ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2731/2018

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. x/2015 la data de 14.07.2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate București (ANI), anularea raportului de evaluare nr. x/24.06.2015 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 159 din 4 decembrie 2015, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, și a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/24.06.2015 emis de pârâta ANI București.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care a solicitat casarea sentinței atacate și respingerea cererii de chemare în judecată, criticând soluția instanței de fond ca nelegală în temeiul motivului ne nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs invocat s-au formulat următoarele critici: Hotărârea primei instanțe este rezultatul încălcării și aplicării greșite a prevederilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a Legii nr. 393/2004 (art. 75 lit. b și f). În esență, prima instanță a reținut că intimatul nu s-a aflat în conflict de interese, întrucât condițiile art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 75 din Legea nr. 393/2004 nu erau îndeplinite, deoarece reclamantul nu a participat la luarea unei decizii care să-i asigure un beneficiu de natură patrimonială, un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Contrar celor reținute de instanță, raportul de evaluare a fost întocmit ca urmare a încălcării legislației privind conflictul de interese în materie administrativă în sensul prevăzut de art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) și 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, în condițiile în care intimatul, în calitate de primar al orașului Tîrgu Neamț în mandatul 2008 - 2012, a încheiat respectivele contracte, iar categoria acestora este expres vizată de dispozițiile legale invocate. Față de reținerile instanței de fond, conform cărora contractele respective au fost încheiate în urma unui proces deliberativ al consilierilor locali și nu a implicat o decizie sau un alt act administrativ al primarului, reiterează următoarele: În urma evaluării efectuate s-a constatat faptul că, în perioada de referință, A. a deținut următoarele funcții și calități: - primar al Orașului Tîrgu Neamț în mandatul 2008 - 2012, conform sentinței civile nr. 1340/04.06.2008 pronunțată de Judecătoria Tîrgu Neamț; - membru fondator al B., începând cu data de 10.07.2008, așa cum rezultă din Actul constitutiv, autentificat prin încheierea nr. 1206/10.07.2008; - membru fondator al C. Tîrgu-Neamț, începând cu data de 25.05.2000 (data înregistrării în Registrul special privind asociațiile și fundațiile aflat la Tribunalul Neamț), așa cum rezultă din Statutul Asociației, autentificat prin încheierea nr. 477/09.07.1999. În calitate de primar al orașului Tîrgu-Neamț, intimatul A. a semnat Contractul de dare în administrare gratuită nr. 14/04.02.2010, încheiat între Primăria orașului Târgu Neamț și B.. precum și contractele de dare în administrare gratuită nr. x/04.02.2010 și nr. x/01.04.2011. încheiate între Primăria orașului Târgu Neamț și C. Tîrgu Neamț. asociații în cadrul cărora deține calitatea de membru fondator. De asemenea, în calitate de primar al orașului Tîrgu Neamț, A. a semnat expunerea de motive «la proiectul de hotărâre privind aprobarea dării în administrare gratuită a islazurilor "Osoi", "Slatina" și "Aerodrom" care aparțin domeniului privat al orașului Tîrgu Neamț, către B. și C.. În ceea ce privește întocmirea expunerii de motive de către intimatul reclamant, se arată că acest act susține proiectul înaintea organului competent sa-l adopte, a stat la baza procesului deliberativ al consilierilor locali, fiind actul care prezintă, într-o forma succinta, condițiile ce au determinat elaborarea reglementarii respective, conținutul esențial, semnificațiile și finalitatea acesteia. Față de rolul pe care îl îndeplinește în procesul deliberativ, recurenta pârâtă subliniază că această expunere de motive este întocmită de către intimat în urmărirea interesului pe care acesta îl avea, și anume: aprobarea dării în administrare gratuită a islazurilor "Osoi" "Slatina" și "Aerodrom" care aparțin domeniului privat al orașului Tîrau Neamț, către B. și C., asociații în cadrul cărora intimatul reclamant deține calitatea de membru fondator. În concluzie, arată că în lipsa expunerii de motive, întocmită de către intimat, nu ar mai fi avut loc procesul deliberativ al consilierilor locali, proces deliberativ care, în opinia instanței de fond, îl absolvă pe intimat de încălcarea regimului conflictelor de interese. Astfel, din cele prezentate reiese că sunt întrunite toate condițiile pentru existența unui conflict de interese, și anume: - exercițiul unei demnități publice - reclamantul exercita calitatea de primar orașului Tîrgu Neamț; existenta unui interes personal - având un interes personal a semnat expunerea de motive la proiectul de hotărâre privind aprobarea dării în administrare gratuită a islazurilor "Osoi", "Slatina" și "Aerodrom", care aparțin domeniului privat al orașului Tîrgu Neamț, către B. și C., asociații în cadrul cărora deține calitatea de membru fondator, fără de care contractele precizate mai jos nu puteau fi încheiate; - în exercitarea funcției de primar al orașului Târgu Neamț, a semnat Contractul de dare în administrare gratuită nr. x/04.02.2010, încheiat între Primăria orașului Târgu Neamț și B., precum și contractele de dare în administrare gratuită nr. x/04.02.2010 și nr. x/01.04.2011, încheiate între Primăria orașului Târgu Neamț și C. Tîrgu Neamț, asociații în cadrul cărora deține calitatea de membru fondator. Contrar celor reținute de către instanța de fond, intimatul avea obligația, în exercitarea funcției de primar, de a respecta prevederile legale în materia conflictului de interese, respectiv de a manifesta o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să încheie un act juridic sau de a participa la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate care produce anumite beneficii pentru el, sau alte persoane juridice, conform dispozițiilor legale privind conflictul de interese reglementat de Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile Legii nr. 393/2004. Efectele juridice produse de un act emis din funcția de autoritate publică sunt conforme cu scopul pentru care a fost emis. Astfel, având în vedere materialul probatoriu, rezultă foarte clar faptul că intimatul reclamant a urmărit încheierea contractelor de dare în administrare gratuită cu asociațiile în cadrul cărora deține calitatea de membru fondator încă de la data întocmirii expunerii de motive și depunerii acesteia în atenția consilierilor locali. Evaluarea conflictului de interese, în sensul prevederilor Legii nr. 161/2003 și a Legii nr. 393/2004, presupune analizarea cu obiectivitate a acțiunilor desfășurate de alesul local în exercitarea funcției publice, precum și a necesității subiectului de a anticipa că actul este de natură să-i producă un avantaj patrimonial. Este evident că, din modul în care s-au derulat evenimentele (elaborarea urmată de semnarea expunerii de motive - finalizată cu încheierea contractelor), există un conflict între sarcinile publice pe care trebuie să le exercite intimatul (în calitate de primar) și interesele sale private, atât inițial (intimatul anticipând consecințele depunerii expunerii de motive și a hotărârilor adoptate) cât și la final (semnarea contractelor de dare în administrare gratuită). Relevant este că legiuitorul nu distinge cum este obținut folosul material de către persoana evaluată, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate (așa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese. Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsa de obiectivitate, ci prin simplul fapt că în calitatea sa de primar reclamantul ar fi apt să influențeze activitatea instituției în favoarea asociațiilor în cadrul cărora deține calitatea de membru fondator. În consecință, solicită admiterea recursului formulat.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței atacate, ca fiind legală și temeinică. În motivare, a arătat că sunt nefondate criticile invocate de recurenta pârâtă cu privire la greșita aplicare a dispozițiilor art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, instanța de fond reținând în mod corect că, pentru existența conflictului de interese, este imperios necesar să se stabilească participarea alesului local la luarea unei decizii a autorității publice din care face parte, decizie care ar putea prezenta un beneficiu pentru: b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; f) o asociație sau fundație din care fac parte. Potrivit împrejurărilor de fapt reținute prin raportul de evaluare, nu rezultă că semnarea actelor menționate de către reclamant întrunește condițiile legale pentru constatarea existenței conflictului de interese. Reclamantul a deținut funcția de președinte al C. Târgu Neamț, iar la data de 28.03.2009, în cadrul Adunării generale a Asociației Crescătorilor Animale "Aerodrom" din orașul Târgu Neamț au avut loc alegeri, din conținutul procesului-verbal de ședință rezultând că a fost aleasă o altă persoană în calitate de președinte ai asociației, funcție ocupată până la acel moment de către reclamant. De la acea dată reclamantul a rămas doar cu calitatea de membru onorific al asociației. Prin adresa nr. x/2015, C. Târgu Neamț a comunicat faptul că rolul reclamantului în cadrul asociației a fost acela de a contribui la constituirea asociației, ulterior constituirii acesta nemaiavând nicio activitate de conducere administrativă a asociației și nu a avut nici un beneficiu material sau de altă natură. În data de 28.03.2009 acesta și-a dat demisia din cadrul asociației. Primăria a încheiat cu această asociație contractele de dare în administrare gratuită nr. 13/04.02.2010 și nr. 44/01.04.2011 ulterior datei la care intimatul reclamant a renunțat la orice calitate în cadrul Asociației care să-i atragă un potențial conflict de interese, împrejurarea că nu au fost făcute demersurile necesare la Registrul de asociații și fundații al Judecătoriei Târgu Neamț, pentru a se înregistra hotărârea asociației cu privire la încetarea calității sale de președinte, nu prezintă relevanță din perspectiva supusă analizei, știut fiind faptul că înregistrările de mențiuni la ORC sau în registrul respectiv au doar rol de opozabilitate față de terți, iar nu efect constitutiv de drepturi. Așadar, evidențele din Registrul de Asociații și fundații al Judecătoriei Târgu Neamț au efect limitat al asigurării opozabilității față de terți. Prin urmare, nu trebuie confundată obligația asociației de a asigura publicitatea și opozabilitatea față de terți cu obligația prevăzută de art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003. respectiv obligația aleșilor locali de a demisiona din una din funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile. Așa cum rezultă din relațiile comunicate de către asociație, reclamantul nu a beneficiat de indemnizație sau de vreun avantaj material sau moral derivat din calitatea de membru onorific. Pornind de la definiția oferită de DEX pentru "onorific", reține că membru onorific este acela căruia i s-a acordat un titlu (de onoare) în semn de respect, de considerație pentru merite deosebite, care îndeplinește o funcție, o sarcină, fără a fi retribuit, de onoare. De asemenea, reclamantul a avut și calitatea de membru fondator al B. Târgu Neamț. Prin adresa nr. x/2015 B. Târgu Neamț a comunicat faptul că rolul reclamantului în cadrul asociației a fost acela de a contribui la constituirea asociației, ulterior constituirii acesta nemaiavând nicio activitate de conducere administrativă a asociației și nu a avut nici un beneficiu material sau de altă natură. Primăria a încheiat cu această asociație contractele de dare în administrare gratuită nr. x/04.02.2010, ulterior datei la care a renunțat la orice calitate în cadrul Asociației care să-i atragă un potențial conflict de interese. Față de susținerea recurentei pârâte, în sensul că prin expunerea de motive întocmită intimatul reclamant și-a urmărit interesul pe care acesta îl avea, și anume: aprobarea dării în administrare gratuită a islazurilor "Osoi","Slatina" și "Aerodrom", care aparțin domeniului privat al orașului Tîrgu Neamț, către B. și C.» asociații în cadrul cărora deține calitatea de membru fondator, arată că aceasta este nefondată. Indiferent de efectele expunerii de motive, aceasta rămâne operațiune administrativă și nu act administrativ. Cât privește aspectul că reclamantul a semnat expunerea de motive la proiectul de hotărâre privind aprobarea dării în administrare gratuită a islazurilor care aparțin domeniului privat al orașului Târgu Neamț către cele două asociații, consideră că acest fapt nu are semnificație juridică din perspectiva dispozițiilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, normă care se referă la interdicția de a nu încheia un act juridic ori de a nu emite o dispoziție în exercitarea funcției. Contractele respective au fost încheiate în urma unui proces deliberativ al consilierilor locali și nu a implicat o decizie sau un alt act administrativ al primarului. Or, semnând expunerea de motive la proiectul de hotărâre privind aprobarea dării în administrare gratuită a islazurilor, primarul nu a încheiat un act administrativ, respectiv nu a emis o dispoziție, având în vedere că expunerea de motive privește doar necesitatea elaborării și adoptării hotărârii respective, din punct de vedere administrativ acest act având caracter de operațiune administrativă. Cu referire la criticile care vizează semnarea contractelor de dare în administrare gratuită a acestor islazuri, ca elemente ce țin de conflictul de interese, arată că prima instanță a reținut în mod corect că respectiva operațiune a constituit atributul consiliului local, primarul acționând doar în calitate de reprezentant al acestuia. Față de cele arătate, solicită respingerea recursului ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 12 martie 2018, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 07.05.2018 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților la data de 18.06.2018.

Aspecte de fapt și de drept relevante Reclamantul A. a suspus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/24.06.2015 cu privire la evaluarea regimului juridic al conflictului de interese, prin care se reține de către Agenția Națională de Integritate că reclamantul nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, în mandatul 2008 - 2012, întrucât, în calitate de primar, a semnat Contractul de dare în administrare gratuită nr. x/04.02.2010, încheiat între Primăria orașului Târgu Neamț și B., precum și contractele de dare în administrare gratuită nr. x/04.02.2010 și nr. x/01.04.2011, încheiate între Primăria orașului Târgu Neamț și C. Târgu Neamț, asociații în cadrul cărora deține calitatea de membru fondator. Prima instanță, pentru a admite acțiunea reclamantului și a anula raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a conchis că nu poate reține existența conflictului de interese din perspectiva dispozițiilor art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, raportat la art. 75 din Legea nr. 393/2004, întrucât reclamantul nu a participat la luarea unei decizii care să-i asigure un beneficiu de natură patrimonială, un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I. Pentru a concluziona în sensul arătat, prima instanță a arătat că existența conflictului de interese prevăzut de dispozițiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 impune să se stabilească participarea alesului local la luarea unei decizii a autorității publice din care face parte, decizie care ar putea prezenta un beneficiu pentru: b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; f) o asociație sau fundație din care fac parte. În context, prima instanță a observat că la data semnării contractelor în discuție reclamantul nu a mai deținut funcția de președinte al C. Târgu Neamț, având doar calitatea de membru onorific al asociației, titlu care nu a implicat participarea sa la conducerea administrativă a asociației și nu i-a conferit vreun beneficiu material sau de altă natură. De asemenea, cu referire la calitatea reclamantului de membru fondator al B. Târgu Neamț, prima instanță a observat că acesta a avut doar rolul de a contribui la constituirea asociației, ulterior constituirii nemaiavând nicio activitate de conducere, nu a realizat niciun beneficiu material sau de altă natură, contractele de dare în administrare gratuită fiind încheiate și cu această asociație ulterior datei la care reclamantul a renunțat la orice calitate în cadrul Asociației care să-i atragă un potențial conflict de interese. Prima instanță a apreciat, cât privește semnarea de către reclamant a expunerii de motive la proiectul de hotărâre privind aprobarea dării în administrare gratuită a islazurilor care aparțin domeniului privat al orașului Târgu Neamț către cele două asociații, că acest fapt nu are semnificație juridică din perspectiva dispozițiilor art. 76 din Legii nr. 161/2003, normă care se referă la interdicția de a nu încheia un act juridic ori de a nu emite o dispoziție, în exercitarea funcției. Contractele respective au fost încheiate în urma unui proces deliberativ al consilierilor locali și nu a implicat o decizie sau un alt act administrativ al primarului. Expunerea de motive privește doar necesitatea elaborării și adoptării hotărârii respective, din punct de vedere administrativ acest act având caracter de operațiune administrativă. Mai mult, prima instanță a constatat că semnarea de către reclamant a contractelor de dare în administrare gratuită a islazurilor care aparțin domeniului privat al orașului Târgu Neamț s-a făcut în calitatea sa de împuternicit desemnat de Consiliul Local (art. 4 și 5 HCL), precizând că, în temeiul dispozițiilor art. 36 din Legea nr. 215/2001, semnarea contractelor a constituit atributul consiliului local, primarul acționând doar în calitate de reprezentant, în conformitate cu dispozițiile art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor recurentei-pârâte, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prima instanță a reținut că "Primăria" a încheiat contractele de dare în administrare gratuită ulterior datei la care a intimatul reclamant a renunțat la orice calitate care să-i atragă un potențial conflict de interese, că acesta nu a mai deținut în fapt calitatea de membru activ în cadrul asociațiilor respective și că nu a beneficiat de indemnizație sau de vreun avantaj material sau moral derivat din calitatea de membru. Înalta Curte nu poate valida constatările primei instanțe, împrejurările de fapt relevate fiind nerelevante prin prisma regimului juridic al conflictelor de interese, cât timp, conform înregistrărilor în Registrul de asociații și fundații, calitatea de membru (membru fondator) al intimatului reclamant s-a menținut în toată perioada supusă evaluării. Pentru a se afla sub incidența prevederilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, care stabilesc interdicția pentru primari de a emite un act administrativ, de a încheia un act juridic ori de a emite o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine (…), nu era necesară deținerea funcției de președinte a asociației. Astfel, potrivit punctului f) al art. 75 din Legea nr. 393/2004, se prezumă că aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru o asociație sau fundație din care fac parte. Cu alte cuvinte, alesul local poate avea un interes personal în calitate de membru al asociației, nedeținerea unei funcții de conducere în cadrul respectivei asociații fiind irelevantă. În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a stabilit, în ceea ce privește semnificația expunerii de motive și propunerii proiectului de hotărâre, că acestea, chiar dacă nu au natura unor acte administrative, au natura unor acte juridice premergătoare adoptării hotărârii consiliului local, întrucât constituie manifestări de voință exprimate în scopul producerii unor efecte juridice în lipsa cărora hotărârea consiliului local nu se putea adopta (Decizia nr. 3168/15/11/2016, pronunțată în dosarul nr. x). Înalta Curte, împărtășind această orientare jurisprudențială, reține că expunerea de motive se întocmește de către primar în virtutea unor atribuții care îi sunt conferite de lege, aceasta cuprinde o manifestare de voință în scopul producerii unor efecte juridice, în scopul perfectării unor contracte, prin urmare, constituie un act juridic premergător și necesar adoptării hotărârii de către consiliul local, hotărâre care îl materializează. Având în vedere rolul pe care expunerea de motive îl are în adoptarea hotărârii de către autoritatea deliberativă, faptul semnării respectivelor contracte în baza hotărârii de consiliu adoptate, chiar și numai în calitate de reprezentat, nu poate rămâne lipsit de consecințe prin prisma reglementării conflictului de interese în exercitarea demnităților publice. În concluzie, în acord cu recurenta pârâtă, Înalta Curte apreciază că expunerea de motive, având rolul de a predetermina încheierea unor contracte, a identității părților contractante și a obiectului contractului, nu poate fi sustrasă acțiunii principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, principii care, potrivit dispozițiilor art. 71 din același act normativ, sunt imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public. Așa fiind, întocmirea expunerii de motive și semnarea ulterioară a contractelor de administrare gratuită constituie acte și fapte care atrag starea de conflict de interese, astfel cum este definită noțiunea în cuprinsul art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât în efectuarea lor primarul a acționat în calitate de persoană ce exercită o demnitate publică, iar în calitate de membru al asociațiilor care au beneficiat de dreptul de administrare gratuită, acesta avea un interes personal de natură patrimonială care îi putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau. Având în vedere cele reținute, Înalta Curtea conchide că hotărârea primei instanțe este dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a prevederilor art. 75 alin. f din Legea nr. 393/2004, neregularitate ce atrage incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt întemeiate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat și la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința atacată și rejudecând cauza va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A..