte reține că, în temeiul art. 2 alin. (1) Legea nr. 173 din 8 iunie 2022, "Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau la protocoalelor la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării hotărârii:

a) în materie civilă, când este investită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept."

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate se desprind condițiile de admisibilitate a cererii de aviz consultativ al CEDO:

i) existența unei cauze în materie civilă, aflată în curs de judecată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție;

ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în recurs sau în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;

iii) solicitarea să privească chestiuni de principiu de interpretare ori aplicare a drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta;

iv) soluționarea cauze (ori doar anumite aspecte ale acesteia) să depindă de chestiunea de principiu a cărei lămurire se cere.

În plus, din modul de redactare a textului de lege rezultă că solicitarea avizului consultativ este o chestiune lăsată la libera apreciere a Înaltei Curți de Casație și Justiție, nefiind obligatoriu.

Dacă primele condiții sunt îndeplinite, cauza aflându-se în recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție iar solicitarea recurentei privește, la nivel de aparență, interpretarea art. 6 CEDO, se impune a reține, fără putință de tăgadă, că ultima condiție nu este îndeplinită.

Având în vedere faptul că recursul este o cale extraordinară de atac în cadrul căreia se analizează legalitatea unei hotărâri judecătorești, formularea unor critici noi, care nu au fost deduse analizei instanței de fond, nu mai este posibilă, astfel de aspecte neîncadrându-se în niciunul dintre motivele de casare limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

Astfel, în raport de analiza efectuată în recurs, se constată că problema proporționalității sancțiunilor nu poate fi analizată în acest stadiu procesual, întrucât nu a fost dedusă judecății instanței de fond, motiv pentru care nu se justifică sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului cu o chestiune referitoare la aceste aspecte astfel cum a solicitat recurentul.

II.3. Cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

În cadrul procedurilor de evaluare desfășurate de Agenția Națională de Integritate, dispozițiile art. 13 raportat la art. 20 din Legea nr. 176/2010 se interpretează în sensul că se opun ca inspectorul de integritate să solicite sau să obțină date informații sau documente cu caracter nepublic (necesare întocmirii Raportului de evaluare) anterior informării și invitării persoanei evaluate de a formula un punct de vedere cu privire la faptele reținute în sarcina sa?

Dispozițiile legale referitoare la chestiunile de drept în discuție.

Articolul 13 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010 are următorul conținut:

"(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

Articolul 20 din Legea nr. 176/2010 are următorul conținut:

"(1) Dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea și invitarea se vor face prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice date ori informații pe care le consideră necesare.

(5) Prevederile art. 13 și 15 se aplică în mod corespunzător."

Susține recurentul că, persoana evaluată trebuie informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele reținute, înainte ca ANI să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfășoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice, iar numai după informarea persoanei evaluate și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

Deși ANI invocă, în apărare, informarea inițială pe care o trimit la debutul procedurii de evaluare, aceasta nu este o "informare și invitare pentru de a depune un punct de vedere" în sensul art. 13 și art. 20 din Legea nr. 176/2010, respectiv o aducere la cunoștință a faptului că există elemente care conturează încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, și o acordare a posibilității de a se apăra. Informarea inițială reprezintă o simplă încunoștințarea că va urma o procedură de evaluare, care nu este prevăzută de lege, dar care urmărește eludarea garanției legale instituite de legiuitor, prin aceea că prelevarea datelor cu caracter nepublic se face fără ca persoana evaluată să-și exprime punctul de vedere.

Punctul de vedere al intimatei. Intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea cererii.

Asupra admisibilității sesizării, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Conform art. 520 alin. (1) C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac, iar dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților, iar aliniatul 2 prevede că, prin încheiere, cauza va fi suspendată până la pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv:

- să fie formulată în legătură cu o judecată aflată în curs;

- judecata să fie pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, a unei curți de apel ori a unui tribunal, iar acestea sa fie învestite cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

- lămurirea chestiunii de drept să fie determinantă în ceea ce privește soluționarea pe fond a cauzei în care a fost ridicată;

- să fie nouă, asupra acesteia să nu fi statuat Înalta Curte de Casație și Justiție și să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Primele condiții din cele anterior enumerate se constată a fi îndeplinite în cauză.

Chestiunea de drept nu îndeplinește, însă, cerința noutății pentru a o face aptă să declanșeze mecanismul prevenirii unei practici neunitare, având în vedere că, în materie, s-a dezvoltat o bogată jurisprudență, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010.

Din jurisprudența dezvoltată la nivelul Înaltei Curți, instanțele au dat o interpretare unanimă a textelor legale.

Rezultă, potrivit celor expuse anterior, că problema de drept supusă dezlegării prin prezenta solicitare de sesizare a depășit stadiul incipient al formării unei jurisprudențe pentru a mai fi posibilă fixarea reperelor pe calea unei interpretări de principiu, cu consecința dobândirii caracterului unitar, cert și previzibil al practicii judiciare.

Așa cum în mod constant s-a reținut în jurisprudența în materie a instanței supreme, condiția noutății chestiunii de drept prevăzute de art. 519 din C. proc. civ. este îndeplinită atunci când instanțele nu i-au dat încă o interpretare și aplicare jurisprudențială ori dacă s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de cel anterior, ceea ce ar putea impune reevaluarea interpretării anterioare.

Or, conturarea unei practici substanțiale în legătură cu problema de drept în discuție, chiar divergentă fiind, are drept consecință pierderea caracterului de noutate și, deci, neîndeplinirea uneia dintre condițiile de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

A admite contrariul ar însemna ca, în cadrul procedurii de unificare a jurisprudenței prin mecanismul hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție să nu se afle în situația de a se pronunța asupra unei probleme de drept în privința căreia practica judiciară este inexistentă sau doar incipientă, adică asupra unei chestiuni de drept care să fie cu adevărat nouă, ci în ipoteza de a confirma sau de a infirma anumite interpretări jurisprudențiale deja existente și, mai mult, consolidate prin pronunțarea unui număr semnificativ de hotărâri judecătorești.

Or, o asemenea abordare ar semnifica nesocotirea sensului și rațiunii reglementării mecanismului hotărârii prealabile, acela de preîntâmpinare a apariției jurisprudenței neunitare, suprapunând această procedură celei a recursului în interesul legii, menită să înlăture practica judiciară neunitară deja apărută la nivelul instanțelor de judecată.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

II.4. Pe fondul recursului, examinând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Argumente de fapt și de drept relevante

Prin raportul de evaluare criticat s-a constatat că reclamantul, în intervalul 13.07.2016-29.12.2016, s-a aflat în starea de incompatibilitate prevăzută la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, constând în aceea că a îndeplinit atât funcția de vicepimar (începând cu 23.06.2016), cât și pe aceea de membru în Consiliu de Administrație la Școala Gimnazială Dr. Alexandru Șafran și la Școală Gimnazială Octavian Voicu, conform H.C.L. 207/13.07.2016, până la data renunțării la mandatul de administrator, confirmată prin H.C.L. nr. 371/29.12.2016.

Înalta Curte constată că, deși a reținut corect, amplu și detaliat circumstanțele de fapt, instanța de fond nu a procedat la o analiză reală a susținerilor reclamantului referitoare la accesarea de către ANI a informațiilor nepublice anterior anului 2018, a implicațiilor și gravității faptei imputate reclamantului, a eventualului prejudiciu produs, precum și la o justă punere în balanță a intereselor potențial afectate în cauză.

Instanța de fond nu a analizat ce anume informații au fost accesate de ANI până la informarea reclamantului, dacă sunt sau nu publice desi reclamantul a susținut că aproape toate informațiile care au stat la baza raportului au fost accesate până la momentul informării.

Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanțiilor procedurale în litigiile care, precum cel de față, produc consecințe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentului printr-o eventuală constatare a conflictului de interese.

Instanța de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporționalității, o cerință pe care Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanța trebuie să o aibă în vedere în analiza legalității raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalității acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancțiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. În speță, acest drept presupune ca instanța să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl privește pe reclamant și, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum și sancțiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporționalității.

Prin raportare la natura faptei de incompatibilitate, faptă ilicită care impune cu necesitate reținerea atât a existenței unei acțiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar și a vinovăției persoanei în cauză, rezultă că instanța nu a avut în vedere și nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reținute în cauză în ceea ce îl privește pe recurentul-reclamant.

Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.

Înalta Curte reiterează că instanța de fond a lăsat neantamate eventualele consecințe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporționalității, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene din cauza C-40/21.

Trebuie precizat că instanța europeană s-a pronunțat în cauza C-40/21 la data de 4 mai 2023, după data soluționării cererii de chemare în judecată de către instanța de judecată, astfel că nu putea fi aplicată la momentul pronunțării sentinței recurate.

În cauza C-40/21, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că:

"Principiul proporționalității trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislații să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav."

Din perspectiva jurisprudenței europene mai sus citate, gravitatea consecințelor reținerii conflictului de interese impune o analiză riguroasă a proporționalității acestor consecințe cu fapta concretă săvârșită, cu luarea în considerare a întregului său context, a împrejurărilor justificate sau nu în mod obiectiv care au determinat-o, a prejudiciului produs prin raportare comparativă și la eventualul prejudiciu rezultat în caz în care reclamantul ar fi rămas în pasivitate și nu ar fi semnat, a caracterului formal sau determinant al deciziei adoptate, al posibilităților concrete, nu doar teoretice și abstracte de evitare a conflictului de către subiectul acuzat de acesta.

Procedând la o analiză exclusiv formală a dispozițiilor legale mai sus amintite, fără o analiză concretă a tuturor aspectelor mai sus evidențiate, instanța de fond a interpretat și aplicat greșit aceste dispoziții legale, prin neluarea în considerare a jurisprudenței europene în lumina cărora trebuiau interpretate,

Reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului și casării sentinței atacate.

Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanța de fond va fi ținută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat atât sub aspectul momentului accesării informațiilor nepublice cât și din perspectiva principiului proporționalității între eventualele abateri de la regimul incompatibilităților și consecințele pe care reclamantul-recurent ar urma să le suporte, ținându-se seama de gradul de vinovăție al acestuia raportat la circumstanțele concrete ale cauzei, precum și de incidența hotărârii din dosarul penal, cu referire la pedeapsa complementară. În acest sens, instanța de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporționalității, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a conflictului de interese, ci și vinovăția, ca element subiectiv al acesteia.

De asemenea, cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să analizeze data accesării adreselor și oricăror alte documente de către ANI și dacă aveau sau nu caracter public.

Față de cele expuse mai sus, în baza art. 496 C. proc. civ., Curtea va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe în vederea analizării cauzei din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudența CEDO și CJUE.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția tardivității motivelor suplimentare de recurs invocată de Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de sesizare a Curții Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ, în legătura cu motivele suplimentare de recurs.

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 29/2019 din data de 08 martie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 10 aprilie 2025.